城乡差距和城乡统筹发展的优先次序，本文主要内容关键词为：城乡论文,次序论文,差距论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F045.5文献标识码：A文章编号：1005-2674(2008)01-0038-06
十七大报告提出建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。其目标是显然的，就是缩小城乡差距。现在存在的城乡差距是多方面的，有城乡收入差距，有城乡经济社会发展水平的差距，也有城乡居民生活条件的差距。从长远看，所有这些差距都应该缩小。但在每个发展阶段都只能提出可能解决的问题。本文的研究将会指出，现阶段最为迫切也是能够解决的是城乡居民生活条件的差距。
一、城乡差距的界定：收入差距和生活条件的差距
在二元结构基础上推进经济发展的必要途径是城市化，发展的重点在城市。虽然这一过程可能伴有农村状况的改善，但城乡差距的扩大是不可避免的。由于城市化曾经得到了农村的哺育，当城市化达到较高水平后，必然要转向支持农村的发展，从根本上改变城乡二元结构。这个时候对城乡差距需要有新的科学的界定，因为这直接决定城市支持农村的内容。
长期以来人们所接受的城乡差距的界定都是限于城乡居民收入差距，与此相应把城乡差距归结为城乡经济发展水平的差距，这与城乡创造GDP能力的差距相关。因此，缩小乃至克服城乡差距的途径就是提高农村的经济发展水平，增加农民收入。
上述界定最为典型的是托达罗模型。在托达罗看来，影响农民进入城市的因素是城市的就业机会和预期收入。由于发展中国家城市和农村一样贫困，城市就业机会也缺乏，因此他所认为的城乡平衡的途径是将工业办在农村，增加农村的就业机会。我国长三角等地当年发展乡镇企业及推进农村城镇化就是走的这条路。
将城乡差距界定为城乡收入水平的差距，需要明确城乡收入水平差距是如何计算的。现在我国公布的2006年城乡收入差距为3∶1。从这个比例来看是相当高的，更不用说这个差距还会扩大了。但是仔细研究可以发现其问题，实际上这里计算的农民收入是指的农民人均纯收入，而不包括在乡村就业的其他人员的收入，如果把这部分人的收入计算在内，农村人的收入不会那么低。用于计算的城市收入是指城市居民人均收入，而一般不包括属于非城市居民的进城的农民工的收入，如果把这部分人的收入计算在内，城市人的人均收入不会那么高。因此，现在公布的3∶1的城乡收入差距，准确地说是城市居民与农民的收入差距。即使我们采取一系列支农扶农的措施，这种差距进一步扩大的趋势还是不可避免的。重要的例证是，在经济发达、城市化水平较高的长三角地区，虽然城乡差距全国最小(如苏南2006年为2∶1)，但其城乡收入差距还是比过去扩大了。
虽然，城乡收入差距一时难以缩小，但城乡差距不限于收入差距。城乡差距可能表现为多个方面，相应的，克服城乡差距也就有个先后顺序。根据我们的观察，现实中，城乡差距最为明显的是城乡之间生活和生产条件的差距。
已有的城市化是由农业人口向城市和城镇流动带动的。现在所要推进的城市支持农村实际上需要由城市人口向农村流动带动。根据刘易斯的人口流动模型，农业人口向城市流动有个转折点，开始时农业人口比例达到80％，其向城市流动是必然的。当这个比例低于50％时，就会进入转折点，开始出现城市人口向农村的流动。我国许多地区的城市化率已经超过50％，应该说，这个过程在这些地区可能也应该启动。在城市化基础上，城市人口向农村的流动，不是简单的回流，而是人力资本的进入。这也可以说是城市对农村的反哺。
研究人口流动的方向，可以发现，影响人口流动的因素，除了托达罗模型所分析的就业机会和预期收入外，还有一个重要因素，就是城乡居民生活条件和环境的差距。现在突出这个差距，客观背景是，经济发展特别是城市化达到一定水平后，人口的流动不完全是生产问题，还是生活问题；不完全是寻求就业岗位，也还是寻求生活环境问题。
我们过去对农村劳动力转移进入城市的主要说明因素是农业中存在剩余劳动力。仔细研究不完全如此。农业中劳动力确实有剩余，但人力资本即具有一定知识和技术存量的劳动力没有剩余，严重缺乏。农村中首先流出的是这一部分人，其中相当多的是连同家庭都流出。这部分人流出固然有获取高收入的追求，但农村居住和生活条件的落后也是非常重要的因素。据国务院发展研究中心依据全国2749个村庄调查提供的资料，农村存在的突出问题是：村庄道路状况差，饮水困难，公共文化薄弱，文化设施普遍较差，农村环境污染形势严峻，社会保障堪忧，医疗资源严重缺乏，教学质量问题严重。[1]显然，中国目前的城乡差距，除了收入差距外，最为突出的是居住和生活条件的差距。这种差距不仅导致农村人向城市的流动，也直接影响城市生产要素向农村的流动。
美国经济学家盖尔.约翰逊针对在城镇发展新的非农工作机会，和大批农民工进入城市就业的城镇化途径，提出的问题是，如果进城就业者连同其家庭都从农村转出的话，这种城市化的费用会很高，由此他提出的备选方案是，“即便不是绝大多数也应有大部分的非农就业机会应出现在大多数乡村农民可以每天乘车往返上班的距离之内。”[2]由此他提出了不是就业在农村而是居住在农村所要满足的条件问题。他认为“中国的许多乡村缺乏中国现代城市人认为理所当然具备的某些设施——自来水、室内厕所、可靠的廉价电力供应、高质量的电视讯号接受”等等，这些都应该建设起来。与此同时还要在“相同的成本下提供给农村学生与城市学生相同的受教育机会”。所有这些都是作为农村所必需的与城市相同的居住和生活条件提出来的。在他看来，“这种做法本身并不能消除城乡之间的收入差距，但它确是实现城乡收入平等的必要条件。”[3］
现阶段所要缩小的城乡差距，实际上有优先顺序的选择，是缩小收入差距优先，还是缩小居民生活条件差距优先。以上分析表明，优先解决好城乡居民居住和生活条件的均等化问题，本身又可成为提高农村发展能力的基础条件，最终缩小并克服城乡收入差距。如果不是这样，克服城乡差距的注意力集中在收入差距上，而不顾及其他方面特别是首先能够做到的方面，可能延缓缩小城乡差距的进程。
事实上，按照目前城乡的产业分工，城乡收入差距在相当一段时间内缩小和克服几乎是不可能的。如果将城乡差距界定为城乡生活条件的差距，并将此作为城乡统筹的重点，那么，缩小这种城乡差距的成效将是显著的。这方面的差距在社会主义新农村建设中首先能够得到解决，城乡生活水准趋向平等，那么农村和处于农村地区的城镇不仅可以留住农村的人力资本，而且也可以吸引城里人住到农村，这些人可能不仅在农村消费，也可能以其人力资本在农村开发出新的发展项目，为新农村建设提供各种支持。
城乡差距作上述界定，也反映城市化达到一定阶段后，城市现代要素向农村扩散的内容。一般说来，当一个国家的城市化率达到一定水平(有的论文说是75％[4］)，城市化就出现扩散趋势：人口由城市中心区向郊区扩散，有的将这种现象称为逆城市化。从我国长三角等经济发达地区来看，这种扩散在城市化率没有达到75％就出现了。就如苏南地区，城市化水平处于全国前列，虽然城乡收入差距还在进一步扩大，但这个地区农村面貌显著改变。例如张家港农村百分之百饮用的自来水，农民也告别了柴火灶头，普遍用上了煤气、液化气甚至天然气。不少乡镇已经开始抓紧做居民的生活污水处理设施。从各片区、乡镇通往市区的道路全都是六车道的柏油路。江阴2005年实现黑色公路村村通，而且村村通公交，并实现公交网络化；通自来水率达90％以上。这种状况也说明城市反哺农村的内容，不是农民收入与城市收入趋向一致，而是使城乡生活的基础条件和环境趋向一致。
二、城乡统筹的重点：基本公共服务的城乡均等化
既然将城乡差距界定为生活和居住条件的差距，那么城乡统筹的内容就是改善农村的生活和居住条件，使之达到城市水平。从改善农村生活条件入手缩小城乡差距需要政府发挥作用。这就是基本公共产品即公共服务的城乡均等化。现代发展经济学家也同样发现了这个问题。拉尼斯等人指出，“仅仅以收入为基础来定义贫困的方法有一个严重的缺陷，即它没有考虑对公共品，如医疗、教育、可饮用水的获得以及卫生的最低限度的支配权。”[5］这意味着对城乡差距的关注度由关注收入的差距转向生活条件差距的直接效应是，城乡享用公共产品的差距成为关注点。
国际劳工组织在1976年的一篇研究报告中对贫困家庭的基本需要范围有两点规定：“首先，它包括一个家庭在个人消费上的基本最低要求，如充足的食物、居所、服装、家庭设施和服务。其次，它包括由社会提供并使社会受益的基本服务，如安全饮用水、环境卫生、公共交通、健康与教育设施。”［6］这里所讲的第二个方面的家庭基本需要就涉及政府提供的公共产品，也就是基本的公共服务需要。所谓的公共产品城乡分配均等化，首先要使城乡居民的这些基本公共需要得到满足。
分析城乡居民的消费水平差距可以发现，农村居民在教育、医疗、文化、交通等方面享受的公共服务显著低于城市(见表1)。
表中数据显示，城乡居民不仅在总的消费支出水平上差距很大，而且在文化、教育、医疗和公共交通等具有公共产品性质的消费上也有显著的差距。产生这种差距的原因可以从公共产品城乡分配不均等方面得到说明。
文化、教育、医疗、公共交通等属于非纯公共产品。政府负担其一部分费用是其公共性特征，享用者支付一部分费用是其私人性特征。就其需要从付费等形式中享用的特性来说，收入越高，支付能力越强，享用的公共产品越多，反之，收入越低支付能力越低(主要是农民)享用到的公共产品越少，甚至享受不到。据有关资料，现在看病的费用60％要由病人负担。由此产生的问题是30％的贫困家庭因为高额的卫生保健支出而陷入贫困，因贫困而失学，因贫困而缺医少药等情况基本上都出现在农村。虽然现在正在推进的免费义务教育之类的改善民生措施能够在一定程度上解决低收入家庭的就学和就医问题，但由于以下原因，没有从根本上解决城乡基本公共服务均等化问题。
首先，由于历史的和经济的原因，优质的公共设施、优质的公共资源特别是优质的教育和医疗资源基本上集中在城市，享用这些公共资源和公共服务的权利只有进城才能享受到。更有甚者，只有有了城市户口才能享用到优质教育医疗之类的公共产品。这就产生城乡享用公共产品特别是优质公共资源的鸿沟。
其次，也是最根本的是，到目前为止，不同区域之间、城乡之间生活和居住条件的差距，特别是城乡，不同地区的公共产品供给能力与各自的经济发展水平相关。也就是，某个地区以GDP反映的经济发展水平越高，地方财力越强，公共产品的供给能力越强，该地区的生活和居住条件越优，反之则越劣。
世界银行专家David Dollar在2007年提供的一篇论文中指出了造成城乡差距扩大的财政原因：[7］中国地方财政差距表现在各地的经济实力差距扩大。从1990年到2003年，最富和最穷省份之间GDP的比值从7.3增长到13，最富的省份人均公共支出比最穷的省份高8倍。省级以下的地区更严重，最富的县提供的公共服务水平是最穷的县人均支出的8倍。这种支出水平差距就造成了不同地区的健康和教育的差距。虽然中国的财政有再分配，穷的区域几乎没有税赋，但因财力所限不能资助较好的基础教育和卫生保健。David Dollar的这段分析基本上符合我国现状。
显然，农村居民现有的生活和居住条件之所以严重落后于城市，其主要原因是这些条件的改善与自身的经济发展水平挂钩。在现有的价格水平、现有的投入和现有的发展条件下，靠农村的GDP水平以及与之相关的财政税收收入和居民收入，无论如何不可能使农村生活条件达到城市水平，反而造成恶性循环：收入水平、居住条件差，人力资本减少，收入水平更低。……显然，要使农村居民的生活和居住条件与城市居民平等，至少在现阶段，需要将之同农村的经济发展水平脱钩。与此相关需要改变长期依据各地的GDP反映的经济发展水平来决定各地的居住和生活水平的思路和相关政策。陈德铭在最近的一次讲话中提出了统筹协调各个地区发展的思路：地区统筹的目标不是单纯缩小城乡GDP的差距，不是地区生产总值的均等化，而是要促进经济发展与人口、资源、环境相协调，使生活在不同区域的人民享有大体相等的生活水平和公共服务。[8］
由过去突出解决城乡收入差距转到首先解决城乡居住和生活条件差距，这是城乡协调内容的重要的转型。城乡居民生活条件趋向均等的基本条件是，基本公共服务在经济发展水平不同的城乡均等化。就如前面所说美国东海岸、西海岸和中部经济发展水平差距也很大，但不影响各个区域的公共产品供给水平，尽管有差别，但基本公共品供给还是均等的。
针对长期以来公共产品分配的不均等状况，根据公平正义的要求，就要扩大公共产品在农村覆盖面。根据国务院发展研究中心农村调查提供的资料，现阶段农村对公共服务的优先序由高到低依次为：文化建设、修路、医疗网点、垃圾收集、厕所改造、饮水、污水处理、建沼气、用电。[9］这个次序是综合全国情况说的，在发达程度不同的地区，优先次序可能不尽相同。尽管如此，这些内容都是涉及到居民生活和居住条件的基本公共服务。为了使农村人与城市人享受平等的享用公共产品的机会，就要取消对农村居民的各种歧视性政策，将提供给市民的机会和设施安排到农村城镇去，利用公共财政解决农村饮用自来水，用煤气、建设生活污水处理设施等，把高质量的初中等教育、文化医疗设施办到农村城镇，增加农村特别是城镇的公共产品和公共设施的供给。
政府对农村提供基本公共服务不可能包揽所有的农村居民生活条件的改善。改善农村居民生活条件需要动员各方面的力量，特别是城市居民的力量。因此，从政府层面上推进城乡公共服务均等化，扩大公共产品在农村的覆盖面起的是政府导向作用。城乡基本公共服务均等化，意味着城乡居民政治、经济和社会地位的平等，农民不仅仅是获得物质的供给，还能享受到城市人的文化生活方式。由此带来的直接效应是，城市人无障碍地到农村投资创业、经营农业和居住，不可避免产生直接反哺农业和农村的效应。虽然，城乡基本公共服务均等化后，收入差距仍然存在，但不影响城乡居民按照其价值目标流动，城市有服务业岗位的吸引力，现代文明的吸引力，农村则有生态和环境的吸引力。与城市中存在的地价贵、交通和住房拥挤、工业污染等方面的排斥力相反，农村有地价便宜、住房宽敞、生态和环境等优良方面的吸引力。
城市化达到一定阶段后自身也有外溢效应和向农村扩散的要求。城市中工厂和居民住宅的集中造成了过分拥挤和环境恶劣等问题，城市单位土地使用的效益也严重下降。改变这种状况的可行途径是通过土地置换，使大量工业、普通住宅等偿付租金能力差的用地从城市迁出，为租金偿付能力强的金融、商务及公共建筑等进入提供空间。这样在促进城区的功能更新的同时，产生了逆城市化效应。与工厂、居民向农村转移相适应，在农村地区形成新的工业区和居民区。这些工业区和居民区需要建设包括水电气在内的公共设施，需要建立快捷的连接城市的公共交通。所有这些在工业区和居民区的城市化建设必然又产生外溢效应，扩大其周围农村的公共品供给。
三、城乡统筹的范围经济：乡村集中化和城镇城市化
从经济学上考虑，无论是扩大农村公共产品覆盖面还是城市反哺农村都有个范围经济和规模经济问题。面对我国农村村庄分布广而分散的特点，需要在乡村集中化、城镇城市化和都市圈建设三个方面扩大以城带乡的范围经济。
在农村的汪洋大海中村庄好似沧海一粟。面广量大又分散的农村不可能建设起社会主义新农村。原因很简单，在农村进行的公共设施建设需要达到规模经济，城市要素对农村的外溢和辐射有范围经济的限制。改变农村的落后面貌，不能单靠农村自身的力量，需要外部要素的进入，特别是公共产品、公共设施的进入。具体地说，要给农村集中供水、供电、供气、通路、通电话、通电视、通网络，要在农村办学校、办医院。如果农村村庄过于分散、过小，所有这些公共设施建设及相应的公共产品供给不仅花费大，建设起来后也达不到规模经济，必然延缓新农村建设的进程。可行的途径就是村庄集中化。现在在长三角等经济发达地区出现的农民向社区集中就体现了这种趋势。尽管村庄集中化要以农民自愿为前提，但公共产品和公共设施的集中建设和供给本身可能是重要的集中化导向和农民搬迁损失的利益补偿。
在过去发展乡镇企业推进城镇化的基础上，近年来在经济发达地区正在启动新一轮城镇化。苏南等地区在合并城镇的同时出现了“四集中”趋势：乡镇工业向工业园区集中，人口向小城镇集中，服务业向中心城镇集中，农田向种粮大户集中。成都实施了三集中：一是工业向集中发展区集中；二是农民向城镇集中，全市共规划建设600个农村新型社区，已有近27万农民住进城镇和农村新型社区；三是土地向规模经营集中。[10]这种新一轮城镇化的趋势可以归结为两个调整：一是农村城镇在空间配置上更趋集中和合理化，二是乡村集中形成新社区并正在成为新的城镇。显然，这一轮城镇化可以为新农村建设解决范围经济和规模经济问题。
从协调城乡关系的角度分析，必须高度重视城镇作为连接城市与乡村的“中介点”。过去城市周围都是一个个分散的乡村，城市的影响力与辐射力远远不能覆盖所有的乡村，制约了城市对农村经济的带动能力。由于农村的城镇化，农村与城市间增加了小城镇，这使得城市对乡村的影响力可以通过城镇来增强和扩散，既起到了放大城市作用的效果，又使城乡联系进一步加强。农村城镇不仅是吸收农业剩余劳动力的重要场所，也是改造传统农业的载体，我国农村的城镇形成有四种类型：一是历史上形成的城镇。二是农村发展乡镇企业所形成的城镇，这是农业剩余劳动力的转移场所。三是在城市调整结构中城市工业和居民住宅迁出城市后所集中进入的城镇。这是城市工业、城市人口的转移场所。四是村庄集中化形成的农民社区。在我国的城乡关系中，城镇是联系城市和乡村的节点，是城市现代化要素向乡村扩展和辐射的中间环节，因而是建设新农村的基地。现在无论是哪一种方式形成的城镇，都需要赋予其改造传统农业和繁荣农村的功能。城镇的这种功能实际上是城市功能，即城市所具有的服务职能、市场职能以及公共设施功能。这就提出城镇城市化的要求。
城镇城市化本身是城市化的一个重要阶段，城镇所产生的城市功能很大程度上是城市化进程中城市要素的外溢和扩散范围，是城市对农村的反哺。一般说来，城市要素由城市到郊区再到城镇直至农村是一种梯度扩散过程。政府加大对从城市到城镇直至乡村的公共设施建设，就可能放大城市要素对农村的外溢和扩散效应，提高城市对农村的反哺能力。
城镇城市化是指增加城市要素的供给。城市供给不仅仅是数量问题，更是质量问题。农村城镇的城市化水平直接影响城市现代化要素向农村的扩展和辐射能力。城镇具有城市功能，就能成为人力、资本资源的积累和集中的中心，成为区域的商贸中心、服务中心，从而为建设和繁荣农村聚集要素和能量。
在农村增加城市要素供给的一个重要含义是指农村居民在城镇能够享受到城市人的物质和文化生活方式，让更多的农村居民享受城市文明。作为参照系的发达国家，大城市和城镇之间除规模差别外，在公共设施质量、购物娱乐环境、道路信息系统方面差距甚小。我国小城镇与大中城市在公共设施建设方面的差距很大。这意味着城镇城市化，就要根据城市功能和城市观念来建设城镇，为城镇营造高质量、高标准的生产生活环境。具体地说，城镇城市化涉及两个方面的建设，一是在城镇内建设城镇商业、教育、文化、医疗、购物等基本的服务设施；二是城镇的外部环境建设，其中包括：城乡快速交通通讯联系通道和网络的建设，城镇和乡村的交通通道建设，以及各种信息传播通道的建设。所有这些都同公共产品的供给相关。从一定意义上说，相当部分公共产品的供给设施是建立在农村城镇的，农民可以就近进入城镇享用公共产品。城镇达到这种水准后，就可以真正成为分流城市人口的“蓄水池”和向农村传播大城市文明的“接力棒”。
城市化需要城镇人口的聚集、经济能量的聚集。因此城镇城市化首先要求城镇的集中。作为城市的城镇和小城镇有规模的区别。达不到必需的规模，聚集不起服务业，聚集不起市场，聚集不起人气也就不成其为城市。特别是以扩大公共产品在农村覆盖面为目的所建设的公共设施(如教育、医疗、文化等设施)有范围经济和规模经济的要求。城镇过于分散、过小，难以保证公共产品的充分供给。因此城镇的集中化是城市化的必要过程。
从城乡统筹的范围经济考虑，城乡一体化一般在某个都市圈内进行。“都市圈”是指一个或几个大的核心城市，以及与这个核心具有密切社会、经济联系的，具有一体化倾向的相邻城镇、乡村组成的城乡复合体。都市圈内有城市也有乡村。都市圈形成的根本意义是打破行政界限的束缚，按经济与空间、环境功能的整合需求及发展趋势，构筑相对完善的城市、城镇群体空间单元，并以此作为更为广域空间组织的基础。都市圈的核心是中心城市。都市圈在多大范围是经济的，取决于都市圈内中心城市集聚和扩散经济要素和能力的能量，或者说其辐射范围取决于其辐射能力。即所谓的距离中心城市的“一小时”都市圈，“半小时”都市圈。一般说来，离中心城市时间距离越短的乡村，也越易于得到城市要素和市场的辐射，其富裕和发达程度越高，生活条件越是与城市接近。这意味着都市圈是以内在的社会经济紧密联系为基础，以便利交通、通讯条件为支撑的。“都市圈”是客观形成与规划主观推动双向作用的产物，因此，城乡统筹发展实际上是都市圈建设，一方面需要具有空间形态和环境优化上的科学的城乡统一规划，明确都市圈内城市、城镇和乡村的功能定位和空间组织结构；另一方面需要形成区域内部经济高强度联系，特别是都市圈内基础设施建设，其中包括连接城市和乡村的快速通道和覆盖城乡的各类网络(道路网、电网、互联网、有线电视网等)，借助这些覆盖城乡的网络，从根本上解决城乡现代化水平的差距。
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