适应市场经济要求深化税制改革，本文主要内容关键词为：税制论文,市场经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立社会主义市场经济体制对深化税制改革提出了一系列迫切要求，市场经济越发展，要求完善税制越紧迫。在建立社会主义市场经济体制过程中，税收的地位和作用更加重要，职能作用发挥将更充分，在公平税负、促进平等竞争、贯彻产业政策、保持总量平衡、调节收入分配、促进共同富裕以及增加财政收入等方面，任重道远，大有可为。
一、1994年以来我国税制改革的成就与存在的问题
为了适应社会主义市场经济发展的要求，解决过去计划经济体制下遗留下来的税制不统一、不规范，税负不公平，减免税过多过滥等突出问题，1994年，我国按照“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系”的精神，对税收制度进行了全面改革。几年来的实践证明，改革取得了很大成功。
1.初步建立起了符合社会主义市场经济要求的税制体系。1994年税制改革以调整税种布局、合理确定税率、清理税收优惠、完善征收制度为重心，按照简化、规范税制的要求，将税种设置由原来的37个减少到23个，形成了以流转税和所得税为主体税种，其他税种相互配合的多税种、多环节、多层次的复合税制体系，是我国税制建设史上一次空前的重大改革。
2.基本建立了持续、快速、稳定增长的收入机制。1994年税制改革的一个重要特点，是统一规范了流转税制，强化了企业所得税、个人所得税的作用，建立了税收收入的稳定增长机制。六年来，随着经济的快速发展和改革的不断深化，我国税收年均增加1000亿元以上，年均增幅达16.55%。1999年实现税收总收入10666亿元，首次突破了万亿元。税收收入占GDP比重从1996年开始逐年有所提高，初步扭转了多年来持续下降的势头。
3.体现了公平税负的原则，增强了税收的宏观调控功能。现行增值税、消费税和营业税统一适用于内外资企业，各种内资企业实行统一的所得税制度，改变了过去对不同所有制企业采取不同税制的不合理做法，为各类市场主体创造了公平竞争的税收环境。通过流转税等税种设置，增强了中央政府和地方政府调配社会财政资金的能力，增强了国家对经济运行的宏观调控能力，推进了产品结构、产业结构和经济结构的逐步优化。特别是1997年以来，面对经济出现通货紧缩的态势，通过调整税收政策，对经济实施反周期调节，发挥了较大的作用，为鼓励投资，从1999年下半年起减半征收固定资产投资方向调节税，2000年起暂停征收；对符合国家产业政策的企业技术改造项目购置国产设备，准予按40%抵免企业所得税为鼓励高新技术产业发展，对软件、集成电路等行业，大幅度降低了税负；为适当调节个人收入，刺激居民储蓄向消费、投资转化，扩大国内需求，对居民储蓄存款利息恢复征收个人所得税；在鼓励外贸出口方面，1999年提高出口商品退税率后，外贸出口开始大幅度回升。
1994年税制改革取得了明显成效。但是，按照市场经济体制对税收的要求，特别是根据社会经济发展的新形势、新变化，现行税制还有许多不相适应的地方，还需要进一步深化、完善。
1.税收占GDP和政府性财政收入的比重仍然偏低。据了解，发达国家税收收入占GDP的比重普遍在30%以上，发展中国家税收收入占GDP的比重一般在20%左右。尽管我国税收收入占GDP的比重自1996年以来逐年回升，但1999年也只有12.6%。出现这种情况，除了征管手段落后、征管水平不高以外，一个重要的原因，就是政府参与收入分配的机制还不规范，在政府收入中还存在大量未纳入预算管理的税外基金和收费。目前，全国行政性收费共有6800多项，预算外资金规模达3385亿元，相当于同期财政收入的30%。各种税外基金和收费过多过滥，既加重了企业和居民的社会负担，侵蚀了税基，影响了税收收入增长，也脱离了财政监督，诱发了腐败。
2.税收调节功能仍有待加强。1994年的税制改革，解决了内资不同所有制企业之间的公平税负问题，但在不同产业、不同行业、不同地区之间，税负仍不尽合理。从产业税负分析，第二产业税负明显高于第一、第三产业，特别是第三产业在改革后税负逐年下降。从行业税负分析，能源、原材料等基础性行业和高新技术产业的税负偏重，与目前我国实行生产型增值税有关。从地区税负结构看，中西部地区企业税负普遍重于东部地区，税负差距日趋扩大。出现这种情况，除了东部地区仍享受一些税收优惠政策或自定优惠政策外，主要是中西部地区财政普遍紧张，财税部门加大征收力度，有的甚至出现“虚收”，寅吃卯粮。从个人收入分配及税收的调节功效分析，税负格局也不甚合理。现行财产税主要是房产税和车船使用税，调节力度小。个人所得税根据收入来源的性质，实行分类所得税制，难以全面真实地反映纳税人的纳税能力，对税基也难以准确掌握，个人收入分配与税负不对称，调节功能不够。
3.现行税制还不太适应市场经济发展的要求。现行税制过度依赖流转税，对所得税的作用发挥不够，在一定程度上削弱了税收的再分配功能。1994年税制改革时，政府对经济实施宏观调控的主要目标是抑制通货膨胀，因此，许多税收政策以遏制过度消费和投资为重点。而在宏观经济出现通货紧缩时，税制不能及时进行调整，反映出税制的应变能力不强，税收政策调整滞后于经济发展的总体变化。特别是随着电子信息技术的发展，研究对电子商务如何征税已显得极为紧迫。电子商务是以信息技术为支撑，利用计算机网络系统，进行生产组织、经营、交易活动的一种方式和过程，具有无纸化操作、无固定营业场所及交易技术高科技化等特征。电子商务对所得税，营业税、关税等税种的税基确认，属地征管与稽查等原则提出了巨大的挑战，必须尽快完善现行税制的有关规定。
4.现行税制与经济全球化和我国加入WTO的要求还存在一定差距。世界经济全球化的加速发展使得各国之间的经济联系日益密切，相互影响不断加大。随着国际资本流动加速和国际贸易竞争日趋激烈，各国一方面强调贸易自由，必须遵守多边国际竞争规则；另一方面又从本国经济利益出发，设计适度保护本国经济和产业的税收制度。随着我国即将加入WTO，我国经济将逐步融入经济全球化的大潮。加入WTO以后，关税税率降低，市场准入领域扩大，大量进口产品有可能冲击国内市场。由于我国现行税制与国际上多数国家的税制尚有较大差异，还不完全符合国际惯例，因此，如何从税收制度上有效利用WTO的规则及一般保障条款，既要扩大对外开放和国际经贸交流，又能适度保护民族工业的发展，是摆在我们面前的一项紧迫而重要的任务。在及时清理不符合国际惯例及协议的税收政策法规的同时，还要认真贯彻税收的国民待遇原则，解决外资企业的超国民待遇问题，实行内资和外资企业两套所得税制并轨，将某些地方税种同时适用于外资企业。对外资企业及进口商品税收优惠过宽等超国民待遇的政策规定也要进行调整，以确保内外资企业及产品实现公平税负。
5.依法治税任重道远。近年来，税收法制建设取得了一定的成绩，但也存在一些问题：税法建设方面，许多税是以条例形式存在的，法律级次不高，有些法规需要根据新情况进行补充、完善。税收执法方面，有法不依、治税不力、征管不严的现象时有发生，比如，有的地方擅自制定税收返还等变相减免税措施，不仅返还了地方收入，也返还了中央收入。国务院已专门发出文件，要求各地认真检查纠正。也有一些地区为了保基数或出政绩，采取“非常”措施，实行税收“空转”，或收“过头税”，“寅吃卯粮”，“买卖税款”。去年财政部驻各地财政监察专员办事处检查了25个省，市的国税部门，共查出通过征收“过头税”或采取财政列收列支办法虚增税收数十亿元，同时也查出应征未征税款数十亿元。这些矛盾和问题，如任其蔓延，将严重冲击税法的统一性，干扰税收分配秩序，影响国民经济的有序运行。
总之，对1994年税制改革所取得的重大成就，我们应该给予充分的肯定；对现行税制存在的问题，也要保持清醒的认识，按照社会主义市场经济的发展要求，对现行税制作进一步的完善。
二、进一步完善税制的基本原则和设想
根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展十五计划的建议》及建立社会主义市场经济体制的客观要求，进一步完善税制应继续贯彻落实“统一税法，公平税负，优化税制，扩大税基，合理分权”的指导思想，在巩固流转税、完善所得税的同时，抓紧进行税费制度改革，完善适应社会主义市场经济体制要求的复合税制体系。
1.加快税费改革步伐，规范政府收入分配体系。当前收费过多过滥、管理不规范，扰乱了分配秩序，削弱了政府宏观调控能力，助长了腐败现象的滋生和蔓延，严重影响了党和政府在群众心目中的形象及干群关系。因此，坚定不移地推进税费改革是国务院重要的施政目标之一。税费改革的总体思路是：对各种收费，基金区分不同类别和不同情况。采取“一清、二转、三改、四留”的改革措施。“一清”是根据转变政府职能和建立公共财政的要求，在对现行收费进行全面清理整顿的基础上，坚决取消不合法、不合理的收费项目。“二转”是按照政企分开的要求，将一些不再体现政府职能，属于经营性的收费，如收费道路、桥梁的车辆通行费等，不再纳入行政性收费范围，对其所得收入实行依法征税。“三改”足将一部分具有税收特征的收费，按照优化税制结构的要求，改为相应的税收，纳入政府税收收入体系。“四留”是保留少量的符合国际惯例和国际条约的收费，以及政府对社会实施特定管理或提供特殊服务收取的规费，并经过重新核定。收费要进一步明确标准并实行规范化的财政管理。同时，为防范继续出现乱收费问题，国家将适时公布取消的收费项目和保留的收费项目，加强社会监督，对违法违纪行为坚决依法查处。“费改税”是一项复杂的系统工程，必须按照总体规划，分步实施的原则，积极稳妥地推进。近期的工作重点是：
第一，加快农村税费改革步伐。实行农村税费改革，规范农村分配关系，切实减轻农民负担，是党中央、国务院为加强农业基础地位，促进农村经济发展，维护农村社会稳定，作出的重大决策，是新中国成立以来，继土地改革、家庭承包经营之后农村的第三次重大改革。推进这一改革，有利于从根本上减轻农民负担，调动农民的生产积极性，进一步解放农村生产力；有利于促进乡镇机构精简，转变基层政府职能和工作作风，改善干群关系；有利于规范农村税费管理，有效抑制腐败现象，是农村生产关系和上层建筑的一次重大改革。农村税费改革的基本思路是：适当调整现行农业税税率和农业特产税税率及其附加，取消其他一切面向农民的收费，减轻农民负担。乡、村两级由此减少的收入，一方面要通过精简机构和人员、减少财政开支、调整支出结构予以消化；另一方面中央和省以及有条件的地方财政要通过转移支付给予适当补助，以保证乡村两级政权的正常运转和必要的公益事业建设。党中央、国务院对这项改革十分重视，年初下发了《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》，并在安徽全省和其他地区的部分县进行了试点，取得了明显成效。最近，中央下发的15号文件确定，2001年要加快全国农村税费改革的步伐。有条件的省份，要以省为单位全面推开；条件暂不成熟的，也要扩大县（市）试点范围，为全面实施改革创造条件。为了解决农村税费改革后出现的基层经费的正常开支缺口，保证农村税费改革的顺利推进，国务院决定，中央财政每年拿出巨额资金用于对地方转移支付。同时，要及时修订有关法律法规，加快农业税费的立法，制定相关配套政策，加强监督检查，为保证改革顺利实施提供法律依据。
第二，择机出台交通和车辆税费改革。改革的主要内容是：取消机动车交通安全费等地方和部门越权设立的不合法、不合理的交通和车辆收费；将驾驶员培训费、停车费、船舶停泊费等不再体现政府职能的收费转为经营性收费；保留对机动车辆牌证工本费等政府有关部门为特定服务收取的少量必要的规费，但要降低不合理的收费标准，实行规范化的财政管理；开征车辆购置税取代车辆购置附加费，开征燃油税取代养路费等六费。1999年10月21日，九届全国人大常委会第12次会议审议通过《中华人民共和国公路法》修正案后，涉及交通和车辆税费改革的法律程序业已完成，交通和车辆税费改革方案已经成熟，国务院有关部门正在抓紧进行出台前的各项准备工作。国务院决定2001年先行出台车辆购置税，取代原来的车辆购置附加费，负担水平不变。燃油税的出台时间，将根据国际市场原油价格变动情况，由国务院另行择机出台。
第三，抓紧研究社会保障费改税。当前，社会保障收费覆盖面小，征缴力度不强、征缴率不高，社会保障资金入不敷出，已经成为社会保障体系建设的重要制约因素。因此，实行社会保障费改税，以税收的形式代替现行的收费制度，建立可靠、稳定的社会保障资金筹措渠道，是建立和完善社会保障制度的一项重要措施。社会保障费改税的初步设想是：征收范围应限定在城镇所有企业，职工及个体劳动者。社会保障税设立基本养老、失业和医疗三个税目，由单位和职工共同合理负担，个体劳动者等由自己负担。计税依据为工资、薪金所得，税率与现行的社会保障缴费率大致相当，不增加企业和职工负担。社会保障税由税务部门按照《税收征管法》的规定实施有效征管。
另外，按照税费改革的总体规划，城市建设和房地产等方面的税费改革方案也在抓紧研究。
2.完善增值税制度，逐步推进消费型增值税改革。目前，在实行增值税的110多个国家或地区中，只有我国和印度尼西亚等少数几个国家采用生产型增值税，即只允许对购置原材料、半成品中所含税款允许抵扣，而对购进固定资产中所含税款不允许抵扣；其他大多数国家都实行了消费型增值税制度，即允许抵扣购进固定资产中所含税款。生产型增值税虽然能够保证财政收入，缓解财政减收压力，但也存在一些缺陷：一是纳税人购进固定资产中所含的税款不予抵扣，造成了谁投资谁就要纳税，不利于鼓励投资。二是资本构成不同的企业之间税负不平衡，特别是高新技术产业和基础产业固定资产投资比重大，税收负担重，不利于产业政策的实施。另外，对进口国内不能生产的先进设备可以免税，而国内生产的设备所含税款不能抵扣，也影响内资企业的竞争能力。为消除重复征税因素，刺激投资，推动经济结构的战略性调整，参照世界上大多数国家的做法，应该研究将生产型增值税改为消费型增值税。但实行增值税转换改型，对财政收入影响较大，不仅减少中央财政收入，也减少地方收入。考虑到各级财政的承受能力，只能选择适当时机实施。
3.改进和完善消费税制度。现行消费税制中的主要问题是税基不够稳定，覆盖面较窄，调控作用不够。针对这些问题，今后改革的重点是，一要适当扩大征收范围，一些奢侈品和对环境影响较大的消费品，要纳入消费税征税范围。二要对现行税制中有关项目的消费税税率进行适当调整，重新研究确定合理的税率水平。三要进一步完善消费税征收制度。在这方面，最典型的是烟、酒的消费税制度。目前我国对卷烟、酒在生产销售环节从价征收消费税，卷烟、酒类生产企业普遍存在通过设立调拨站（销售公司等关联企业），采取相互转移价格的方式，压低生产销售环节价格逃避消费税的问题。而现行通过核定计税价格征税的办法不尽合理和规范，未能有效防止消费税流失问题。据统计，1999年卷烟生产企业实际计征消费税的销售收入与对外调拨价相差了320亿元。如按40%的税率计算，影响收入约128亿元。1999年我部对全国32家骨干酒厂进行了检查，结果发现均不同程度地存在通过设立销售公司偷逃消费税的问题。根据轻工部门提供的白酒产量与税务部门提供的酒类消费税测算，1998年全国白酒消费税的实际负担率约为7%，与25%的法定税率相差18个百分点，少征87亿元。啤酒消费税少征11.4亿元。针对烟、酒消费税税基被严重侵蚀，财政收入大量流失等问题，应进一步贯彻中央关于堵漏增收的精神，改革和完善消费税征管办法，采用公开、透明、公正的计税价格确定办法，保护税基，增加收入。
4.进一步完善个人所得税制，加大对个人收入分配的调控力度。要尽快建立能够全面反映个人收入和大额支付的信息处理系统，建立分类与综合相结合的新的个人所得税制度。在适当提高费用扣除标准的同时，调整现行工资、薪金所得适用的超额累进税率和级距，提升高收入者的适用税率，加大对高收入者的调控力度。同时，要针对目前劳务报酬、稿酬、财产租赁、特许权使用费所得等分项征收办法存在的普遍偷逃税现象，以及劳务报酬、财产租赁及经营所得等属于经常性所得的特点，研究扩大综合所得的项目，对仍需采用分项征收的所得，实行更为科学的征收管理办法。
同时，要研究对个人所得税实行由中央与地方共享的办法。目前，除利息税外，其他个人所得税均属地方收入，中央调控余地太小。据我们了解，在世界各国中，有的将个人所得税划归中央收入，如英国、法国、荷兰、意大利以及埃及、印度、韩国、泰国等；有的作为中央与地方共享收入，如美国、西班牙、加拿大，墨西哥、日本、德国，瑞士等；尚未发现将个人所得税全部划归地方的情况。为增强中央宏观调控能力，拟将个人所得税改为中央与地方共享收入，以适当集中财力，加大对中西部地区的支持力度。
5.根据WTO的国民待遇原则，公平企业税收负担。为适应中国加入WTO以后提高国内企业竞争力的要求，应尽快平衡内资、外资企业的税收负担，全面贯彻税收的国民待遇原则。一是统一内外资企业所得税制。二是尽快统一对内外资企业征收车船使用税、车船使用牌照税、房产税和城市房地产税办法，并将三资企业纳入城市维护建设税和教育费附加的征收范围；将耕地占用税征收范围扩大到外资企业，通过级差税率促进城市现有土地的合理、高效利用。这两项，也是完善地方税的措施。三是在降低关税总水平的同时，调整关税税率结构，适当扩大从量税、季节税等税种所覆盖的商品范围，提高关税的保护作用。对以进口为主、对国内产品替代性很强的个别最终消费品，通过适当调整消费税政策，发挥补充替代保护作用。
6.改革中央与地方对企业所得税共享办法。目前，企业所得税实行由中央和地方按企业隶属关系共享。但随着产权的合理流动和资产重组的不断扩大，出现了不少矛盾，有的地方因影响企业所得税收入而干预企业的资产流动。特别是随着股份制企业的不断涌现，企业的隶属关系已逐渐模糊，经常出现中央与地方收入混库的现象。为支持企业深化改革，减少企业对政府的依附和政府对企业经营的干预，应改变目前企业所得税分享办法，除集中统一纳税的少数行业，如铁道、邮电、银行、保险、石油石化行业外，其他所有中央企业和地方企业所得税合并在一起，均实行中央与地方按一定比例共享。
7.清理和规范税收优惠政策。适度的税收优惠政策对经济发展和社会稳定可以起到积极的作用。但现行经济特区、新区、园区等区域性税收优惠层次过多、过于繁杂，企业和个人重复享受税收优惠的情况比较普遍。在优惠方式上过多依赖减免、先征后退等形式，手段比较单一，既造成了税收流失，也不利于实现公平竞争。据统计，截止到1999年，除税法、条例明确规定的减免税政策外，专项税收优惠政策达100多项，几乎涉及所有税种。这些优惠政策大部分在今年到期，需要抓紧研究清理，区别不同情况，提出改进措施。今后，国家实施的税收优惠政策要以产业为主、地区扶持为辅，严格控制困难性、个案性减免措施，进一步完善加速折旧、投资抵免、费用扣除等间接优惠方式。建立规范的税式支出管理办法，从制度上加强对各项税收优惠效果考核及支出规模的控制。
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