深化流动人口计划生育管理的十大问题，本文主要内容关键词为：十大论文,流动人口论文,计划生育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在改革开放前的传统计划经济体制下，中国人口的自发流动是要受到限制的，因而不存在流动人口计划生育管理的问题。在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，一方面出现了规模庞大的流动人口浪潮，另一方面，原有的城乡二元管理体制依然发挥作用，自农村流入城市的流迁人口的社会身份始终是农民。于是，大规模的乡城人口流迁使得在原来彼此隔离的城乡二元结构的基础上形成了城市内部的亚二元结构，其中包括城市内的亚二元生育模式。由于在经济体制改革的同时，有关人口迁移流动的制度创新不够，管理跟不上，特别是对流迁人口的计划生育的管理，要反对两种偏差，即放任自流的态度和千方百计防止流动、堵住城门的因噎废食的态度，要将流动人口纳入统一的劳动力市场、归入有组织的社会管理体制之中，本着兴利抑弊的思路进行管理，因此，加强对流动人口计划生育管理的基本原则思路是，以市场机制为基础，宣传、服务与管理相结合，做到标本兼治，使人口流迁井然有序，流迁人口能安居乐业，从而使他们积极服从和配合计划生育部门和其他有关部门的管理。具体来说，我们认为深化流动人口的计划生育管理工作应当从以下十个方面展开。
第一，在管理模式上，首先要运用市场机制的办法，引导流动人口进入有序的管理领域，而不能采取计划经济体制条件下用强制“堵死”的管理办法使全部农村劳动力人心归田，把农村剩余劳动力限制在有限的耕地上务农。这不仅因为市场经济条件下，随着农村产业结构的非农化，乡城人口流迁具有客观必然性，还因为真正决定流迁人口行为的是市场，而不是政府的行政指令。这要求将管理模式从单一行政管理转到多元化综合配套管理。其次要转变流迁人口计划生育管理工作模式，变突击性的、不规范的行政管理为经常性、制度化的“行政——法制化”管理，变孤立的行政治理为综合性的“市场调节——行政”管理，使流动人口的计划生育管理经常化，规范化，法制化。制定和健全各项有关城市外来流动人口管理的政策和法律是流动人口管理规范化、法制化的根本保证。如北京市运用市场机制、加强对外来流动人口的法律管理，制定了涉及户籍、租赁房屋、治安、务工、经商、计划生育、集贸市场、家庭服务工作、目标管理责任制、管理服务费征收等十个方面的专项法规，使北京市的外来流动人口管理朝着经常化、规范化、法制化方向发展。
第二，在管理对象上，实行一般对象管理与重点对象管理相结合，在对一般对象全面管理的基础上加强对重点对象的管理。首先是要恰当界定和区分流迁人口计划生育管理的一般对象和重点对象。我们认为，作为流迁人口计划生育管理的一般对象，它以离开常住户籍所在地、跨越市区或乡的范围，在异地居住一天以上的育龄人口为好。其主要理由是：（1）对流迁人口生育率产生影响的人口群体不仅包括已婚育龄妇女，而且包括未婚育龄妇女、已婚有生育能力的男性人口和未婚有生育能力的男性人口在内的所有育龄人口；（2）在流迁时间方面，如果将流迁人口计划生育管理的一般对象局限于流入或流出时间较长的育龄人口，不仅不利于管理频繁更换流入地的育龄人口的生育行为，而且还会给那些想计划外生育的育龄人口以可乘之机，通过经常变换流入地即可逃避计划生育及有关部门的管理；（3）在流迁地域方面，对跨越城市市区或农村乡（镇）城流迁人口的管理较市区内和乡（镇）内流迁人口困难。同时，在统计口径上和公安部门规定的迁移人口的统计口径相同，便于与公安部门的合作和借助公安部门的有关统计资料管理流迁人口的计划生育问题。流迁人口计划生育管理的重点对象只是一般对象中的一小部分，我们认为这部分人是指离开常住户籍所在地、跨越城市市区或农村乡镇范围，拟流迁时间在3个月以上的已婚育龄妇女。因为这部分人是流迁人口中直接具有婴儿生产能力的那部分人口的主体，并且由于她们的流迁时间较长，有关部门在她们流入或流出后有必要对她们进行定期监督管理。与此同时，在对一般对象全面管理的基础上加强对重点对象的管理，有利于流迁人口计划生育管理的点面结合，能在人力和财力投入有限的情况下取得较好效果。
第三，在管理主体上，计划生育部门和其他有关部门统一协调，齐抓共管，避免有关部门之间协而不调，相互扯皮踢球现象。流迁人口的计划生育管理需要计划生育部门和公安、工商、劳动、税务、城建、卫生、民政等部门的配合和参与，几乎所有地区都对此达成共识。目前，迫切要解决的问题是协调配套，措施得力。各部门都必须管理好各自职责范围的事，齐抓共管，相互配合，克服相互扯皮、管理缺位以及管理不配套甚至相互矛盾的现象发生。如限制违反计划生育政策的流动人口进城务工经商，可以有效的鼓励流迁人口节制生育，把流迁人口的计划生育管理与劳动用工管理结合起来。这里需要建立专门的管理机构对这一复杂的管理工程进行协调，并制定一个综合性的长远的总体规划。我们认为：流迁人口计划生育管理工作的协调包括三个方面：（1）领导体制的协调。目前，我国绝大多数地区计划生育管理的领导体制由负总责的省（市、区、县）一把手、分管领导和计生委主任三部分组成，结构层次不错，但不少地区流迁人口计划生育管理工作协调不力的症结在于领导体制层的协调乏力，其基本原因是：一把手忙于解决本地区改革、发展与稳定方方面面的事务，没有较多的精力过问流迁人口的计划生育管理；分管领导多由分管文教卫的副手担任，他（她）对非文教卫口的部门的协调往往显得力不从心；计生委主任与其他职能管理部门是平行的而非隶属的上下级行政关系，无权要求其他部门参与或负责流迁人口的计划生育管理。这里的关键是增强分管理领导的权限和职责。（2）职能管理部门的协调。要搞好这一协调，需要所有涉及流迁人口计划生育管理部门领导人认识到流迁人口计划生育管理是本部门分内职责之一，从而在领导体制层的协调下，实行“谁主管谁负责”的体制，并积极加强与其他部门配合，以此加强对流迁人口计划生育的综合管理。（3）领导管理部门与基层管理部门的协调。这方面除了认识上重视、协调上得力外，要让基层部门负责人逐层对上一级领导负责。同时，上级领导要在人力、物力、财力等方面支持基层的工作，并对他们的工作加强监督和考核，建立奖优罚劣的机制。
第四，在管理地区上，实行流出地和流入地双向管理双管齐下，流出地和流入地既彼此配合，又各负其责。首先，流出地和流入地对流迁人口的生育记录和计划生育证明应该严格把关；其次，在流迁人口流动一段时间后，流出地和流入地应当定期了解、通报重点对象的节育情况，并对这部分人的节育避孕提供必要的服务，采取必要的措施。此外，在流入地区，应对城市市区流迁人口管理和城乡结合部地区流迁人口管理并重，消除流迁人口计划生育管理中“被遗忘的角落”。城市中心地区人口密集，容易引起管理部门的重视，但城乡结合部、新近由农村划为市区的地方，是流迁人口生育水平较高的地区，应当引起有关管理部门的高度重视。原因有二：（1）这些地方是城市经济发展的新兴地带，吸引了较多的流迁人口，农、工、商人员并存，管理工作难度大；（2）这些地方有一些刚建立的街道居委会，对于城市居民和流迁人口管理经验不足，个别组织尚不健全。
第五，在管理环节上，实行全方位的全面管理，坚持计划生育工作以宣传教育为主、以经常性工作为主、以避孕为主的“三为主”方针。不仅管理已婚育龄人口的生育行为，同时还要管理流迁人口中的婚前和婚外同居现象及其怀孕、生育行为。在对流迁育龄妇女的孕产环节管理上，以孕前管理为重点环节，以产前管理作为补救措施，以产后管理作为辅助惩罚手段，力诫“孕前管理冷冷冰冰、产前逃生漠不关心、产后罚款增加奖金”的“一片冰心在奖金”现象，避免将计划生育管理工作引向误区。
第六，在管理机制上，除了注重运用行政、法律手段等外在力量控制流迁人口的生育行为外，同时应当提高流迁人口的组织化程度以强化流迁人口生育行为的自我约束意识，从而逐步建立和完善流迁人口计划生育管理的外部、自身双重约束机制。在中国，流迁人口计划生育管理的复杂难易程度与管理对象的组织化程度高低密切相关。按照五类流迁人口的组织化程度高低，它们依次是：单位用工、建筑用工、自谋职业者、社会用工、游动人口。加强对流动人口的管理，关键是要全方位地提高流动人口的组织化的程度，建立多元化管理的组织体系。政府部门、社会力量、社会居民、流动人口本身都应参与对流动人口的组织化建设，建立相应层次的组织化程度的管理机构。对进入正规部门“有单位”的流入人口，要进一步提高其组织化程度；而对无单位的流迁人口，尤其是处于管理真空状态的“游动人口”，必须采取有力措施，将其纳入组织化管理范围。同时要充分利用流动人口聚居区的民间自我管理组织，逐步建立和完善流动人口自我约束机制，提高流动人口自我组织化的程度和自我管理水平。在具体管理手段上，运用证件管理和准户籍制度，强化证件管理的功能。实践证明，流动人口管理的难度是因为流动人口一没户口，二没有单位，体制外生存，组织化程度低。特别是对那些无业游动人口，很难通过暂住户口的方式来提高其组织化程度，这里迫切需要寻求新的管理工具。在这方面可借鉴国外的证件管理方式。在市场经济条件下，传统的人口户籍管理制度需要改革，实行准户籍管理制度，强化身份证管理功能，以证件（如身份证、暂住证、用工证、外出证等）管理替代目前的单一户籍管理，使流迁人口的管理规范化。同时，要实行流迁人口生育行为表现同流入地就业挂钩的制度，用人单位在用人时要通过计划生育部门核实流迁人口是否有超生记录，对有超生倾向的人要实行动态管理。
第七，在管理体制上，实行一系列相关的制度创新改变流迁人口体制外生存的格局，通过流迁人口体制外生存内生化，改革“固化”流迁人口漂流不定的心态与行为，既能主观上提高流迁人口对流入地社会的认同感和归宿感，又便于客观上将流迁人口的计划生育管理纳入迁入地区管理体制，从而有助于简化和方便计划生育管理工作。加强对流动人口管理，重要的问题是要解决流动人口体制外生存现象，把流动人口从体制外纳入到体制内社会生活中，提高他们对城市社会生活的参与程度，克服民工在劳资关系中的软弱地位和流入人口同本地居民的社会分割状况。流入人口为流入地创造了巨大的社会财富，但是他们却不能在流入地公平地享受到体制的利益，他们的户口、就业、生产经营、住房、医疗、养老、保险、子女就学、文化生活等都不能成为流入地现存体制的组成部分，而处于一种无法被流入地社会充分接纳的生存状态。因此，要将流迁人口管理从流动形式的有序（“政府组织下的有序化”）转到流迁结果的稳定上来，只能靠制度创新。这包括户籍制度、城市管理体制、法律制度、劳动就业制度、收入分配制度、社会保障制度、教育培训制度等的创新，把城市流迁人口纳入有组织的社会经济生活中，并使失业保险、医疗保险、养老保险逐步覆盖城市流动人口，采取有力措施帮助他们解决职业培训、子女入托、入学受教育等具体问题。只有将流迁人口纳入到创新体制内的社会生活中，让他们也能公平地享受到体制的利益并受体制的约束，就能提高其经济地位和社会地位、认同感和归属感，消除内外体制分割造成的社会分割状态。与此同时，充分发挥用工单位的作用，实行“谁用工谁负责”的体制，将部分社会管理职能“内化”为企业的责任。单位是一种有效的社会控制组织，单位用工所接纳的流迁人口组织化程度高，易于管理。
第八，在管理内容上，注重管理、服务、宣传相结合，克服管理缺位状况，改变管理只管收费的失当做法。要加强对流动人口管理，首先必须管理者到位，管理缺位是现在对流动人口管理过程中存在的主要问题；其次是注重对流迁人口进行计划生育政策、法规的宣传教育，让流迁人口了解国家有关流迁人口的计划生育政策，增强他们自觉实行计划生育的意识；同时，还要明确管理不等于收钱，更重要的是应向被管理者提供有利于他们计划生育的服务。如果层层管理，层层乱收费，甚至乱摊派、乱罚款，就会损害被管理者利益。现在许多流动人口不愿去有关部门登记领证，原因就在于管理的各个环节“乱收费、乱罚款、乱摊派”的现象严重。因此，只有管理先做到对被管理者有利，才能管理好流动人口。
第九，在管理意识上，要提高被管理者的地位，保护被管理者的合法权益，克服有些部门和用工单位对流动人口的歧视。要提高被管理者的地位，需要改变管理现有模式中管理的构成关系，将在原管理模式中政府是单一的管理者、流迁人口是简单的被管理者转变到在新的管理模式中政府和流迁人口都是主动的管理者，形成共管的格局；加强对流迁人口的管理，就是要在管理中依法保护他们的合法权益，而不是损害其权益。因为只有先保护其合法权益，才能使其乐于接受管理。流迁人口为流入地区经济发展作出了重要贡献，并且又向当地政府纳了税，当地政府有义务保护其合法权益。只有这样，管理者和被管理者才能相互配合，才能建立一种管理的信任关系。要在劳动中依法保护劳动者权益不受侵犯，要加快劳动法制建设，严禁有关部门和单位采用不人道的方式，盘剥“打工仔”、“打工妹”，要规范流迁人口的劳动合同管理，依法保护民工权益；要在社会生活中保护他们，关心他们的生活，帮助他们解决实际生活困难，为其提供各项社会化服务；要在体制内、体制外保护他们；同时要提高他们的自我保护能力。
第十，在管理层面上，对流迁人口的计划生育管理既要治标，更要治本，做到双管齐下，标本兼治。一手抓流入地区流动人口的计划生育管理，防止大量外来农村人口的计划外生育冲击本地计划生育；一手抓流出农村地区的经济发展，通过加快农村的发展来节制农村人口的超速外流和超生行为。从综合治理的角度看，单纯只从流入地（城市）一头着手，不可能管理好流迁人口计划生育工作，因为流迁人口既有其流入的城市拉力，也有其流出的农村推力，因此必须双管齐下，必须两手抓，一手抓城市，一手抓农村。即必须城乡结合，实施中央政府宏观指导下的地方政府间的协调管理。这要求输出地政府和输入地政府统一认识，协同配合，加强城市外来流动人口的城乡协调管理，特别是要在农村相应地加强对剩余劳动力的管理。要实行城乡开通的双向调节机制，让一部分农村剩余劳动力流向城市的同时，鼓励一部分城镇富余劳动力流向郊区、郊县的农村乡镇企业、实行优势互补，沟通城乡劳动力对流机制。治本的根本办法在于发展农村城镇化、农村产业化、乡村工业化、服务体系社会化，提高农民收入和农村现代化水平。这要求政府实行经济结构平衡发展战略，加速城乡二元结构向城乡一体化转变，同时必须加强宏观调控，引导农村剩余劳动力转移与流动，减少人口流动的盲目性，保证劳动力转移的有序性。