我国少数民族教育立法简论，本文主要内容关键词为：少数民族论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国四十多年来，我国少数民族教育立法取得了很大的成绩，有力地保障和推动了少数民族教育事业的改革与发展。但是，随着社会主义市场经济的发展，以及教育体制改革的不断深入；特别是教育法颁布后，依法治教、依法行政的全面提出，少数民族教育立法日显滞后，已不能很好地适应少数民族教育改革与发展的需求。因而，如何加快少数民族教育立法步伐，加强少数民族教育法规建设，已成为当前少数民族教育发展进程中的一项紧迫课题。笔者一直从事少数民族教育实践与研究工作，深感有责任为此问题的解决尽自己的微薄之力，于是有此拙作求教于方家，望能抛砖引玉。
一、我国少数民族教育立法的历史和现状
建国四十多年来，根据我国的立法体制，以及少数民族和民族地区的特点、需要，我国少数民族教育立法，从中央和地方两个方面进行了积极有效的探索。
（一）中央立法
这是我国民族教育立法的主要形式。按其历史发展，可分为四个阶段。
1.第一阶段：自新中国建立至1956年
这一阶段是我国社会主义民族教育体系的初创时期，也是我国民族教育立法工作进展较为顺利，民族教育法规初步形威的时期。新中国的建立，使我国民族教育事业进入了一个崭新的历史阶段。1949年中国人民政治协商会议制定了起临时宪法作用的《共同纲领》，此后，1954年9月20日全国人民代表大会第一次会议一致通过了中国历史上第一部社会主义类型的宪法——《中华人民共和国宪法》，为我国民族教育立法提供了法律依据。根据《共同纲领》文化教育政策和民族政策的一般原则以及我国民族地区面临着推行民族区域自治和社会主义改造的任务，急需大批的民族干部。1950年11月24日政务院批准颁布了《培养少数民族干部试行方案》和《筹办中央民族学院试行方案》，从而促进了民族教育的发展，也标志着社会主义民族教育的伟大开端。1951年9月教育部在北京召开了第一次全国民族教育会议，1951年11月政务院批准了《关于第一次全国民族教育会议的报告》，该报告介绍了我国少数民族教育的方针、任务以及应着重处理好的几个问题。《关于第一次全国民族教育会议的报告》是我国民族教育法规中最具有历史意义的较早而又较为全面的一部民族教育行政法规，它为后来的民族教育法规建设奠定了基础。之后，民族教育法规建设取得了较大的发展。1956年6月召开了第二次全国民族教育会议，制订了1956年至1967年全国民族教育12年发展规划。在这一阶段，国家制定的民族教育法规，主要还有：政务院《培养少数民族师资试行方案》（1951年）、《关于建立民族教育行政机构的决定》（1952年4月16日）、《关于少数民族毕业生分配工作的指示》（1952年11月9日），国务院《关于少数民族教育事业经费问题的指示》（1956年9月）、《关于少数民族教育补助费使用范围的指示》（〔53〕民行柳字第16号，1953年3月21日）、《关于1954年各地民族学院教职员工工资调整的通知》（〔54〕民行董字第39号，1954年11月16日），教育部《全国民族教育行政领导问题》（1955年4月），高等教育部通知《关于优先录取少数民族学生事》（1956年7月10日），等等，这些行政法规、规章涉及到民族教育的方针、任务，民族教育的行政领导和民族教育行政机构的建立等问题；涉及到少数民族干部、师资的培养，民族院校的筹建、教职员工的工资调整以及民族院校的招生、分配等方面，它基本适应了我国建国初期民族教育的发展对民族教育立法提出的要求，从而有效地依法推进了我国建国初期社会主义民族教育事业的创立和发展。
2.第二阶段：自1957年至1966年
在这一阶段，从全国整个教育立法看，1958年中共中央、国务院发出了《关于教育工作的指示》。1961年教育部制订了《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，1963年教育部制订了《全日制小学暂行工作条例（草案）》、《全日制中学暂行工作条例（草案）》。这三个条例分别对大、中、小、学校的办学方针、任务、培养目标、教学工作、思想政治教育、生产劳动、体育卫生、生活管理、教师、行政工作、党的工作和其他组织工作作了明确的规定，这些法律法规标志着我国教育立法开始朝着综合化方向发展，在这一阶段，我国民族教育在继续向前迈进，民族教育法规建设在原有的基础上朝系列化发展，有关的主要内容有：《国务院对“中国文字改革委员会关于讨论壮文方案和少数民族文字方案中设计字母的几项原则的报告”批复》（1957年12月10日），教育部《关于解决各地民族学院师资问题的意见》（1957年3月）、《关于高等学校优先录取少数民族学生的通知》（1962年8月2日），财政部、教育部、国家民委《关于民族学院经费划分和预算管理的几点规定》（1963年11月8日），等等。这一阶段的民族教育法规建设有一定发展，但是，与全国教育立法的综合化发展趋势显得不协调。
3.第三阶段：自1966年至1976年
这一阶段，由于林彪、“四人帮”反革命集团的破坏，民族教育事业遭到浩劫，仅全国十所民族学院，就有八所先后被撤消或停办，多年从事民族教育的大批干部、教师，惨遭迫害、打击，民族语文教学、民族文字教材建设和编译机构、民族教育机构等，都遭到严重摧残，建国以来民族教育法规所确立的各项原则被破坏殆尽，民族教育法规建设遇到了重大挫折。这一阶段制定了《国务院关于内蒙古自治区蒙古语文工作问题报告的批复》（1974年1月9日）、《国务院批转国务院科教组关于内地支援西藏大、中专师资问题意见的报告》（1974年）等法规。
4.第四阶段：自1977年至今
这一阶段，召开了党的十一届三中全会，经过指导思想上的拨乱反正，纠正了“左”的错误，重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线。1982年全国人大修改制定了《中华人民共和国宪法》（以下简称新宪法）。新宪法在系统地总结了新中国成立以来教育发展正反两方面的经验教训的基础上，规定了发展我国教育事业的基本原则，成为制定教育法律法规的依据，1984年全国人大制定了《中华人民共和国民族区域自治法》，不仅系统地规定了我国社会主义民族关系的原则，而且深刻地总结了我国发展民族教育的经验，规定了发展民族教育事业的根本原则，明确规定了民族教育立法，特别是民族自治地方的教育立法权利。新宪法和民族区域自治法的制定和颁布，标志着我国社会主义民主和法制建设已进入了一个新的发展阶段，1995年第八届全国人民代表大会第三次会议审议通过了《中华人民共和国教育法》。这是新中国成立以来我国制定的一部教育的根本大法，它是在总结了40多年来我国经济建设和教育改革与发展的经验，借鉴了国外教育立法的有益经验，分析了当代国际政治、经济、科技、教育发展的新趋势的基础上制定的。《教育法》的制定和颁布，标志着我国教育事业进一步走上全面依法治教的轨道。
这一阶段，随着民族政策的进一步落实，民族教育得到恢复和进一步发展，民族教育法规建设出现了新的转机，根据党在新的历史时期的奋斗目标，深刻总结了我国民族教育法规建设的经验，恢复和修订了“文革”前十七年的民族教育法规，制定了一系列民族教育法规、规章，成为我国建国以来民族教育法规建设最好的历史时期。1979年11月12日，经国务院批准，国家民委、教育部联合发出《关于民族学院工作的基本总结和今后方针任务的报告》，《报告》总结了民族学院的办学经验，提出了新时期民族学院的方针任务和发展规划，1980年10月21日，经中共中央、国务院批准，国家民委和教育部颁发了《关于加强民族教育工作的意见》，1981年8月11日，经中共中央、国务院批准，国家民委和教育部颁发了《关于进一步加强民族教育工作的报告》，1987年8月，国家民委和教育部印发了《关于内地与边远民族地区高等院校支援协作会议纪要》，1987年国家教委、中央统战部、国家民委、国务院西藏经济工作咨询小组报请国务院批转《关于改革和发展西藏教育若干问题的意见》和《关于内地对口支援西藏教育实施计划》，1990年以来，国家先后制定了《国家民委所属民族学院教育事业“八五”计划和十年规划要点》、《全国民族教育发展与改革指导纲要》、《关于对全国143个少数民族贫困县实施教育扶贫的意见》、《关于加强民族教育工作若干问题的意见》、《关于加强民族散杂居地区少数民族教育工作的意见》、《关于加强民族地区教育行政管理干部培训工作的意见》、《国家民委关于加快所属民族学院改革和发展步伐的若干意见》、《关于进一步加强贫困地区、民族地区女童教育工作的十条意见》等民族教育法规规章。据初步统计，国家先后颁布了数以百计的民族教育法规规章，其中法规性文件2项，即中共中央办公厅、国务院办公厅转发教育部《关于正确处理少数民族地区宗教干扰学校教育问题的意见》（1983年2月17日）、《国务院办公厅转发国家教委等部门关于进一步加强教育援藏工作请示的通知》（1993年10月15日）；国家教委、国家民委及其它部委发布的规章及规章性文件156项，这些民族教育法规、规章是根据新时期我国发展民族教育事业的需要，以新宪法、教育法和民族区域自治法为依据制定的，其范围基本涉及了我国民族教育的各个方面，构成了具有中国特色的社会主义教育法规体系的一个重要内容，有力地保障和促进了我国民族教育事业的发展。
（二）地方立法
1982年全国五届人大五次会议通过的新宪法规定，“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（全国人大1979年通过，1986年第二次修正）规定“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”，同时授权“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章”。
根据宪法和《组织法》的规定，我国各地、特别是民族自治地方，从实际出发，积极探索，不断推进本地区的民族教育立法工作，随着国家民族教育立法步伐的加快，各地、特别是民族自治地方也制定了一批有关民族教育的地方性法规，如，广西壮族自治区制定了《广西壮族自治区教育条例》（1992年6月27日）、贵州省制定了《关于改革和发展民族教育若干问题的通知》（1992年8月15日）、甘肃省制定了《关于加快甘肃省民族教育改革与发展的若干意见》（1993年6月14日）、湖南省制定了《少数民族地区普及义务教育若干规定》（1995年8月29日）、云南省楚雄彝族自治州制定了《楚雄彝族自治州民族教育条例》（1992年4月28日）、西双版纳傣族自治州制定了《西双版纳傣族自治州民族教育条例》（1993年3月21日）等。据初步统计，自1987年以来，我国5个少数民族自治区区一级人大、政府共制定有关民族教育的地方性法规31项，其中法规及法规性文件6项，规章及规章性文件25项。
综上所述，建国四十七年来，特别是党的十一届三中全会以后、改革开放十八年来，我国教育立法工作取得了较大的进步，已制定和颁布了法律5项，即教育法、义务教育法、职业教育法、教师法、学位条例；法规及法规性文件62项；规章及规章性文件887项。可以说，我国已经结束了教育工作无法可依的局面，开始进入全面依法治教的新时期。同时，近十年来，国家经过研究论证，提出了教育法规体系的总体框架设想，其框架主要包括了基本法律、法律、行政法规这三个层次上起支柱作用的项目。其中属于教育基本法律的一项，即《教育法》；属法律的有6项；属国务院颁布的行政法规有40多项，我国民族教育的法规建设，在党和国家的关心下，在建设有中国特色社会主义理论的指导下，也取得了可喜进步，逐步实现从无到有，从少到多，从不健全到逐步完善奠定了基础，目前，我国民族教育法规建设已呈综合化发展趋势，早在“七五”计划期间，国务院责成和委托国家教委组织力量进行调查研究，经过论证，提出了民族教育法规体系的总体框架。近年来，国家教委正在调研起草《少数民族教育条例》，《教育法》颁布后，《少数民族教育条例》被列入了国家《〈教育法〉主要配套法规计划》，拟由国务院颁布施行，在此基础上，国家权力机关将制定我国少数民族教育的基本法——《少数民族教育法》。
二、存在的问题
由上可知，四十多年来，我国民族教育法规建设取得了巨大的成绩，有力地保障和促进了民族教育事业的改革和发展。然而，纵观民族教育几十年的发展历程，民族教育法规建设总是落后于民族教育自身的发展，特别是改革开放后，随着市场经济的发展、法制建设的加强，民族教育立法已远远不能满足民族教育发展的需要，这种不相适应的矛盾已日显突出，主要表现在：
第一，民族教育法规不完备。突出表现为，我国民族教育规章多，法规很少，至今没有居于宪法和教育法之下的统领民族教育法规规章的民族教育基本法，存在民族教育立法的空白点。现行法规规章单行性、应急性的多，过去很长一段时间内缺乏立法的规划和预测，民族教育法律法规的废、改、立工作极为不力，当前，为适应我国依法治教、依法行政的需要以及民族教育的进一步改革和发展，迫切要求加快民族教育立法步伐，抓紧进行民族教育法律法规的起草、修订工作，特别是，起草制定全国民族教育的基本法——《少数民族教育法》，以此促进民族教育法规体系的建设和完善，使我国民族教育事业尽快走上法制化轨道。
第二、民族教育法规针对性差、特色不鲜明。现行的民族教育法规无论是中央制订的，还是地方制订的，都是参照《宪法》、《教育法》、《民族区域自治法》等法律法规中有关民族教育的规定，本着与这些法律法规基本精神相一致的原则制订出来的。一个几乎共同的特点是：立法技术落后、脱离实际、照搬普通立法、没有很好地体现民族教育法规所应有的特殊性。所以，在指导民族教育实践过程中针对性不强。
第三，民族教育法规还不规范。现行民族教育法规规章，法律形式极不规范，立法名称庞杂混乱，大多用“意见”、“通知”、“指示”、“报告”、“批复”等名称，难以判断其效力、等级、适用范围，而且多属于政策性质，法律语言不规范，直接搬用政策语言，灵活性大，变动性快，可操作性差，从而影响了立法地位，削弱了立法效力，影响了立法的稳定性、严肃性、权威性。
第四，民族教育法规的执法监督机制远未形成。当前，整个社会尚未完全建立健全一整套的严格的执法监督机制，法律监督处于软弱无力的状态。现在地方人大及其常委会对行政机关、审判机关和检察机关的监督还没有形成制度，也缺乏力度和实际操作，这就大大削弱了执法的监督效果，因而，“地方保护”、“部门保护”、“官官要护”以及执法者执法犯法的现象屡禁不止，严重影响了教育执法的监督效果。同时，司法部门管理体制未能形成相对独立的机制也是一个主要原因。另外，各种民间教育组织如教育学会、教育工会、各种研究会和协会等，在教育执法中的监督作用没有很好地发挥也是一个重要的原因。与国家总的情况相比，我国民族教育法规的执法监督机制显得更为薄弱。为适应民族教育法规建设工作的需要，国家应建立民族教育法规建设机构，建立健全民族教育执法的监督检查系统。
三、加强和促进少数民族教育立法
鉴于上述状况，为了改变少数民族教育相对落后的状况，以适应社会主义现代化建设的需要，各级政府和有关部门要加快制定并不断完善民族教育法律制度，以加快和保障民族教育事业的发展。而要实现这一目标，必须注意以下几个方面。
第一、要明确民族教育立法的基本原则
民族教育立法首先要体现社会主义法制的各项基本要求，保证民族教育沿着社会主义方向发展。各项立法要确认民族教育对民族地区精神文明建设和物质文明建设的重要作用，也要确保和促进社会的政治稳定，维护国家的统一和各民族的团结。
其次，民族教育立法必须坚持社会主义法制统一的原则，以宪法、教育法、民族区域自治法为依据，在我国教育立法总体规划指导下，科学地制订立法计划和各项法律法规的起草，修订和废止工作。
同时，要坚持从实际出发的原则。我国各民族、各地区的情况千差万别，政治、经济、文化发展不平衡，这就决定了民族教育也具有不同于一般教育的特点。民族教育立法必须从这一实际出发，反映民族地区教育和少数民族教育的特点，尊重少数民族的特殊情况和民族教育的特殊规律，以更好地适应民族教育事业的发展。
另外，还要坚持民族平等、民族团结和立法民主的原则。民族教育立法必须体现民族平等、民族团结和共同繁荣这一基本原则，充分发挥民族教育综合功能的作用，以有利于加快少数民族和民族地区的社会进步，有利于逐步消除民族间在不同程度及有关方面存在的差距。制定法规时要坚持专门机关和民族教育工作者相结合，集中群众意见，广泛进行讨论，以正确、充分反映各民族人民的意志，维护各民族人民的利益，通过具体的法规使少数民族人民享有的教育权利得以保障和实现。
第二、确立民族教育立法的基本框架
我国的民族教育法规体系是国家机关制定的用以调整民族教育内部外部关系的法律规范的总和。它主要包括全国人民代表大会及其常务委员会审议通过的有关民族教育的法律，国务院制定的民族教育行政法规，国家教委、国家民委等部委发布的民族教育规章，省级地方人民代表大会及其常委会制定的地方性民族教育法规，民族自治地方人民代表大会颁布的民族自治地方的有关民族教育法规等等。它们不仅是构成我国整个教育法规体系的一个重要组成部分，而且其自身也要建立一个横向平等的法律部门和纵向层次的法律形式相结合、内容和谐一致、形式完整统一的有机法律体系。
从纵向结构看，民族教育法规按适用范围和法律效力的大小进行具体划分，可分为以下若干层次：宪法、民族教育基本法、民族教育部门法、民族教育行政法规、民族教育规章等。从地方性民族教育法规看，由省、市、自治区以及自治州、自治县的人民代表大会，在自己的权限内制定的民族教育规范性文件，它亦作为不同层次的民族教育法规，具有因地制宜的特点，适用于本地区的实际。
从横向结构看，各种具体民族教育法规各有调整关系的特定范围，它们相互联系，各有分工，形成一种并列与交叉关系。如国家教委、国家民委颁发关于民族教育工作的意见与国家教委颁发的关于加强民族地区职业技术教育工作的意见等等。在横向结构中，各法规分别从不同角度去调整某种关系，这些法规的数量和种类是随着民族教育的发展而产生变化的。
综上所述，民族教育法规的纵向结构的每个层次由若干门类的民族教育法规组成，横向结构的每个门类又分若干层次。它们的有机结合，即组成了我国民族教育法规体系的总体结构。
第三、完善民族教育立法的基本内容
民族教育法律规范涉及的内容是非常广泛的，它包括民族教育领域的各个方面。从我国民族教育实践来看，民族教育立法的内容主要包括以下几个方面。
1、规定民族教育的性质、地位、方向、指导思想和根本任务。
2、确立民族教育行政管理机构的设置及地位、职责、任务、工作程序和工作原则等。
3、规定民族自治地区自主管理本地方民族教育的自治权。
4、规定民族学校的设置及师生的权利和义务。
5、确定民族教育经费的来源，使用及管理。
6、确定有关招生和分配、民族语文教学及教材、双语及多语教学等特殊政策。
7、规定处理民族教育与宗教关系的原则。
8、对特殊地区、特殊教育对象的规定。
9、规定违反民族教育法规的法律责任。
民族教育立法是一项长期而又艰巨的工作，不仅需要有关部门与专门机关积极协作，还需要广大教育工作者和民族工作者的积极参与、全社会的关心和支持，群策群力。经过大家的努力，随着民族教育法规的健全和完善，民族教育事业必将获得更大的发展。
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