中部崛起的财政政策——基于财政生产性支出的分析，本文主要内容关键词为：财政政策论文,中部崛起论文,财政论文,性支出论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政政策本身是一个既定资源约束下的政府效用最大化问题。中部崛起本身是一个区域发展问题。严格来说，区域发展不是财政政策的直接目的，因而，发挥财政政策对区域发展的促进作用，必须以实现政府效用最大化为前提。但二者又具有内在的紧密联系，区域发展状况决定了财政状况，财政政策反过来又能够影响区域发展，因而，适当发挥财政政策对区域发展的促进作用，又是实现政府效用最大化的必要条件。当前，科学制定中部崛起的财政政策，必须对财政政策的本质以及财政生产性支出的含义和相互作用予以深入分析。
一、财政政策的本质
(一)静态视角
从短期(如某一具体年度)看，财政政策本质上是在既定资源约束下的政府效用最大化问题。在任何时期，政府的可用财力都是有限的。政府需要在各种不同的支出种类之间进行权衡，确定各自的支出数量，使得财政支出能够最大限度地满足政府履行职能的需要。固然，对于每一种公共产品而言，都是支出额越大越好。但是，一方面用于每种公共产品的支出额不可能无限扩张；另一方面，任何一种公共产品都要服从“边际效用递减”法则：增加支出可以增加政府效用，但随着支出的增加，每1元新增支出所带来的新增效用都是递减的。理论上讲，为了实现政府效用最大化，应该使每一类公共产品恰好达到如下的提供量：再新增1元财政支出用于该项公共产品所能带来的新增效用，与用于其他任何一种公共产品所能带来的新增效用相比都是相等的。每种公共产品的提供量都既不能太多，也不能太少。
从静态观点看，财政政策的难点主要有如下两个方面：
1．合理确定财政支出的范围
在任何时期，政府究竟应该提供哪些类别的公共产品，客观上存在一个确定的范围。这一范围可以表示为支出组合(C[1]，C[2]，…C[i])，其中C[i]表示第i种公共产品。如果财政的实际支出组合与应有的支出组合(C[1]，C[2]，…C[i])不一致，则要么存在财政“缺位”，要么存在财政“越位”。无论存在缺位还是越位，都可以在现有财力约束下，通过调整支出结构，进一步提高政府效用。
2．优化选择各类支出的具体数额
政府必须在各种方案之间进行比较，选择能够使政府效用最大化的方案。一些公共产品，可本着“有多少钱、办多少事”的原则，视财力可能来确定提供量，提供量暂时少一些没关系；但也有一些公共产品，其支出额必须达到某一门槛才能发挥作用，如果其支出额低于临界点，则不管其他公共产品提供量有多大，政府的效用都要大打折扣，这种情况也可称为财政缺位。典型的例子有保工资、保运转，以及用于应对公共危机(如非典)的支出。
(二)动态视角
仅仅从静态角度来考察财政政策是远远不够的。从中长期看，财政政策本质上是一个在各期资源约束下，通过合理安排各期支出，追求各期政府效用累计最大化的问题。动态分析与静态分析的区别，一方面在于财政支出的安排不是要在目前年度达到政府效用最大化，而是要使当前及以后年度的政府效用综合起来达到最大化；另一方面在于财力约束与财政支出之间的关系不再完全独立，各个时期面临的财力约束虽然仍独立于当期财政支出，但却受到前期财政支出的影响。理论上讲，为了实现政府各期综合效用最大化，在每个时期，应该使每一类公共产品恰好达到如下的提供量：再新增1元财政支出用于该项公共产品所能带来的新增效用，不仅与用于当期其他任何公共产品所能带来的新增效用相比都是相等的，而且与用于以后年度任何公共产品所能带来的新增效用相比也都是相等的。
从动态观点看，财政政策的难点则主要是如下两个方面：
1．同类支出在不同时期的合理布局
同样是1元的财政支出，5年以后和当前相比，效用是不一样的。比如，教育是关系千秋万代的事业，同样是1元的教育支出，用在现在和用在以后，效用是不一样的。又如，污染会对环境造成不可逆转的损坏，“边污染、边治理”与“先污染、后治理”也是不一样的。为了实现政府效用的最大化，应该使每一类公共产品恰好达到如下的提供量：再新增1元财政支出用于该项公共产品所能带来的新增效用，与在以后任何时期再新增1元财政支出用于该项公共产品所能带来的新增效用相比都是相等的。对于每一类财政支出，政府的决策不应只简单考虑当前时期的支出额，而应统筹考虑未来一段时期的支出额。换言之，政府的决策不应仅限于一年，而应着眼于中长期。
2．适当发挥当期财政支出对以后年度财政收入的促进作用
可用财力越多，政府的效用就越大。对某一具体年度而言，可用财力是确定的，财政支出与财政收入之间的关系主要体现在财政收入对财政支出总量的制约，财政支出对当期财政收入没有影响。但从中长期看，经济增长决定财政收入，每期的财政支出结构都对未来一定时期的经济增长和财政收入具有一定影响。一些支出对经济增长的促进作用是直接的、暂时的，另一些支出对经济增长的促进作用则是间接的、长期的。如果不能正确认识各类支出对经济增长的作用机理，就会影响政府效用的最大化。每一种支出的作用都是不可取代的，一种支出的数额过大，势必影响其他支出作用的发挥。
二、财政政策与区域发展的结合点：基于生产性支出的分析
中部崛起的核心问题是经济发展问题。为准确把握中部崛起进程中财政政策的基本任务，必须基于财政生产性支出这一视角进行深入分析。
(一)两类支出的划分
传统观点认为，财政支出可以分为生产性支出和非生产性支出。生产性支出是社会财富的积累过程，有益于提高社会生产能力和经济增长速度，而非生产性支出则纯粹是一种财富消耗。按照这一逻辑，政府通过提高生产性支出的比重，可以达到促进经济增长的目标。但是，到底哪些财政支出是生产性的，哪些是非生产性的，并没有一个一致的界定。一种观点认为，政府的消费性支出是非生产性的，而投资性支出是生产性的；另外一种观点则认为，政府的经常性支出是非生产性的，而资本性支出是生产性的。国际货币基金组织在统计各国公共支出时采用经济性分类原则，按照政府支出的经济影响进行分类，这种方法把政府的公共支出分为资本性支出(用于购买或生产使用寿命超过一年的耐用品的支出)和经常性支出(如工资和各种补助，用于非耐用品的支出)。另外，在财政支出的具体内容上学者之间也存在一定分歧，有的学者把政府的教育、卫生和国防支出看成是非生产性的，而另一些学者则认为这些项目是生产性的(邹恒甫，2005)。
(二)重新认识财政生产性支出的内涵
一项公共支出到底是生产性的还是非生产性的，不能一概而论，它取决于该项支出在总支出中的相对稀缺程度。为此，必须突破传统的生产性支出与非生产性支出的概念和分析框架，重新审视各类支出在促进经济增长中的作用，科学规划财政政策。按照传统的观点，高速公路、机场、市政建设等方面的公共支出属于传统的生产性支出的范畴，教育、卫生、文化、社会保障、政府治理环境等支出则往往不被视为生产性支出。但如果前者过度，影响了后者的投入，则必须降低前者的投入，这样反而更有利于提高经济增长率，促进经济发展，提高财政增收潜力。其原因在于，政府的经常性支出并不一定是资源的耗损，它完全可以是生产性的。正如在高速公路、机场等基础设施方面的公共支出可以形成物质资本，教育、卫生、文化、社会保障、政府治理环境等方面的公共支出则可以形成人力资本、“社会资本”、“文化资本”、“治理资本”，它们都是经济稳定增长的基础。当这些资本与物质资本相比显得稀缺时，就会变成制约经济增长的“瓶颈”，而这正是包括中国在内的许多发展中国家所普遍存在的问题。对于发达国家而言，市场机制比较成熟，增加高速公路、机场、市政建设等方面的公共支出对经济增长的促进作用比较明显，但对大多数发展中国家而言，社会事业发展严重滞后，政府增加在教育、卫生、文化、社会保障、政府治理环境等方面的公共支出，通常更有利于加快经济增长。
三、从财政生产性支出看财政政策的完善与创新
(一)教育、卫生、文化、社保、政府环境支出的重要作用
教育投入是积累人力资本的主要途径，它能够改善国民素质，增强社会的和谐度及凝聚力，对经济增长贡献很大。由于多数家庭面临流动性约束(指因缺乏现金而不得不放弃十分具有吸引力的机会)，缺乏资金去实现教育丰厚的投资回报，政府必须切实增加在教育方面的公共支出，或者缓解家庭在教育方面面临的流动性约束，保证每个公民都能得到基本的教育。
卫生投入也是积累人力资本的重要途径。同样是因为流动性约束，很多家庭可能得不到医疗保健服务。政府应该加大在卫生方面的公共投入，建立农村和城市居民的医疗保险体系。
政府在社会保障方面的投入能够切实增加失业者、低收入者的收入，不但能够缓解收入分配不公，促进社会稳定，更重要的是，有助于上述居民人力资本的积累。
改善政府治理环境对于促进经济增长也意义重大。通过建立良好的法律秩序，提高政府部门的效率，甚至包括提高公务人员的收入、加大公务员寻租的机会成本等措施，改善政府治理环境，有助于形成良好的投资环境，促进经济增长。同理，政府对公益性文化事业的投入，也是形成人力资本的必要途径，居民的文化品味、文化素质也是地区经济发展环境的重要组成部分，政府的文化投入对经济增长也能发挥间接但却是长期的促进作用。
(二)合理安排传统意义上的财政生产性支出
财政的基础设施投资和对生产性企业的补贴都是传统意义上的生产性支出。这些领域能够由政府和社会联合参与，因此，应尽可能创造条件，吸引社会资本进入，节省出宝贵的财政资金，加大对教育、卫生、社会保障和改善政府治理环境的支出。固然，作为发展中国家的欠发达地区，高速公路、机场等基础设施欠缺，对经济发展的制约是显而易见的。然而，基础设施不一定要由政府直接投资和经营。鉴于国有公用事业存在效率低下的弊端，解决基础设施的短缺问题，首要的不是增加财政投入，而是千方百计造条件，吸引社会投资。政府的作用，一是进行适当的规划和引导，鼓励竞争，放手让私人部门参与进来；二是加强监管。
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