东莞市位于广东省中南部，珠江口东岸，北接广州，南连深圳，陆地面积2465平方公里，常住人口800万人，户籍人口160万，地域面积和户籍人口与莱芜市相差无几。2016年该市GDP为6800亿元，亿元GDP耗地量240亩，不到莱芜市的1/3，财政收入1370亿元，建设用地亩均财政收入7.8万元/亩，经济发展水平和土地节约集约利用程度之高远超莱芜。东莞市之所以能用有限的土地资源支撑经济的高速增长，主要取决于该市对土地的精打细算，利用最少的土地创造最大的效益，形成了符合该市发展的“东莞模式”，这对于推动莱芜市土地资源节约集约利用具有十分重要的意义。
1 主要经验做法
1.1 突出规划约束，避免无谓消耗
一是抓好空间管制。2005年，东莞市聘请中国人民大学、东莞理工大学对全市城市发展方向、土地空间规划等进行战略研究，并将研究结果纳入土地利用总体规划加以落实。坚持“城镇进圈、工业进园、民宅进区”的用地原则，划定各类建设用地边界，同时把基本农田划定和1103平方公里生态绿线相结合，实现双线管制。二是严防规划“打架”。全力推进“三规合一”，建立建设规划年度实施计划与国民经济社会发展规划、土地利用年度计划、年度重点项目协同机制，目前该市三规融合度达92%。三是保持规划稳定。土地利用总体规划报人大审核通过，上升到市委市政府决策，不随意更改，保证了城市建设的有序发展。
1.2 注重资源整合，为大项目搭建平台
在全市大面积连片土地较少的情况下，东莞市实施建设用地资源统筹整合工程，通过“三旧”改造、土地收回储备、低效用地处置等方式将零星分布的小地块整合成为集中连片的大地块，集中优势资源为大项目搭建发展平台。2013—2015年整合1000亩以上大地块超过8万亩，保障了华为、中粮等重大项目落地。同时通过农用地统筹，规划建设了总面积4.5万亩的12个现代农业产业园，实现了耕地集中保护和规模经营。
1.3 严格筛选项目，杜绝出现“烂尾”
一是确保重点项目用地。成立由市长任组长的重点工程领导小组，每年初确定全市重点项目投资计划，保证全市70%的指标用于重点项目建设。二是对项目的质量和效益进行评估。建立量化评优机制，严格审查拟上项目的产业类型、投资强度、产出效益，不符合产业政策、社会经济效益低的项目坚决不上。三是实行项目投资协议约定制度。土地招拍挂完成之后，签订出让合同之前，各镇与竞得单位签订《项目投资效益协议书》，约定项目的“产业类型”“土地投资、产值及年税收”“项目能耗”，规定“如违反任一条款，或达不到约定的标准需向镇街支付相应的违约金”。
1.4 实行“三旧”改造，促进存量盘活
积极申请成为广东省“三旧”改造试点，通过对旧村、旧城、旧厂房改造实现建成区土地的二次开发，促进项目安置，推动产业转型升级，提高存量土地使用效率，减轻新增用地压力。尤其是对于“工改工”项目给予政策扶持，比如最高额1000万元的财政补助、工业仓储用地容积率不设上限、报建费用返拨50%、允许工业、科研用地类孵化器在不改变用途前提下，进行产权分割登记并出租或转让等。2010-2016年，全市累计完成改造2万亩，正在推动改造2.4万亩，拓展用地空间约6000亩，直接拉动投资约600亿元。
2 莱芜市存在的差距
2.1 土地空间布局上还有差距
一是规划引领作用未完全体现。“三规合一”还处于起步阶段，各种产业项目布局相对松散，产业向园区集聚、人口向城镇集中的局面还未形成。二是缺乏大地块统筹经验，没有制定大地块整合规划，在选址、资金、政策、具体操作方法等方面也缺少相应的案例。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆三是目前莱芜市的村庄改造、“退二进三”等项目缺乏长远、统一的规划，各自为战，改造布局零碎单一，一部分村庄改造形成“小产权房”，不但没有提升城市形象，反而冲击了土地市场。
2.2 “占补平衡”束缚加重
莱芜市年用地量持续保持在7000亩左右，根据往年数据测算，省分配指标完全满足用地需求，但每年6000亩的占补指标成了制约发展的最大瓶颈。经过十几年的开发，全市条件较好相对连片的耕地后备资源已基本开发完毕，剩余的可开垦未利用地面积仅为3万亩左右，可供开发空间越来越小，并且这些未利用地大都位于东南部山区，位置偏僻、质量较差，新增1亩耕地需投入资金约3万元，成本极高。同时国土部对报部项目实行“占优补优”，省国土厅也明确今后不能实现耕地占补“数量质量双平衡”的，将不予受理审批。
2.3 空闲土地面广量大
国家土地督察济南局反馈我市空闲土地1.38万亩，相当于我市2年的用地量。如果这些土地能够充分利用，不仅将大大减少用地规模，减少占用新增耕地数量，还能缓解耕地占补平衡压力。因此，无论是从落实国家“三去一补一降”要求，还是从我市发展实际来看，加快空闲地盘活仍然是解决我市用地矛盾，尤其是占补平衡矛盾的最佳出路。
3 几点建议
3.1 高度重视土地利用总体规划调整完善工作
去年9月份我市启动土地利用总体规划调整完善工作。要推进数据入库，充分征求各级政府意见，将“十三五”期间交通、能源、水利等基础设施项目及区镇重点项目，尽可能确定具体位置和面积，在土地利用规划图上定点、定线、定位。进一步充实市规划委员会职能，由规委会集中行使“多规合一”规划编制协调管理权，推动各类规划从法制、技术、方法、机制等多个方面进行衔接。
3.2 突破占补瓶颈，拓展用地空间
一是借鉴东莞“三旧改造”经验，积极开展“空心村”和土地整治后备资源调查，调整完善增减挂钩和土地开发相关政策，科学调整增减挂钩补助标准和耕地开垦费收费标准，设立市级统筹补充耕地指标，加大项目建设资金投入，努力提升耕地质量。二是加强对山岭土地使用的研究，组织发改、国土、规划、环保、林业等部门实地踏勘调研，在雪野旅游区、莱城工业区、高庄南部山区等生态红线以外的山区丘陵地区，预留部分较大面积的地块，做好土地利用总体规划的调整、城镇控规修编、林地占用许可、“净地储备”等相关工作。加大招商引资力度，瞄准国内大企业，争取尽快落户我市。
3.3大力推进节约集约用地
一是在市级层面成立由市政府领导任组长，发改、财政、税收、规划、环保、经信、林业等部门为成员的土地审批委员会，统筹建设用地指标分配、土地定价、手续办理、推进供地等事项。二是实行关口前移，组织发改、土地、规划、财政等部门建立项目筛选机制，对项目的投资、产出效益等进行科学评估，提高项目质量。三是健全激励和倒逼机制，研究制定支持各区、园区和企业项目用地的政策措施，探索建立项目投资强度、“亩均产出”与企业扶持政策挂钩，盘活空闲土地与政府收益分成相挂钩等制度，把节约集约用地绩效纳入对各区、镇（街道）领导班子政绩考核的重要内容。
3.4 用足用活产业用地政策
制定产业用地政策实施办法，以满足“十大产业”用地需求为重点，逐产业明确在用地保障、供地方式、土地价格、用途管理等方面的优惠政策，推动政策落地。强化土地规划计划管理，允许重点、急需建设的项目预支部分年度计划。对符合用地政策的重点项目开辟绿色通道，搞好衔接，争取尽快批复。推进“先租后让”“长期租赁”“弹性年期出让”工业用地供应制度改革，降低企业一次性投入成本。支持土地多功能混合使用，允许新产业的工业、科教用地可兼容生产服务、行政办公、生活服务等设施，并积极推进城镇地下空间开发利用。
论文作者:张浩,许金龙,刘涛
论文发表刊物:《基层建设》2018年第25期
论文发表时间:2018/9/17
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