嵌入式科研专项资金绩效审计研究——以科技重大专项资金审计为例，本文主要内容关键词为：专项资金论文,为例论文,嵌入式论文,绩效论文,科研论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着国家和军队投入科研经费规模的不断放大，军队科研单位、院校承担的科研项目日益增多，科研专项资金总量快速增加。笔者参加了百余项几十亿的军地科技重大专项资金的审计工作，从科研专项资金财务收支审计情况来看，被审科研项目在材料费使用、测试化验加工费转移支付、专用设施设备购置、会议差旅费开支、劳务专家咨询费发放、间接管理费用计提结转等方面都还大量存在着管理不严绩效不高的情形，有些科研项目的专项资金甚至还存在着侵占浪费挪用等问题，这势必对科研成果质量产生不利影响。笔者认为，军队审计部门和审计人员应从过去传统的审计思维定式中解放出来，重新思考科研专项资金的审计目标定位与实施方法路径，尽早在科研专项资金财务收支合规审计中嵌入效绩审计，并以问题导向为切入点，以问题倒逼为落脚点，充分利用好绩效审计这个管理抓手，促使被审计单位和科研人员树立科研成本效益理念，加强科研成本管理与控制，切实提高科研经费的使用效益。 一、嵌入式科研专项资金绩效审计的目标定位 审计目标决定审计方向、审计方式和审计方法。《国家审计署2008至2012年审计工作发展规划》中就提出，至2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计；军队审计近年也提出向绩效审计转型拓展。但在审计实践中，纯粹的绩效审计在国家审计领域和军队审计领域都是很难独立开展的，国家审计项目全部开展绩效审计是指各个审计项目进行财务收支审计时嵌入绩效审计，不是单纯只开展绩效审计而不开展财务审计。因此，我们不能将理论认识上的绩效审计与财务审计的区别照搬到审计实践中，特别是不能简单理解为开展财务收支合规审计就不能同时开展绩效审计，或者说只有在财务收支合规性比较高的条件下才能开展绩效审计。准确讲，绩效审计目标内涵界定不应排斥财务审计目标而应叠加财务审计目标。军队审计在实践中一直未能大力借鉴国家开展绩效审计的经验和做法，很重要的原因是，军队绩效审计的系统性理论研究不足以及认识上存在误区，严重束缚了军队推动绩效审计的探索与发展。事实上，军队审计以及军队科研专项资金绩效审计都只是财务收支真实合规审计的必要延伸，是在财务收支真实合规审计的目标基础上，对科研专项资金的经济性、效率性和效果性的深度审查评价，科研专项资金绩效审计目标的确立不可能排斥真实合法性。相反，真实合法合规性是绩效审计的初级目标，经济性、效率性和效果性是绩效审计的高极或终极目标，两个层次的目标之间既相互联系又相互制约，片面认为绩效审计就是评价“三E”（经济性、效率性和效果性），势必陷入盲目狭隘认识绩效审计的误区。需要厘清的是：一方面，科研专项资金只有使用真实、合法、合规，才能确保绩效审计评价有现实意义；另一方面，绩效审计评价是在真实、合法、合规审计基础上的拓展和延伸，重点关注资金配置使用和管理绩效水平。因此，嵌入式科研专项资金的绩效审计是一种目标复合或混合式审计模式，绩效审计目标应包括以下五个方面：一是真实性目标，主要审查科研专项资金运行过程中的财务收支数据与实际情况是否一致；二是合法合规性目标，主要审查科研专项资金运行过程中是否严格遵循国家和军队相关法律法规和政策；三是经济性目标，主要审查科研专项资金运行过程中是否厉行节约，花费的成本是否控制在合理范围内，资金资源利用是否经济，有无损失浪费的问题；四是效率性目标，主要审查科研专项资金运行过程中的投入产出关系，是否以最小投入获取最大的产出；五是效果性目标，主要审查科研专项资金运行过程中的使用效果，即是否达到预期的科研政策目标。 二、嵌入式科研专项资金绩效审计的重点选择 科研专项资金绩效审计对于规范科研专项资金使用、提升审计监督效果具有重要作用，按照科研专项资金绩效审计的真实性、合法性、经济性、效率性和效果性要求进行组织、筹划和实施审计，提出存在的主要问题和可行的审计建议，以促进科研专项资金使用效益的提高。为此，嵌入模式下的绩效审计重点应主要关注以下方面的内容。 （一）科研专项资金立项审批环节审计重点 科研立项环节是资金运行的起始环节，立项与预算审批是项目经费开支的“基本法”。该环节存在的主要问题有立项不够科学、部分专项资金多头安排、申报单位用已有科研成果充抵和虚假重复申报等。这个环节的审计主要是关注科研立项是否贯彻落实了国家和军队科研管理的相关政策，项目立项是否进行了科学严密的可行性论证，可行性论证的内容是否充分完整，立项条件是否全部具备，有无盲目上项目的问题，申报单位的科研信息是否真实可靠，申报程序是否合法合规，有无虚假立项、重复申报的问题，有无高估冒算、虚列概算预算等问题。 （二）科研专项资金拨付保障环节审计重点 科研专项资金只有及时拨付保障到资金使用单位，专项资金才能发挥最大效用，实现预期科研目标。该环节存在的主要问题是课题承担单位违规向协作合作单位拨款，资金拨付环节过多、时间过长，资金没有按规定及时拨付，甚至长年挂账滞留，项目自筹资金未按申报计划配套到位，影响科研进度和科研质量等。这个环节的审计重点是关注资金拨付到位的及时性、科学性和完整性，专项资金保障标准和保障方式是否科学合理，到位时间是否与科研进度相符，配套资金到位比率是否过低甚至无到位等情况。 （三）科研专项资金管理使用环节审计重点 科研专项资金管理使用是决定资金运用效率效果的关键环节。存在的主要问题有项目执行单位不按规定用途和范围使用专项资金，甚至存在截留、挪用、克扣、冒领。审计时应重点关注整个项目的支出总额和构成是否符合立项计划，是否全部用在科研项目上，是否制定专门的科研管理制度和管理办法规范科研专项资金的使用，内控管理制度是否健全完善，是否得到有效执行，有无分解项目，有无超预算、无预算、超范围、超标准开支情况，科研项目资金是否存在结余或沉淀过大问题。 （四）科研项目完成与效益评估环节审计重点 科研成果验收评价与资金绩效评估是科研项目评价的保底环节。科研专项资金使用后续评估既应关注成果转化，还应关注资金是否存在浪费问题，设施设备使用率过低、消耗性开支比重过大是常见现象。审计重点应关注科研项目工作量完成情况，比对实际完成工作量与计划工作量差异，看是否在科研计划周期内完成，若没完成分析原因，将实际完成时间与计划完成时间相比较，分析科研项目进度完成情况，看有无将现有科研成果或其他科研成果充抵申报研究成果情况。此外，审计时还应关注产生的经济效益、军事效益和社会效益是否与预设的绩效指标相符，科研项目资金运行成本是否匹配科研效益的满意度，科研成果转化是否已经取得预期效益。 三、嵌入式科研专项资金绩效审计评价指标体系 （一）科研专项资金绩效审计评价指标设计原则 科研专项资金绩效审计的内容非常广泛，在设计绩效评价指标时应该遵循特定的原则，从而使各项评价指标相互独立、相互联系、相互制约，形成完整规范的评价指标体系。具体设计时应遵循以下几条原则： 1.全面性原则。科研专项资金涉及各种各样的国防和军队科技活动，经济活动范围广、涉及面宽，任何一项科研活动和经济活动都会牵扯到方方面面的利益。如武器装备科研，这一活动既会影响该领域的军费投资效果和军队科研活动的政策效应，也会影响到部队武器装备维修可持续发展战略。所以，在设计和选用评价指标时要全面考虑，力争使指标的导向作用发挥到最理想的状态。同时，选用的指标应该包括定量指标与定性指标，人力指标、物力指标与财力指标，只有这样，才能对科研专项资金进行全面的考核和综合分析比较，以便客观评价军队各级科研部门和资金保障部门的管理绩效。 2.重要性原则。如果说全面性原则强调指标设计的数量、形式和范畴，那么重要性原则着重突出指标设计的质量、内容和要素。不同类的指标反映不同的侧面和内容特征，对于评价科研专项资金绩效时所起的作用也将产生较大差别；同时，指标具有一定的导向性，不同的指标反映不同的科研政策走向。因此，在设计指标时，一方面要考虑到国民经济和国防经济发展态势，另一方面也要严格划分主次，取舍得当，突出重点和要点。指标的基本类别设置不宜过细，要抓住评价重点和主要环节，如国家与军队卫生系统投入的重大专项资金绩效审计指标设计，既要考虑军地通用性，又要考虑指标类别相对复杂的特点，必须遴选重点指标进行设计。 3.可比性原则。设置评价指标的目的就是要通过比较分析，进而对军队承担的科研活动做出客观、公正的评价。可比性原则是指所设置的指标应该便于纵向和横向比较。虽然科研活动在单位内部或某一历史时期缺少或没有比较对象，但若把比较范围拓展，就会有比较对象可供选择。不同时期经济发展速度不同，国家和军队在科研方面的投入和投资额也会有所差别，在设计指标时一定要进行深入剖析，剔除不可比因素，使各项指标的应用范围更广，如军队承担的“863”项目与“973”项目等国家重大科技计划项目，应能与国家其他同类科研单位进行外部横向比较。 4.成本效益原则。这项原则是指在设计构建科研专项资金绩效审计评价指标体系时，要考虑审计成本和审计效益。建立评价指标体系的目的是利于开展科研专项资金绩效审计，而不是为设计指标而设计指标。根据审计部门成本绩效原则，评价指标的建立既不能过粗也不能过细。尽管从理论上讲，为了客观和正确地评价科研专项资金绩效，评价指标越多越细越好，但是审计资源是稀缺有限的，单个项目审计成本增加，会影响整体科研项目的绩效审计覆盖面。因此，指标不宜设置太多，设置指标时既要考虑其科学性和规范性，又要考虑其实用性和可操作性。 （二）科研专项资金绩效审计评价指标框架体系 科研专项资金绩效审计评价指标体系的构建应按照专项资金投入、拨付保障、管理使用、效益评估考评四个不同阶段来进行划分，在每一阶段都有评价的侧重点。科研专项资金的立项批复阶段侧重对管理活动的经济性进行评价，科研专项资金拨付保障运行阶段侧重对资金配置的效率性进行评价，科研专项资金管理使用阶段侧重对研究项目效率性和效果性进行评价，专项资金项目完成和后续效益评估阶段侧重对专项资金的运用效果进行评价。科研专项资金绩效审计的评价指标应该是分层次的，由抽象到具体，每一层次的指标提供不同的评价依据；科研专项资金绩效审计的评价指标应该是定量与定性并存的，定量指标为评价提供准确的数据支持，而定性指标则弥补定量指标的不全面性和主观性，可以对定量评价结果进行校验和修正，以便得到更为合理的评价结论；科研专项资金绩效审计的评价指标应该是共性与个性并存的，通用指标反映那些在所有专项资金或多数专项资金绩效评价中需要考虑的方面，而个性指标则针对具体的评价对象，反映某一类型专项资金在使用过程或产生效果方面所特有的部分；科研专项资金绩效审计的评价指标应该是动态的，在面临特定的评价对象，在不同的科研项目审计背景下，所选用的评价指标是可以在预先制定的指标体系中进行增加或减少的，不是一成不变的。下面，以科技重大专项资金绩效审计为例，进行绩效审计评价主要指标设计。 四、开展嵌入式科研专项资金绩效审计的对策与建议
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