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●成果报告 Original Article
中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1005-0000(2007)02-0097-05
党的十六大以来，我国政府相继从全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的高度，提出深化行政管理体制改革，提高政府的公共服务能力和水平，加强服务型政府建设的目标和任务。建设服务型政府不仅要求政府重视提高公共服务的质量，还要求政府具备提供高质量公共服务的能力。因此，改善和提高政府的公共服务职能成为建设服务型政府的题中应有之义。在体育领域同样如此，《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中明确指出：“体育行政部门要把工作重点转移到贯彻国家方针、政策，研究制定体育行业政策和发展规划，依法加强行业管理和提供服务上来。”由于我国对公共服务的理论研究刚刚起步，不但公共体育服务的概念研究成果尚未见报道，而且我国学术界对公共体育服务的上位概念——公共服务的定义也尚未取得共识。为此，本文试图从诠释公共服务的概念出发，进而探索公共体育服务的概念及相关问题，以期为深化研究、改善与提高我国体育部门的公共服务职能等问题提供理论参考。
1 公共体育服务概念产生的过程
1.1 公共服务的实践与理论探索
虽然公共服务的社会实践从最初的社会民间和宗教组织零星的自发行动，发展和演化为以政府为主的公共组织系统的自觉行动和法定职能，期间经过了漫长的历史过程，但作为一种有规模的社会实践和有目的的理论研究，却始于上世纪中后期。
20世纪70年代，伴随英美等西方国家政府重塑运动的兴起和发展，一种新的公共行政改革方向——新公共管理(New Public Management,NPM)运动，首先在英美两国开始，并迅速扩展到西方各国。这场“政府再造”运动使支配了20世纪大部分时光的传统公共行政模式向“管理主义”或“新公共管理”模式转变。新公共管理运动对传统公共行政造成了巨大冲击，给政府的公共管理带来新的理念和模式。20世纪90年代，新公共管理理论已成为指导西方乃至全球行政改革和政府管理的主导理论。西方各主要国家纷纷根据本国实际，分别制定了各自的政府再造方案[1-3]。“新公共管理”模式在理论上包含着内在的矛盾，自其诞生之日起，就遭到诸多批判，这些批判主要是针对新公共管理的理论基础和新公共管理运动在实践运行中出现的问题[4,5]。针对新公共管理理论的不足，美国著名学者罗伯特·B·丹哈特 (Robert B·Denhardt)和珍尼特·V·丹哈特(Janet Vinzant Denhardt)对新公共管理理论做了修订，提出新公共服务(New Public Service)理论，主要观点与思想较之以前有了明显改进[6]。新公共服务理论摒弃了新公共管理理论的许多模糊观念，因而对西方国家的公共管理实践发挥了重要指导作用。
在我国，尽管建国之初提出的“人民公仆”和“为人民服务”反映了“新公共服务”理论中的一些基本理念，遗憾的是我们未能将其理论化、学术化[7]。我国目前正处于由计划经济向市场经济过渡的转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。当代西方政府改革的取向及模式无疑对我国行政改革的深化具有重要的参考价值。
1998年的九届人大一次会议《关于国务院机构改革方案的说明》中对改革开放以来我国第四次机构改革的原则作了明确规定，其中一条为“按照社会主义市场价的要求，实行政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来，把生产经营的权力真正交给企业”。这一原则同时也明确了政府职能转变的目标定位，即宏观调控、社会管理、公共服务。这是我国在政府职能问题上一个带有根本性意义的重大突破[8]。2002年党的十六大报告第一次把政府职能归结为4个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”2003年党的十六届三中全会进一步提出了“完善政府社会管理和政府服务职能，为全面建设小康社会提供有力的体制保障”的目标。2004年2月温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中，鲜明地提出了“努力建设服务型政府”的要求。指出公共服务“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”2005年10月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出的经济社会发展的主要目标之一是“基本公共服务明显加强”。 2006年10月召开的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》确定了2020年构建和谐社会的目标任务，“社会所需的基本社会服务体系基本完善，政府社会管理职能进一步加强”成为2020年前的九大目标之一。客观来看，当前我国政府业已正式确立建设公共服务型政府的改革目标，各级政府及有关部门相继出台各种措施予以落实，并取得了一定成效。但作为其他领域改革的重要前提，政府管理体制还面临着许多困难和障碍。中国特色的公共服务实践仍在探索之中[9]。
针对公共服务的理论构建以及不同领域公共服务的具体理论问题，学界展开了积极探索。由于认识角度不同，不同领域的专家学者对公共服务的理解不尽相同，甚至对公共服务的表述也有差别，有的学者称之为公共产品或公共物品，有的学者又称为“公共财富”或“公共财产”。从财政的角度，一般采用公共服务的提法[10]。
目前学界对公共服务的定义主要包括：(1)公共服务是我国政府一直以来强调的“为人民服务”；(2)公共服务是指国家公务人员的职责和工作的一般属性；(3)公共服务是包括政府为弥补市场不足，促进社会公平在内的所有工作；(4)公共服务是指由公法授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责；(5)公共服务是指以政府为主的公共部门生产的、供全社会共同消费、平等享受的公共产品和服务；(6)公共服是指政府、非政府组织对公共事务的处理而产生的公共物品；(7)公共服务通常是指公共部门和准公共部门为满足社会公共需要，共同提供公共产品的服务行为的总称[11～16,2,17]。可以看出，“公共服务”是一个被广泛使用但定义得并不十分严格的概念。
尽管公共服务的概念尚未完全明朗化，但以下几点是被普遍接受的观点：公共服务是服务型政府建设的基本内容；政府是为社会民众提供公共服务的责任主体；公共服务是政府的一项职能；公共服务是以政府为主的公共部门提供的；公共服务的目的是满足公共需要等。
1.2 公共体育服务的实践与理论探索
近年来，我国体育行政部门也根据国家经济社会发展规划的总体要求逐步确立了建设服务型政府的目标。《2001-2010年体育改革与发展纲要》提出，“体育行政部门要把工作重点转移到贯彻国家体育方针，研究体育事业发展规划，制定体育行业政策，加强管理和提供服务上来”。提出要“构建起面向大众的多元的体育服务系统和利于“奥运争光”的竞技体育体系”。2002年《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中指出：“体育行政部门要把工作重点转移到贯彻国家方针、政策，研究制定体育行业政策和发展规划，依法加强行业管理和提供服务上来。”2006年《体育事业“十一五”规划》中提出“明确政府在发展体育事业中的基本责任，强化政府的政策规划和公共服务职能，充分调动社会各界兴办体育事业的积极性”，“强化体育行政部门制订发展规划、加强宏观调控、完善规章制度、提供公共服务、维护行业秩序的职能。”尽管我国体育部门及学界尚未正式使用公共体育服务这一概念，但服务型政府建设的内在要求以及公共体育服务的实践探索必然要求对公共体育服务概念进行系统的理论研究。
公共体育服务的上位概念是公共体育。尽管我国官方及学界很少单独使用“公共体育”这一概念，但“公共体育场馆”、“公共体育设施”、“公共体育产品”等概念却被广泛使用。“公共体育”一直是我国体育系统的重要组成部分。我国政府将体育与科、教、文、卫并称五大事业，实际上就是将体育视为公共体育的一种形式（有学者也将这种体育活动称为公共体育事务[18]）。
符合公共体育特征的体育有竞技体育中的“奥运争光”部分和高校高水平运动队部分，有群众体育中的社区体育和职工体育等部分。此外，体育科研、体育医疗卫生等也可归于公共体育范畴。我国宪法规定：“国家发展体育运动，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”《体育法》也规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民族素质。”对国家和社会而言，参与体育的过程具有提高劳动生产率，消除和宣泄不良的社会情绪，沟通人际关系，凝聚社会各群体的作用，因此，公共体育（确切地说，是一部分体育，而非全部）可以被视为一项公共事业。公共体育的这种增强人民体质，振奋民族精神，促进社会精神文明建设，推动经济发展，维护社会安定的积极作用是无法用金钱来衡量的。因此，现代社会将公共体育视为每一个社会成员的基本权利。可见，在我国，任何公民均有享受体育活动的权利和义务，依法享有平等的体育运动权利。细究其理，公民享受的这种“东西”实质上正是本文所要探讨的核心问题——公共体育服务。
2 公共体育服务概念的开发
2.1 公共服务的概念亟待完善
本文所要探讨的公共体育服务概念是由公共服务的概念体系内推演而来。结合前文所述，目前学界对公共服务概念的认识主要存在以下问题：其一，将公共服务视为有关部门的职责和功能实际上是混淆了“公共服务”和“公共服务职能”的概念。同时，把公共服务笼统地认为就是政府和国家公务人员的职责和功能则过于概括和含糊，将导致政府公务人员无从把握这一职能的边界，将会使他们陷入无法操作的境地。其二，将公共服务界定为公共产品和服务，尽管此“服务”非彼“服务”，前后两个“服务”的含义不一样，但这种定义是不严谨的。它不仅在形式上违背定义的常理，还会使人对公共服务的概念产生误解。其三，如果把公共服务界定为服务行为，尽管符合界定公共服务的基本要求（服务一词本身可以有过程性的解释），但如果进一步分析公共服务概念体系内的其他概念（如公共服务供给、公共服务生产、公共服务体系等），则公共服务与供给、生产、体系等词的搭配使用上就会出现难以自圆其说之嫌。其四，将公共服务的供给主体仅限定于政府部门的认识则忽略了公共服务供给主体多元性的基本常理。其五，将公共服务界定为公共产品的认识忽略了混合物品也属于公共服务范畴的事实。由此可见，目前我国学界对公共服务概念的界定亟待完善。
2.2 公共体育服务概念的界定
对公共体育服务概念的开发离不开对公共服务概念的理解。公共服务由“公共”和“服务”两个词组成。“公”与私相对，意指“属于国家或集体的”。“公共”和“社会”、“国家”、“集体”等词一样，是一个整体概念，意为“属于社会的、公有公用的”。英文的“public”是指与“公众的、与公众有关的”或者是“为公众的、公用的、与政府有关的”。“服务”可解释为“为集体或为别人工作；亦称劳务，不以实物形式而以提供活劳动的形式满足他人某种需要的活动”；（为一定的对象）工作，发挥作用[19-22]。综上所述，公共服务的语词定义可理解为满足公共需要的活动。目前学界关于公共服务概念的研究大致有两条线索，一条线索为来自传统研究，即循着经济学关于公共物品的理论前行，由公共物品引申到公共服务，这为研究界所熟知。而另一条线索——循着公共行政学的发展而前行，则往往囿于政治学和行政学的圈子而不为人知，其实，这另一条线索才是公共服务无限发展空间的来源[23]。结合前文所述公共服务实践与理论发生发展的过程，我们认为把公共服务这一概念定位在公共行政领域，而非公共物品理论。这是正确理解公共服务概念的基本前提。
首先，我们从社会实践活动的分析视角，对公共服务的主、客体等构成要素进行分析。公共服务的主体是各类公共组织（更确切地说是公共服务提供的主体）。公共服务的提供主体是指直接参与公共服务提供或生产的实体——公共组织，即管理社会公共事务，协调社会公共利益关系，并努力提高社会公共福利的社会组织。从广义上理解，凡是不以营利为目的，服务于社会大众的、以提高公共利益为宗旨的组织都属于公共组织的范畴[24]。中国的公共组织包括政府部门、公益企业、事业单位、民间公益组织、社会中介组织、社会自治组织等公共部门的机构载体[25]。
在公共服务提供中，政府必然要发挥主导作用，但这并不意味着政府是唯一的提供者，也不意味着公共服务都要由政府来提供。公共服务的客体是全体公民，亦即服务的对象。公民作为公共服务的享受或消费方，是公共服务供给的直接对象。公共服务的目的是满足公共需要。人类的需要可以分为“个人需要”和“公共需要”两大类。所谓公共需要，主要是指人类社会共同面临的生产与生活需要，它是实现每一个社会成员个人需要的社会前提条件[7]。公共服务一定是公民所需的，能够使公民的某种直接需要得到满足的，使公民受益的和得到享受的。在现实社会中，公民的公共需要并非单纯源自于公民自我意识的觉醒，而是由该社会的发展水平、文化传统、价值取向、社会经济体制以及发展战略等多方面的因素决定的。公共服务的内容包括（纯粹）公共物品和混合物品，其表现形式既包括有形的产品也包括无形的服务。
我们还可以从词义学角度对公共服务进行分析。由于服务的属性可以从动词和名词两种角度来理解，一是服务的过程属性，一般由投入、输出等一系列相互联系的活动组成；二是服务的产品属性，它是一种无形产品[26]。因而公共服务这一概念也有双重属性：一是国家运用行政权力为满足公民的公共需要，以保障公民的基本需要所从事的职能活动，这是一种动态的活动，强调活动过程；二是这些职能活动所产生的结果，即形成公共服务的物质形态——公共物品和混合物品，这是一种静态的产品形式，强调的是活动的结果。
根据以上认识，我们认为，对公共服务的界定不仅要考虑公共服务概念体系的学理要求，还要紧密结合公共服务的实际。这样看来，公共服务的概念更适合在名词意义上使用。简单讲，所谓公共服务是指公共组织为满足公共需要而提供的公共物品或混合物品。
根据公共服务的概念，我们可以顺乎逻辑地导出公共体育服务的定义，即公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品。这样的认识不仅可以避免其他定义中的种种不足，同时又可以对公共服务的理论给予合乎逻辑的解释。
3 公共体育服务概念的理论分析
在公共服务概念的逻辑框架内，可以从以下几个方面理解公共体育服务的定义。
3.1 公共组织是公共体育服务的供给主体
公共体育服务应当由政府来提供，但并不意味着公共体育服务就应当唯一地由政府提供。公共服务的供给可以由政府单一中心供给模式向政府、社会和企业多中心承担的供给模式转变，这样看来，我国公共体育服务的供给主体实际上包括3类组织。
一是政府及体育行政部门。这一系统主要是指各级党委和政府的公共体育服务的决策领导机构以及执行机构，我国县级以上政府部门均设有各种专门和非专门的体育组织机构。如各级党委和政府是公共体育服务的决策领导部门，负责公共体育服务重大政策制定、主要公共体育资源的协调、对政府公共体育服务部门的监督、对各级各类公共体育服务实施主体考评等方面。一类是公共体育服务的执行机构，主要由各类事业单位来承担，如公共体育场馆、博物馆、科研院所等。
二是非营利体育组织(NPO)。它们是不以营利为目的，以开展各种志愿性的公益或互益体育活动的非政府社会组织，主要包括体育事业单位、体育社团、体育基金会、体育类民办非企业单位，未登记或转登记的体育组织等[27]，它们在政府体育政策的指导与安排下，独立或配合体育事业单位完成各类公共体育服务。
三是营利性的体育组织。它们是以提供各种体育服务为主要内容，以营利为目的、自主运行的体育实体，即从事体育经营活动的企业。体育企业可以作为公共体育服务的主体，它们在国家政策允许下，按照“谁投资、谁受益”的原则进行公共体育服务的市场供给。
3.2 广大享有体育权利的公民是公共体育服务的客体
公共体育服务的客体决定了公共体育服务的政策、内容与方式。在我国，任何公民均应享受体育活动的权利和义务，依法享有平等的体育运动权利，我国宪法规定：“国家发展体育运动，开展群众性的体育活动，增强人民体质”。《体育法》也规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民族素质”。因此，现代社会将体育视为每一个社会成员的基本权利。体育是社会发展与人类文明进步的一个标志，体育事业发展水平是一个国家综合国力和社会文明程度的重要体现。满足于公共体育服务客体的需要，建立和逐步完善公共体育服务体系是构建和谐社会的重要环节，是保障人们的体育权利，维护人与人之间和谐关系的重要纽带。
3.3 公共体育需要是公共体育服务供给的发端和归宿
公共体育需要是公共体育服务供给的源头，直接影响到公共体育服务体系中的其他环节。公共体育需要一般都是社会生活中关系到公共利益与诉求的体育需要，这种体育需要具有外溢性，关系到国家与社会的直接或间接利益。如公民对健身的需要、对代表国家或地区的体育竞赛取得胜利与荣誉的需求等，这些需求对于不断提高国家体育运动的整体水平、振奋民族精神、增强国家与民族的凝聚力、塑造良好的国家形象、提高国家声誉、扩大国际影响，从而促进国家政治、外交、科技、经济及其他各方面事业的全面协调发展，均具有重大作用与价值。随着我国社会的进步和经济的发展以及人们生活水平的提高，大众体育需求的动机、形式和内容等方面均发生了重大变化，体育越来越成为人们日常生活中不可缺少的部分[28]。公共体育需求的内容、层次、结构、方式等都会发生相应改变。
3.4 公共体育服务的内容丰富多样
由于公共体育需求多种多样，必然要求公共组织提供的公共体育服务内容也相应丰富多样。公共体育服务的内容根据性质可分为有形产品（如公共体育场地设施等）和无形产品（如公共政策、法规制度等）两大类；根据公共体育服务的表现形式又可分为：基础性的公共体育服务，如提供公共体育场馆、公共图书馆等；制度性的公共体育服务，主要包括提供有关体育的法律、行政法规和相应的规章制度、国家体育发展战略规划等；信息性的社会公共体育服务，如普及性的科学健身知识和锻炼方法、面向公众的体育科研；政策性的公共体育服务，如提供体育制度、方案与策略等。以上这些公共服务的内容既有纯粹的公共物品，也包括混合物品，在实践中往往以混合物品居多。我国公共体育服务的供给主体必须充分认识到我国公共体育服务内容的多样性，采取灵活多样的手段保证公共体育服务的供给。
3.5 公共体育服务的供给模式多元
“我国的公共需求正处于由消费型向发展型升级的关键时期，而现行的政府模式与这一趋势很难适应[29]。”提供社会公共服务是服务型政府的重要职责。公共服务应当由政府来提供，但并不意味着公共服务就应当由政府唯一地提供。政府提供某项公共品或公共服务，其实并不意味着政府部门自己“生产”或“制造”出来，政府完全可以采用委托私人部门“生产”的方式提供出来[30]。
对于大部分混合型的公共体育服务供给，可以由其他公共组织生产，政府部门更应该是规则和制度的制定者和执行的监管者，而不是直接的生产者。如全民健身路径就是由企业生产，政府部门出资购买免费提供给公众使用的。政府和体育行政部门一般只直接提供“市场完全失灵”的少部分公共体育服务。政府间接生产公共物品的形式主要有5种：政府与私人企业签订生产合同；授权经营；出让经营权；政府经济资助；政府参股[31]。当前公共服务改革的核心理念也认为，政府应该把政策制定 （掌舵）同服务提供（划桨）分开。也就是说，政府在公共服务中的角色是政策制定，而不是主要直接提供服务。
依照国际公共行政的一般做法，在公共体育服务出现“政府失灵”时，往往会求助于社会上的另一个主体——市场。市场供给是一种完全市场化的公共服务的提供方式，主要适用于一些与市场经济组织提供的私人物品的形式相同的公共服务的生产和提供。例如，私人部门投资兴建的一些体育教育、体育康复医疗、体育基础设施等混合物品。这些公共服务是消费者从民间市场中自行选择的，政府可以完全不参与。公共体育服务的市场供给模式可以有效解决政府失灵的问题。
非营利组织的出现为打破公共体育物品政府垄断开启了思路，它打破了传统公共体育服务供给的二元结构，分担了政府部门提供公共体育物品的部分职能，从而形成了政府、市场与社会共同提供公共体育服务的多元化供给模式。志愿型供给模式属于非营利组织提供公共体育服务的重要形式。志愿型供给模式之精髓在于以自愿贡献的方式投资或生产公共服务，简言之，即以志愿求公益[32]。志愿型供给是除政府和市场供给外的另一种公共体育服务提供方式，是对政府和市场供给的有益补充。因此，未来我国公共体育服务的供给将由政府单一中心供给模式逐渐向政府、市场和社会多中心承担的供给模式转变。
收稿日期：2006-11-20；修回日期：2007-02-10；录用日期；2007-02-26
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