止言政府主导型旅游发展战略，本文主要内容关键词为：发展战略论文,主导论文,政府论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府主导型旅游发展战略，至今仍然常出之于政府官员之口，并且随着近年西部大开发而在中西部地区呼声愈来愈高，这正常吗？考察新中国旅游业的发展历程，可以发现，政府主导型旅游发展战略（以下简称“政府主导型”），其产生与推行有一个发展过程，大致可以区分为三个阶段。第一阶段指“文革”结束前后的20多年，这是不可能提倡“政府主导型”的阶段。一则，当时中国旅游业规模甚小；二则，当时国家大局走势是全面强化党在一切领域的直接领导，因此党政不分，以至以党代政是必然现象。第二阶段，自十一届三中全会至90年代初，这是有“政府主导”之实却无“政府主导”之名，即没必要特别提倡“政府主导型”的阶段。当时市场这只“看不见的手”的威力还未充分显示，旅游业实现跨越式超常规发展的主导力量只能来自于政府。第三阶段是90年代中期以后，这是有其名又有其实，大力提倡“政府主导型”的阶段。当时“亚洲四小龙”的经济“奇迹”、特别是韩国“政府主导型”经济发展战略的成功被学术界与新闻界广泛宣传，这为旅游管理部门提供了战略借鉴与理论依据，既要顺乎全国以体制改革经济转型、政企分开、市场导向为要点的经济改革大潮流，又要保持对旅游业的积极干预，在旅游业的地位与作用未被充分认识的时候，政府不可能去制订什么旅游发展战略；而在以市场为导向的新经济体制建立之前，一切经济活动皆由政府计划所统制，也没必要对旅游业特别提倡“政府主导型”总之，政府主导型旅游发展战略的提倡是有条件的：在旅游业的地位与作用未被充分认识的时候，政府不可能去制订什么旅游发展战略；而在以市场为导向的新经济体制建立之前，一切经济活动皆由政府计划所统制，也没必要对旅游业特别提倡“政府主导型”；只有在市场经济将成为主体又未成为主体的时候，才需要特别提倡政府主导型旅游发展战略。
一、“政府主导型”的积极作用
中国实施政府主导型旅游发展战略20余年（含有其实而无其名阶段），迅速提高了中国旅游业在国际市场上的知名度与竞争力，其积极作用，主要表现为以下五个方面。
第一，确立了旅游业在全国与地方的产业地位。1986年，《“七五”计划》提出“要大力发展旅游业，增加外汇收入，促进各国人民之间的友好往来”，这是旅游业第一次在国家计划中出现，标志着旅游的产业地位得到了国家肯定。迄至“九五”末，全国几乎所有的省、自治区、直辖市都将旅游业列为新的支柱产业或新的经济增长点。
第二，形成了领导积极推动旅游、企业大力发展旅游、百姓热情从事旅游的新型社会风气。各级政府制订了一系列鼓励旅游发展的产业政策；各类新闻媒体加强了鼓励旅游的舆论导向；各种旅游企业竞相宣传促销；这些推动逐渐富裕起来的广大百姓踊跃参加旅游，特别是95年实行双休日、99年实行七日连休以后，国内旅游如火如荼，出境旅游也勃然兴起。
第三，推动并规范了一大批重点旅游景点景区的建设。中国政府已经成功地申报了27处世界文化和自然遗产，批准了119处国家级风景名胜区，批准了187家国家四A级旅游区（点），命名了122个中国优秀旅游城市，并且制订了相应的管理法规。
第四，加强旅游法制建设，初步建立了行业管理体系，规范了旅游市场交易。1985年，国务院发布《旅行社管理暂行条例》与《风景名胜区管理暂行条例》；1988年，经国务院批准，国家旅游局发布《中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级的规定》；1992年，国家旅游局制定《旅游行业对客人服务的基本标准》；1996年，国务院发布《旅行社管理条例》。旅游法制建设的全面推进，为旅游行业管理的法制化、规范化、系统化创造了必要的条件，为旅游市场的健康、有序、持久地发展提供了法律保障。
第五，增强了国际旅游竞争力，在世界旅游市场上逐渐进占重要地位。在中央政府的调控下，外联旅行社由两三家增加到1999年底的1256家；旅游促销手段由常规与传统的宣传，发展到主题宣传阶段，从'92中国友好观光年到'2001中国体育健身游，这些长期的、大规模的系列主题促销活动，一方面向世界展示了中国旅游形象的光辉灿烂与多姿多采，另一方面又针对不同市场抓产品开发，发挥了核心产品与系列产品相结合的竞争优势。我国现已跃为亚洲第一旅游接待大国，入境过夜旅游人数居世界第5位，旅游外汇收入居世界第7位。
二、“政府主导型”的负面影响
政府主导型旅游发展战略有其利必有其弊，并且弊端近年来暴露得更清楚、更严重。有一点必须事先说明，在中国有中央、省、市、县、乡5级政府，“政府主导型”所造成的下述弊端，有的具有共性，更多的属于地方某级政府的行为。
第一，在某种程度上，压抑了旅游市场的发育，阻碍了旅游经济的发展。众所周知，发展战略只是手段，而壮大市场、发展经济才是政府工作的目的，但在现实生活中，为“政府”而主导的现象屡见不鲜，即为了本地本届政府的政绩，违背市场规律，过度干预经济活动，有的把“政府”的意志强加于企业与市场，采取摊派、赞助、加费等方式，大搞旅游节、旅游会，表面上轰轰烈烈，实际上劳民伤财；有的不顾市场细分原则，为了完成上级任务数而强行组团参加与本地客源市场风牛马不相及的旅游宣传促销会，事倍而功半，甚至空手而归；有的拘泥于地方的眼前利益，各自为政，条块分割，宁肯搞低水平的重复建设，也不愿意区域联手共同开发，哪怕封锁市场，也不愿意各方协同开拓市场；还有一种普遍现象，即重国有企业、轻民营企业，重本地企业、轻外地企业，重大企业、轻小企业，保护色彩浓郁，公开公平公正的竞争徒成虚话，广泛而强有力的市场竞争自然也难以形成，而这种市场竞争恰恰是旅游经济迅速发展的必要条件。
第二，资源配置的政府化，容易形成某些官员眼睛向上的“等靠要”习惯，即热衷于跑上级部门，要项目、要资金、要优惠、要返税，而不是关注市场，面向海内外，营造良好的投资环境，捕捉共同发展的商机。
第三，政府直接参与微观层面的生产经营活动，容易产生一些普遍的负效应。如导致政企难分，产权不明，现代企业制度改革推进缓慢；行政干预过多，旅游企业缺乏独立自主的经营权，缺乏内外竞争向上的蓬勃生气，依靠政府的惰性增加，而自我经营能力下降；政府管理机制对市场变化的反应速度慢于企业的经营机制，因此政府直接投资办旅游企业、开发景点景区，往往产生经营管理不善、经济效益低下的通病；更不要说那些面子工程、政绩工程、首长工程，挤压挪用其他资金，强行摊派集资，搞起来后，往往投入与产出严重失衡，甚至因为没有市场而毫无经济效益，反而成为政府沉重的包袱。
第四，政府调控力有限，“主导”的结果有可能使结构性矛盾更加突出。如全国范围内东西部地区差距的扩大，地方范围内贫富区域差距的扩大；旅游行业内有政府背景的垄断企业（如著名风景区）与弱势企业效益悬殊，发展不一，旅游“六要素”的配套均衡发展难以实现；政府的旅游发展资金大抵用于硬件建设，软件建设滞后的被动局面迄今没有大的改观。
第五，在旅游发展规划编制中，政府主导型推行不当，就容易滋生长官意志与非科学行为。典型表现如扼杀专家的科学主见与专业判断，背离实事求是、因地制宜的基本原则，违反旅游业发展规律，以过高经济指标为依据策划高规格、多类型的旅游项目，结果编撰出一些缺乏可操作性、只能墙上挂挂的“花哨”规划；更有甚者，以激情取代理性，以无知阉割科学，下令乱开山修路、架设缆车、兴造宾馆、砍伐林木，决策错误造成景区环境的严重破坏。
三、止言“政府主导型”的必然性
从现在起，就停止提倡与实施政府主导型旅游发展战略，不但具有现实经济管理层面上的必要性，而且具有经济发展规律意义上的必然性。
第一，政府主导必然让位于市场导向。从全球经济发展历程看，市场导向是必然的趋向，而政府主导是或然的选择；市场的培育离不开政府的大力支持，而成熟了的市场经济却要求政府走远点。欧美高度发达的自由资本主义体制，其市场导向以自由竞争为前提，无庸也不可能实施政府主导型发展战略；日本与韩国等为了在短时期内赶超先进发达国家，特别是加速发展外向性产业，增强国际市场竞争力，提倡政府主导型经济体制与政府主导型赶超战略，创造了“东亚奇迹”，但也形成泡沫经济，引发金融风暴与“平成萧条”，惨痛的教训迫使日韩、也触动我们反思“政府主导型”的成功与弊端，看到这种体制与战略的局限性与过渡性。进入改革开放新时期的中国，以革除计划经济体制、建立市场经济体制为急务，未曾尝试建立东亚式的政府主导型发展体制，也从未推行过全国性政府主导型发展战略，只是允许在个别行业，如综合性强的旅游业提倡政府主导型发展战略。如果说，从计划经济向市场经济的过渡，为实施政府主导型旅游发展战略提供了空间与前提，那么随着全国市场经济地位的确立与相应的政府机构改革推行，再实施这种战略就既不合适也不可能。一则，以自由竞争为前提、经济效益最大化为目标的市场导向，跟以行政支配为前提、注重政府任期政绩的“政府主导”有着内在的对立性，一旦全国性的市场导向机制基本建立，那么个别行业的“政府主导”就必然逐渐消退。2001年4月21日《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》就通篇未提“政府主导型旅游发展战略”，相反的，倒是特别强调“各级政府要在充分发挥市场对资源配置的基础作用的同时……为旅游业发展创造一个良好的环境。”二则，以社会主义市场经济为基础的经济法令法规与规章制度的逐步完善，使政府可以并且只能依法管理经济活动、包括旅游活动，政府的作用已经浓聚为对市场的宏观调控，这种调控的前提就建立在对市场需求与市场趋向的尊重之上，因此不必要也不可能拥有凌驾于市场导向之上的“政府主导型”。三则，近年来政府机构改革，旨在转变政府职能，构建更有利于市场竞争发展的经济管理体制，其要点之一就是政府基本上退出微观领域对生产经营性企业的参与和干涉，因此，在这种大经济环境中，政府不可能承担“主导”全国旅游经济发展的重任，实际上也不可能再超越全国各行各业而拥有实施“政府主导型”的巨大能量。
第二，政府在旅游经济发展的不同阶段所起的作用也不同，中国旅游业的发展现状，决定政府只能顺应市场规律“推动”，而非“主导”旅游业发展。前文已述，政府主导型的实施依存于特定的时间与空间条件，如今随着旅游业的发展，这些依存条件已不复存在，故而战略的改变势在进行。首先，中国旅游业已快速迈过创业期，成为亚洲第一旅游大国，基本实现了把旅游业尽快搞上去的战略目标，2001年接待入境旅游者8344.39万人次，创汇162.24亿美元，国内旅游7.44亿人次，总花费3175.54亿元，面对如此庞大规模的旅游经济，政府已不再具有“主导”其发展的能力。在过去20年中，中国政府运用政策倾斜、财政投资、部门与地方协作等各种行政手段，成功地启动了入境旅游与国内旅游市场，并且初步启动了出境旅游市场，其“主导”作用之所以突出，那是因为当时旅游经济总量小，而如今局面已彻底改观。各国实践证明：政府的作用恰恰与旅游经济总量的扩大成反比，呈现出减弱的趋向。其次，中国旅游业现阶段的发展目标，是2020年实现从亚洲旅游大国向世界旅游强国的历史性跨越，为了实现这个战略目标，需要的不是58年式的“大跃进”，而是持续快速的稳定性增长。世界旅游组织1996年度报告预测，中国在2020年将接待旅游者13710万人次，占世界市场份额8.6%，成为世界第一旅游目的地，达到这个宏伟目标的依据是中国在1995年——2020年有望达到8.0的年增长率，而中国入境旅游人数1995年——2000年的年增长率是35.98，因此，只要中国经济不发生“三年困难时期”、“文革”那样全局性的大波动、大倒退，即使算上将来基数越大、增长率越低等因素，8.0的年增长率还是完全可能达到的——当然，前提是必须持续稳定发展，政府不干“拔苗助长”式的蠢事。再次，中国旅游业已经形成很大的产业规模，其资本结构已由“全民”主宰演化为多种经济成分并存，国有企业、特别是旅游部门所管辖企业所占比重大幅度下降，更何况旅游业“政企分开”正在推行，因此在旅游经济活动中，就企业资本结构多元化而言，政府已不可能通过行政干预对企业继续发挥“主导”作用。
第三，政府机构改革后，从各级政府功能有机耦合角度看，虽然各级政府存在着职能的差异与能量的悬殊，但其主要职能是相同的，都要抓好宏观调控、市场管理、社会服务和公共管理。具体到旅游经济管理，各级政府在维护市场正当、有效的竞争，推动宏观旅游经济持续稳定增长方面是上下一致、互相耦合的。各级政府都要面向辖区注重制定旅游经济发展的中长期规划和目标，协调旅游总供给和总需求的基本平衡，提供基础设施等公共物品，制定旅游市场运行规则，维持竞争秩序等，这些都属于宏观层面的调控，而且已经成为政府的常规性决策与管理，无需特别提倡“政府主导型旅游发展战略”。实践经验与教训告诉我们，现阶段政府手中掌握的有限资源，应该主要用于公共物品生产，包括旅游交通、环境保护之类生产性基础设施建设，以及公园、博物馆、科技馆、爱国主义教育基地之类人本性基础设施建设，至于旅游宾馆、旅行社、旅游车队之类私人物品，一般不宜再投资兴办与直接管理。当前值得注意的是，当中央部门与东部旅游发达地区部分省政府已经慎言“政府主导型”时，市、县、乡政府，以及中西部地区还在大谈特谈“政府主导型”，这正是管理理念新旧与管理水平高低的反映。其实，即使中西部正在创业的地区，也应该遵照宏观上政府调控、微观上市场运作的原则，努力发挥全国业正形成的大旅游、大市场、大产业潜力，发挥后发优势，避免走东部地区创业时的弯路，防止上文所述“政府主导型”的弊端重演。
第四，中国最近加入世界贸易组织，这为中国加速实现经济全球化提供了跳跃平台，同时也增加了拆除或降低贸易壁垒、关税壁垒、政策保护的压力；服务贸易和旅游管理的与国际接轨，要求中外企业平等竞争、同等待遇，市场自主调节的作用将会越来越大，政府推动作用必然随之弱化，“政府主导型”已无提倡必要。比如，即使在目前政府最为重视、管制也最严格的出入境旅游方面，实力雄厚的外资旅行社大举入境已只是时间早晚问题，我国国际旅游的“游戏规则”、管理方式、运作模式等都将随之而调整，中国旅行社将凭自身实力与智慧，而不是靠政府保护与优惠，展开与外资、合资旅行社的平等竞争，并且旅游企业也必将由创汇型向效益型转变。
第五，鉴于上述经济条件与政府职能的转变，政府主导型旅游发展战略必将转化为有限的政府主导行为。旅游产业没有经济周期的大起伏，但会受到政治、经济、军事、以至地震、洪涝等外界力量的强力冲击，从而产生大波动，如1989年的入境旅游大幅度下滑；中国幅员辽阔，各地经济发展与市场培育不平衡；中国旅游业的行业管理力度还有待提高，市场调节机制还有待完善；市场本身存在缺陷，市场经济的发展存在不平衡，这些缺陷和不平衡不能用市场的办法来解决，诸如此类的现实状况决定了政府不能放弃领导与主导，即在一般情况下，政府调节宏观，市场调节微观，但在特殊时期，特定领域，可以并且必需以政府主导的方式干预旅游市场，包括采取政策指导、直接和间接调控、参数管理等调控手段。但这些并不构成“政府主导型旅游发展战略”。政府主导行为与政府主导战略之间有着本质的区别，万不可混为一谈。
综上所述，21世纪的中国应该停止倡导政府主导型旅游发展战略。