2012年高校绩效评价研究报告，本文主要内容关键词为：研究报告论文,绩效评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大报告指出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”《教育规划纲要》要求在高校“引入竞争机制，实行绩效评估，进行动态管理”。这既是对我国社会发展时代特征的准确把握，也是对改进工作的明确要求。作为许多国家采用的一种高校管理手段，高等学校绩效评价内涵不断丰富，方法日趋多元，功能不断拓展，逐渐形成了各具特色的评价思想或体系。本文基于投入—产出理论进行高校绩效评价，构建与完善相应的高校绩效评价指标，采用主成分分析法对教育部直属高校进行绩效评价测试，分析高校绩效评价中局限性，以更好地深入开展绩效评价研究。
一、高校绩效评价的必要性和急迫性
绩效评价是高等教育从数量发展向质量提升的时代要求。在很长的时间里，我国高等教育处于落后状态。1990年，我国高等教育毛入学率只有3.4%，1998年增至9.8%，还不到10%，远远落后于当时世界20%的平均水平。[1]经过十多年的扩招，我国高等教育普通本专科在校生规模从1997年的317万人增长到2012年的2 391万人，毛入学率提高到30%，成为世界上高等教育在学规模最大的国家。在过去一段时间里，中国教育最大最紧迫的任务就是发展数量、扩大规模，让尽可能多的青年圆大学梦。与此同时，我国是穷国办大教育，经费极为紧张，有时基本教学经费都难以保证，在这样的情况下，绩效评价难以提上议事日程。随着我国经济水平和教育水平的不断提高，高等教育的核心任务转到内涵发展、提升质量上来。同时，教育经费也大幅上涨，如何用好钱、管好钱成为值得关注的问题。绩效评价成为对高等教育进行全面质量评估的必然要求，是促进高等教育从数量发展向质量提升的重要推动力量。
绩效评价是高校提高公共经费使用效率的现实需要。随着我国高等教育内涵建设的推进，高等教育经费不断增加，其使用效益愈来愈受到政府和社会的关注。尤其是2012年实现教育经费占GDP4%的目标后，国家将新增6 000亿元教育经费，若按2010年我国高等校教育经费支出占当年教育经费总支出28.4%的比例测算，[2]2012年高等教育新增经费为1 704亿元，保守估计今后五年高等教育将新增经费8 520亿元。如何确保巨额高等教育经费投入得到有效使用，将是我国政府及高校迫切需要关注和解决的问题。开展高校绩效评价就是要考察高等教育经费投入是否得到有效使用，资源投入是否带来了应有的产出效率，以及时了解资源投入与产出的绩效状况。这一方面有助于帮助学校诊断办学的成效、优点和弱点，促进学校形成和强化成本意识，合理配置投入资源，提高使用效率；另一方面，为政府逐步依据高校绩效状况调整财政拨款提供参考，推动高校不断改善内部管理，提高办学效率。
绩效评价是世界高等教育评估的普遍趋势。自20世纪70年代末新公共管理运动的兴起，绩效评价日益成为各国重塑政府公共管理的基本手段，高等教育领域自然也逐渐引入了绩效评价的理念和实践。[3]美国田纳西州从1978年正式开始实施高校绩效评价，包括绩效报告以及绩效拨款；该州政府认为绩效评价是提高高等教育投资效率的重要工具，通过绩效评价可以提高高校公共负责程度和推动质量改进。[4]如今，美国2/3的州都在开展绩效报告。英国教育与科学部1985年在绿皮书《20世纪90年代高等教育的发展》中明确提出：“有效的管理应不仅基于资源的有效利用(投入)，也应基于取得结果的有效性(产出)。这意味着有必要开发和使用绩效测量方法……政府认为，定期公布高校和院系的单位成本和其他一些绩效指标是有益的。虽然衡量高等教育绩效具有很大的困难，但是如果政府要想实现控制公共支出和促使纳税人金钱使用达到效益最大化的目标，如果高校和与高等教育相关的其他方面要在资源分配决策中处于有利形势，就必须进行这样的努力。”[5]英国于1987年由大学副校长和校长委员会推出了第一份年度绩效报告，按照指标顺序将每所大学的数据逐一公布出来，一直持续至今。1986年英国开始首轮科研绩效评价并与绩效拨款挂钩。时至今日，澳大利亚、法国、荷兰、新西兰、德国、加拿大等国家都在开展高等教育绩效评价并不同程度地与拨款挂钩。尽管，由于社会文化以及高等教育发展特点不同，各国开展高校绩效评价的目的与重点、方法与手段不尽一致，但将绩效评价作为改善高校管理、提高高校办学绩效的重要举措，却是各国共同的普遍趋势。
二、高校绩效评价的基本思想
(一)高校绩效评价的基本原则
1.正确导向。未来时期我国高等教育发展的重点是全面提高质量，稳定规模，走内涵式发展道路。开展高校绩效评价是促进高校内涵发展的重要抓手，通过绩效指标的确定和运用引导高校注重效益，提升质量；引导高校最大限度发挥资源效益，减少办学资源消耗，以较少投入产出较大成效，形成高投入、高产出的发展局面；引导高校立足现有基础，准确定位，办出特色，办出水平。
2.全面客观。全面客观地反映高校办学输入与输出的关系是绩效评价科学性的保证。作为高等教育实施机构，高校的投入指标通过把资金输入转化为师资队伍建设、学科建设、课程教材建设以及基础设施建设、文化建设等一系列中间输入，把高校的产出转化为培养人才、科研成果、社会服务等成果，是全面客观评价高校工作的必要条件。在选取高校投入与产出指标时，充分地考虑高校办学在输入与输出两方面的活动内容及其特殊性，尽可能相对全面地涵盖高校投入产出的全过程，将投入指标划分为人、财、物三大类，将产出指标划分为人才、科研、服务三大类，才能既全面又有重点地反映学校真实情况，进而更加有效地改进学校工作。
3.可操作。高校投入、产出指标细化、量化之后才具有效用。将概念化指标转变为有效的操作性指标，并且指标数据是可采集的才能科学具体。尽管可采集并不是指标提取的核心依据，但却是指标建构的“短板”，是评价指标得以施行的最大约束力量。有些指标尽管在理论范畴内是有意义的，但由于数据难以采集，在实际中还无法运用。例如，高校产出的最终效果体现为高校培养的学生为社会创造出的财富价值，如果把毕业生一定时间点上(如十年或更长时间)的薪金作为产出指标是很理想的，但是，受当前研究水平和数据统计的限制还难以做到。为此，使用投入产出法时，不得不寻找相应的替代指标以满足绩效评价的目标要求。
(二)高校绩效评价的基本方法
投入—产出分析法是目前高校绩效评价普遍运用的方法。从经济学的角度说，教育投入也是一种生产性投入，同样可以进行成本和效益的计算。对高校来讲，办学的投入主要是人、财、物。因此，学校对各部门的人、财、物配置，都属教育成本。在市场经济条件下，成本配置的唯一准则就是看它能否产生效益以及产生多大的效益。要获得丰厚的资源供给，就必须创造高效益的投资环境和投资条件，而要创造出这样的环境及条件，则要努力促进资源的优化配置，提高有限资源的产出效益，强化成本管理。
基于投入—产出方法论的高校绩效评价，将评价指标分为投入向量与产出向量二维结构，描述“投入—产出关系”的绩效状况，透过投入差异看产出成绩的不同。高校绩效评价可以把拥有不同投入条件的高校，放在由投入和产出共同构成的相对效率/效益结构标准体系中进行评价，这样可以更合理地考察高校办学资源的配置与利用效率。
(三)高校绩效评价的基本假设
不同高校毕业生的内在水平基本等质。虽然高校招生时录取分数不同，学校的师资水平不同，甚或不同学校的育人文化不同，同样是毕业生，来自不同高校甚或同一高校，他们之间是存在水平差异的。但目前很难量化并细化出不同学校的不同投入与学生内在素质形成之间的一一对应关系，我们姑且认为所有相同层次的高校毕业生或培训合格的受教育者，他们附着的产出质量是基本等质的。
不同学科科研产出所付出的劳动基本等质。虽然高校的科研产出中即使是同类科研成果所含的劳动量也会有所不同，例如学校的基础研究与应用研究所需的产出时间和劳动消耗就是有差异的，应用研究往往针对现实需要，产出时间可以较短，以应所用之需；基础研究却指向长远的目标，其研究成果的形成需要的时间会更长些。但由于目前还没有公认的科学方法，能够将不同类型研究中的劳动量予以分化或者归一，我们姑且假定每一项研究都浸透着基本等质的劳动智慧与创新，同样等级刊物上发表的论文其劳动价值基本相等。如公开发表的论文或核心期刊发表的论文，在各自的等级上所含的劳动付出具有一致性。
不同高校的产出滞后期基本一致。本研究将国家经济建设规划通用的五年周期，作为考察高校投入—产出情况的绩效评价周期。高校不同于企业，其投入的人、财、物确实无法在很短的时间内现实产出效益(其实，企业也有产品研发方面的先期投入)，其产出滞后性十分明显，高校的许多投入还要经过中间产品的转换之后才能形成最终产出，如教师及教师团队的培养、学科及专业的建设、课程及教材的开发、教学及研究基地的建立等中间产品的形成，更需要时间来积累。但高校的绩效评价是以高校现时的发展为基础，因此，在评价中我们姑且假定高校一定投入资源的相应产出在五年内应该有不同程度的体现。并且，通过每年向前滚动的方式进行五年时限的年度评价，可以削弱投入对产出的滞后性影响。
三、高校绩效评价的实施过程
(一)建构高校绩效指标体系
1.主观建构。先借助文献研究，根据投入的人力、物力、财力以及产出的人才培养、科学研究、社会服务各三个维度，初步构建投入、产出基本指标；再以高等教育管理、高等教育评估、高等教育教学等研究领域的专家以及从事高校管理的行政管理者、一线教学工作的高校教师、高校毕业年级学生组成同行专家组，实施两轮问卷调查的专家打分，根据专家打分所确定的指标重要程度排序，初步确定主观建构的指标；然后召开指标研讨会讨论初建指标，最后确定概念形态的高校绩效指标。根据高校意见，2011年、2012年对概念形态指标不断进行调整完善。
2.模型筛选。通过模型工具对概念形态指标进行统计学意义上的筛选以形成操作形态指标是第二个重要环节。概念形态指标是一种主观构建，更多体现评价的教育学意义，但并不是所有初设的概念形态指标都可以放入模型去运行；否则，指标之间不合理的信息重叠会对基于协方差矩阵进行主成分分析时造成估计偏差。为此，需要对概念形态指标进行模型筛选，以保证所保留的操作指标具有相关性、代表性和区分度，体现指标的统计学意义。
第一轮典型相关分析的指标筛选。典型相关分析是一种分析两组变量间关系的多变量分析方法，通过分别找出两组变量最佳结构的线性组合，使得两组变量间的关系最大化。[6]我们采用典型相关分析的目的有两个：检验投入组与产出组两组变量间是否相关及相关的强度；通过计算典型负荷量比较各投入(产出)指标与典型方程间的相关，其值越大，表示该指标在解释该典型方程中的重要性越高。典型负荷量所代表的意义与因子分析和判别分析中的结构负荷量意义相同。通过典型相关分析，验证主观建构的投入指标向量组和产出指标向量组之间是否存在统计学意义上的相关关系。如果两组变量间的相关关系越强，高校绩效评价结果就越有效。
第二轮聚类分析的指标筛选。由于各个指标之间可能存在一定程度的相似性，还需从相似程度较高的指标中挑选出最具有代表性的指标。系统聚类法可以将指标聚为几类，从每一类里选择具有代表性的指标作为入选指标，即选择与同类别指标相关系数较大、与不同类别指标相关系数较小的指标作为代表性指标。通过聚类分析，可以使筛选出的投入或产出指标较好地反映高校投入或产出方面的信息，从而使指标更具代表性。聚类后的指标以“相近或相似”的变量性质聚在一起，较好地反映每一类变量之间较大的特异性、代表性和简明性，既能保留指标的信息，又能避免指标信息的重复。筛选出来的指标对不同分析对象的差异敏感能力和区别能力较强，且在一定程度上也能反映其他落选投入或产出指标的信息。经过典型相关分析和聚类分析模型筛选和验证后保留的指标，可再结合评价目的对其加以主观价值分析和判断，最终确立可以进入运算的操作形态指标。
(二)确立运算方法
采用主成分分析方法分别计算各评价单元的投入综合得分与产出综合得分。
一是指标无量纲化。由于高校投入、产出指标的单位各不相同，很多数量单位不同的指标是无法直接进入主成分运算的，必须首先将指标数值进行无量纲化，也就是标准化，使其成为可以统一运算并可以相互比较的数。
目前关于数据无量纲化的方法较多，但常用线性无量纲化方法，包括标准化处理方法(Z分数法)、极值处理法、修正的功效系数法等。通过比较之后，我们选取了极值法作为指标无量纲化的方法。极值法对原始数据的数量及分布没有特别要求，避免了Z分数法要求原数据呈正态分布的限制；转化后的数据区间范围明确，在0～1之间，不存在正负数转换问题，便于进一步处理。
二是客观赋予权重。高校投入、产出指标的权重确定是对高校办学活动各个环节相对重要性的认定。要计算投入指标的综合得分以及产出指标的综合得分，关键在于如何确定单个投入指标和单个产出指标的权重。权重用于衡量综合指标中各单个指标的贡献程度。
目前，确定指标权重的方法有客观赋权法和主观赋权法两大类。前者依据指标间的相关关系或各指标的变异系数来确定，如熵值法、变异系数法等；后者常采取定性方法，由专家根据经验进行主观判断获得权重，如专家评判、层次分析法等。基于投入—产出方法论的绩效评价采用客观赋权的方法。我们选择兼有信息量权数和系统效用权数性质的主成分分析权数。主成分分析法是一种通用的评价方法，其中的方差贡献率描述了各主成分在反映各个原始指标信息量方面的能力大小，各主成分的方差贡献率反映了各个主成分对原始指标的信息保留量，以方差贡献率作为权重，实际上就是一种客观赋权。
具体做法是先基于投入指标组和产出指标组的协方差矩阵，分别计算出各个产出主成分与投入主成分的特征值及方差贡献率，以方差贡献率作为每个指标的客观权重，分别计算出产出综合指标得分和投入综合指标得分。
三是计算投入、产出得分。运用主成分方法计算投入综合得分与产出综合得分，提取主成分时依据有二：一是主成分对应的特征值大于1，以表明该主成分的影响力度较大；二是主成分的累计方差贡献率最好在75%以上，以表明该主成分对原始指标信息量的保留量较大。以所提取主成分中各指标的方差贡献率为权重，将各投入、产出指标的值进行加权平均，分别得到投入、产出指标的综合得分。如果要测算n年的投入、产出指标的综合得分，取各指标的n年算术平均值即可得到n年整体的投入、产出综合得分。
四是呈现绩效结果。依据投入综合得分和产出综合得分，采取两种方式呈现高校绩效的结果。一是以绩效得分的分值显示高校的绩效状况，即“产出/投入”数学模型方法。分别算出高校n年产出、投入指标的综合得分，再取n年得分的算术平均值，代入“产出/投入”模型所得比值即为高校n年的绩效得分。二是以绩效类别显示高校的绩效状况，即“位差方法”。采用归类的方式，将各校产出得分排序与投入得分排序的差值作为绩效评价的归类标准，形成三种绩效类别。产出排序与投入排序差值为0的归入“绩效相当”类，表明产出与投入相当；产出排序高于投入排序1位以上的归入“绩效偏高”类，表明产出高于投入；产出排序低于投入排序1位以上的归入“绩效偏低”类，即产出低于投入。
当然，这些显示方法并非是绩效结果表达的全部方式，也并非就一定是最好的方式。如何更直接、更好地在投入、产出基础上呈现绩效状况，可以不断研究和改进。
(三)选取评价测试对象
根据数据的可获得性，本研究选取教育部直属高校(简称直属高校)作为高校绩效评价对象，以每年的《教育部直属高校基本情况统计资料汇编》以及教育部等官方网站为数据来源，对72所直属高校(中国矿业大学、中国地质大学和中国石油大学三所两地办学高校各自合并为一所)进行绩效评价。
四、高校绩效评价的过程与结果
(一)调查与反馈
2011年，我们向69所直属高校发放问卷，就高校绩效评价的指标、权重、方法以及对本校绩效评价结果的看法等内容，广泛征求直属高校的意见，收到了半数直属高校的反馈，其中有一些高校对绩效评价提出了不同的看法，但大多数高校对绩效评价持肯定和支持的态度。
此次反馈比较集中的建议是，希望评价指标能够体现不同类型高校的特点；科研指标应该靠向国际标准；横向经费不计入投入。
(二)绩效指标的调整
我们高度重视并仔细分析所有的反馈意见和建议，用于2012年对高校绩效评价指标的调整。根据《高等教育基层统计报表》中的“学校办学类型”划分，将72所直属高校归并为“综合类”、“大理类”和“大文类”三个类型。由于目前师范类的专业设置与综合类趋同化现象较为明显，因此综合类高校含综合性大学和师范类高校，共27所。大理类高校包括理工、农林、医药等高校，共32所。大文类包括语文、财经、政法、艺术等高校，共13所。依此建构高校分类绩效指标体系。
2012年根据主观增减与模型筛选，指标修订结果是，三类高校投入指标相同，产出指标根据学校类型有所侧重。(见表1)
(三)2012年绩效评价结果
依据调整后的分类指标，运用主成分分析方法分别计算出2007-2011年三类直属高校五年的投入、产出得分。(见表2、表3)
2012年的高校绩效评价，以绩效类别的方式呈现绩效评价结果。结果显示，2012年各直属高校之间绩效差异明显。以各直属高校的产出综合得分排序与投入综合得分排序之间的差值为类别划分标准，产出排序与投入排序两者差值为0的高校，归为“绩效相当”类别；差值大于、等于1的高校，归为“绩效偏高”类别；差值小于、等于-1的高校，归为“绩效偏低”类别。(见表4)
高校绩效评价是对高等教育评价的拓展，而不是替代。对高等学校进行绩效评价有一些共同性的问题值得深入探讨。
(一)投入与绩效的关系
由于高校绩效评价是将高校的投入与产出进行比较分析，绩效高低与投入多少直接相关，一些高校疑问，那不是减少投入可以实现产出增长和绩效提升吗？我们首先要说，我国直属高校的绩效总体是相当高的。作为我国高水平大学的代表，75所直属高校尽管从数量上仅占全国高校数量的3%，却是我国高层次人才培养的重要阵地，拥有近全国50%的博士学位授权点，培养了全国60%以上的博士研究生；是我国高科技自主创新的重要阵地，拥有全国78%的一级学科国家重点学科，聚集了全国69.7%的优势学科，进入世界ESI学科排名前1%的学科数占全国总数的74.9%；并为我国科技进步做出了重大贡献，承担了全国50%左右的重大科研项目，攻克了众多技术难题、突破国外技术垄断，产出了全国50%的高尖端科研成果；是我国经济结构调整、社会文化建设的重要阵地，参与众多国家公共政策和社会事务的研究与活动。但这并不能否认绩效评价的必要性，恰恰相反，直属高校开展绩效评价不仅有利于提高自身的办学效率，而且可以为全国高校产生示范作用。
任何一种评价方法都不可能反映高校的全部功能和全部成就，绩效评价的作用和目的只是反映投入与产出的关系，诊断学校效率高低的领域和原因，促进高校的绩效提高，并不试图也不可能承载对高校工作的全部评价，相信也不会有任何一所高校真的会用减少投入的方法来提高效益。从长远看，低投入也不可能维持高产出。
(二)数量指标与质量提升要求的关系
全面提高高等教育质量是高校办学的核心。那么数量指标能否反映质量提升要求呢？事实上，数量和质量的关系是辩证的。数量是质量的基础，质量是数量的提升，数量是具体的，质量是抽象的，没有数量就没有质量，质量蕴含于数量之中，结构化的数量就是质量的体现。当然，有数量不一定有质量。比如不同等级的论文，项目、奖项，其“含金量”是不同的，绩效评价的目的正是通过考察数量的结构、层次以体现质量的水平，引导数量向质量的提升。
(三)自筹经费与投入、产出的关系
有人主张将经费指标中自筹经费(不含学杂费)从投入指标转变为产出指标。这个意见具有一定的合理性，但将自筹经费直接计入产出也比较牵强，它毕竟仍然是总投入的一部分。因此，我们暂时悬置“自筹经费”，将它从经费总额中剥离出来，既不计入投入，也不计入产出。
(四)位差方法的局限性
通过绩效分类使得个别高校在既是高投入又是高产出的状态下被位差方法归入了“绩效相当”类别，投入第一名、产出第一名的高校尤为突出。因为，投入和产出都是第一名的高校即使投入产出再高，也没有排名上升的空间了。
这反映了位差方法表达高校绩效的局限性。所以，我们又运用DEA方法对高校投入与产出之间的相对效率进行了分析与比较，结合两种方法可以对高校绩效做出更全面的判断。如何看待学校规模大小对绩效的影响，如何避免高校为了提高绩效，仅仅针对某些容易提升的指标进行“偏向性投入”等，也都是很值得重视的问题。
随着我国高等教育改革的不断深入，一定还会不断出现新情况、新问题，高校绩效评价无疑要不断研究和完善适合我国高等教育发展的绩效评价办法，为保证和提高高等教育质量服务。
项目主持人为袁振国，本文执笔人为袁振国、张男星、孙继红。