关于市场经济中政府失灵问题的讨论，本文主要内容关键词为：市场经济论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代市场经济条件下，市场失灵的存在，客观上要求政府介入。但就象市场机制不是万能的一样，政府调控也并非完美无缺。西方市场经济的实践业已证明，市场不能调节或调节不好的事情，政府并不必然就能调节或调节得比市场好，政府调节过程中亦会有“失灵”现象。对于政府失灵的表现、原因及其矫正措施，近年来，国内学者进行了热烈的讨论，现将讨论中涉及到的主要问题与主要观念作一综述。
一、政府失灵的表现
对于政府失灵的概念，学者们有不同的理解，对其表现也有不完全相同的表述，较有代表性的是：
第一，认为政府失灵是指政府对经济干预不当，未能有效地克服市场失灵，甚至阻碍和限制了市场功能的正常发挥，引起了经济关系的扭曲，加剧了市场缺陷和市场混乱，从而没能使社会资源实现优化配置。政府失灵突出地表现在四个方面：（1 ）由于行为能力和其他客观因素的制约、政府干预经济活动达不到预期目标；（2 ）政府干预经济活动达到了预期目标，但效率低下，或者说成本昂贵，导致资源并未得到有效充分的利用；（3）政府干预经济活动达到了预期目标， 也有较高效率，但都带来不利的事先未曾料到的副作用；（4 ）某些外部性问题或国际性经济贸易问题，一国政府无能为力加以解决，如核利用中的污染问题、国际贸易纠纷问题等。
第二，认为政府失灵是指政府干预经济活动时，由于决策失误导致经济活动水平波动，使经济蒙受损失、背离了政府干预经济的初衷。从这一角度看，政府失灵则主要表现为：（1）政策的随机多变。 由于市场的运行具有内在的客观规律性和周期性，因此政府对宏观经济的调控政策就整体上和长期过程来看，虽然应该是不断调整和变化的，但就周期中的某个具体阶段来说，却应是相对稳定的。如果政府调控经济的政策违背客观实际需要而朝令夕改，势必增加市场运作中的不确定性，成为市场机制中的干扰因素，因而容易导致经济无规则地波动，即经济的扩张和收缩没有一定的时间轨道，过度繁荣或繁荣不足以及过度收缩或收缩不足经常发生，高峰或低谷常提前或滞后到达。这种经济运作的频繁动荡，必然带来资源严重浪费。（2）政策的失误。 政府制定用于宏观调控的经济政策，是一项十分复杂的系统工程，其中存在着种种困难、障碍，以及影响、制约和不确定因素。由于受客观条件的限制，加上官员主观对客观认识上的局限性和片面性，使得政府制定的经济政策并不一定都是符合实际和正确的，可能出现种种错误。错误的政策往往起不到补充市场机制缺陷或纠正市场失灵的作用，达不到既定的宏观调控目的，有时反而会起到反方向的作用，造成更加不良的后果。
第三，认为政府失灵是指个人对公共物品的需求在现代民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出或者规模过大或者效率过低，预算上出现偏差。它表现为三种不同性质的政府失效：（1 ）“政府负效应”——“经济人政府”与寻租和腐败。由于政府本身存在的生存、发展等根本问题以及财政状况等具体问题，政府在代表社会利益的同时也在为自己着想。政府官员也因为有自己的利益考虑而并不总是时刻为公共利益服务。政治家和政府官员也是以追求自我利益为目的的“经济人”。“经济人”政府及由此产生的寻租活动和腐败现象，形成了政府干预的负效应，它切断了市场上稀缺资源自然趋向最优配置的过程，导致经济资源配置扭曲。 （2）“政府低能”——政府政策失误。由于存在种种障碍和制约因素，使得政府难以制定合理的政府政策，导致政策失误。这往往造成经济发展的巨大损害和人力物力的巨大浪费，也说明作为政治权力掌握者和行使者的政府在制定公共政策方面的低能。（3 ）“政府缺陷”——官僚机构低效率和政府扩张，官僚机构是为公众生产和提供公共物品的行政机构，具有缺乏竞争和不能追求利润的特点。官僚是政府行政官员或公共雇员的通称，由当选政治家任命而非投票人选举。官僚们具有普通经济人的特征，具有扩张官僚机构规模、追求预算最大化的动机。由于效率的改进所导致的节省不能转化为官僚们的收入，故他们的目的绝不是改进效率，“官僚总是伴随着低效率、缺乏创新、僵化、教条、办事拖沓”。政府扩张是指政府活动的范围与数量不断扩大，预算规模越来越大，公共物品量越来越多，总之政府在经济活动中的比重持续上升。帕金斯定律也已证明，在市场体制下，政府具有自我扩张的趋势。官僚机构低效率与政府扩张行为作为行政顽疾形成“政府缺陷”，导致社会资源浪费，经济效益降低，社会福利减少。
二、政府失灵的原因
由于对政府失灵的概念与表现有不同的看法，学者们对政府失灵的原因也进行了多方位的探讨。
有的学者认为，政府失灵的原因可以归结为下述四个方面：（1 ）政府行为目标与社会公共利益之间的差异。政府经济功能的发挥，干预调节经济活动的有效性，是建立在这样一个基本假设基础上的，即政府作为社会公共利益的代表，其行为目标与社会公共利益是一致的。然而现实并非如此简单，政府不是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能的神灵，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各层官员组成的。无论是政府官员，还是政府机构都有自己的行为目标，而这些行为目标并不是自然而然地与社会公共利益之间划等号的；换言之，政府的行为目标与社会公共利益之间是存在差异的。政府官员对自身利益的追求，政府的预算最大化目标，政府代表少数特殊集团的利益。所有这些，都表现出政府行为与社会公共利益之间存在很大的差异。正是这种差异的客观存在，导致政府在发挥经济功能过程中“失灵”。政府的活动结果与社会公共利益之间的差异越大，政府失灵也就越为严重。（2 ）政府机构效率问题。政府经济功能有效性的必要条件之一就是政府机构必须是有效率的，其投入和产出是经济的有收益的。然而，现实中所表现出来的却不尽如人意，政府机构往往是高成本（投入）低效率（产出）。政府机构效率低下的原因归结起来主要有三个方面：一是缺乏竞争导致低效率；二是政府没有动力去降低成本；三是监督信息不完备。政府机构低效率是政府失灵的重要原因之一。因此避免政府失灵，或者说矫正政府失灵，必须设法提高政府机构效率。（3 ）不完全信息与经济政策的局限性。政府制定并实施正确的经济政策，干预调节经济运行过程除了其他条件（如政府机构效率、政府官员的动力刺激等）之外，重要的前提是，必须能够获取和掌握有关整个国民经济运行状况的全面、准确的信息。然而，由于缺乏有效动力刺激和相应的约束，由于政府机构的低效率，特别是由于广泛的私人利益的存在，政府要获得全面准确的信息是十分困难的，而且获得信息的成本也是非常高的。事实上，大多数情况下政府都是在不完全信息状态下进行决策，它并非必然比私人经济主体具有信息优势。这样，依据并不全面，也不准确的信息制定的经济政策，也就很难达到预期的效果。（4）政府行为派生的外在性问题。 政府干预调节经济的主要目的和作用是纠正和弥补市场的功能缺陷。然而，当政府试图通过各种经济政策手段弥补市场功能缺陷时，常常会产生某种难以预见的副作用和消极后果，这就是非市场活动政府行为派生的外生性。这种外生性的突出表现是寻租现象的普遍存在。寻租活动导致政策失灵，因为它导致经济资源配置扭曲。作为一种非生产性活动，寻租并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的国民收入装进私人腰包；寻租导致不同政府部门官员争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。
也有学者认为，政府失灵的原因在于：（1）政府角色错位。 政府进行宏观调控的目标应该是保持市场经济的正常运行，创造经济发展的适宜环境，以实现经济稳定增长、物价稳定、就业充分、国际收支平衡、效率与公平等等。然而在进行宏观调控过程中，政府干预的范围和力度往往过大，超出了矫正市场失灵和维护市场机制顺畅运行的合理界限，即政府管了不该由政府承担或政府管不好的事。这种角色错位，直接或间接地造成了政府调控的范围和力度的错位，导致了政府失灵。 （2）政府自身的组织制度存在缺陷。政府失灵的出现，在相当程度上是由于政府自身的组织制度存在严重的缺陷所致。政府机构庞大，职能交叉，冗员过多，人浮于事，致使政府干预力度弱化；地区、部门从自己的本位利益出发，与中央政府进行博弈活动，也将导致中央政府的宏观干预决策得不到贯彻落实。在政府的组织制度存在种种缺陷的情况下，必然导致决策非科学化、非理性化，造成社会经济效益低下，资源配置不合理，经济发展失衡。（3 ）政府干预经济的行为与市场机制的运行并非能够完全吻合。首先，政府与微观单位的目标有可能冲突。一般来说，政府干预经济是要实现全社会经济利益的最大化，而微观单位则是要实现局部和个体经济利益的最大化。当两者不一致时，后者对政府的调控政策的不配合会使政府的调控失效。其次，政府调控的机制与市场机制有差别。政府调控依靠的是人为力量，市场运行依靠的则是自然力量，人为力量既可能与自然力量相吻合，也可能发生矛盾，发生矛盾时容易产生政府调控失灵。最后，政府调控的作用涉及到整个社会，但微观个体的情况却形形色色，千差万别。如果运用的是差别政策，调控的复杂程度就会很高，政策制定的工作量就会很大，成本耗费也势必很多，也许是得不偿失；如果动用的是无差别政策，要么会“鞭打快牛”，要么会促使一些边际企业提前破产倒闭，而这样也将引致社会资源配置效率下降。
此外，还有学者认为，政府失灵的原因在于：（1 ）政府决策受到非经济因素的影响。政府的决策应超越集团利益和短期利益的制约，而着眼于全社会长远发展的目标。但实际上，它并不能完全体现这种“中性”原则。政府官员等政策制定者，按照西方经济学家的观点，同经济人一样，是理性的、自私的人，他们中的一部分人就像在经济市场上一样在政治市场上追求着自己的最大利益，而不管这些利益是否符合社会的长远利益，这就使他们的决策或多或少具有政治化的倾向。具有政治化倾向的决策往往违背客观规律，给经济带来严重后果。（2 ）政策的滞后性。政府调控经济政策的制定和实施需要时间，政府对经济发生作用同样需要时间，这就会出现政策的滞后效应。这种滞后效应可能使政策实行的结果与预期目标相距甚远，从而导致政府的政策失灵。（3 ）政府的权力结构对于经济结构的变化缺乏弹性。政府对于经济活动的干预，取决于所要干预的客观经济形势。当客观的经济形势发生了急骤的变化后（甚至在变化过程中），势必要求政府的干预行为乃至政府自身的组织结构和权力结构都要发生相应的变化，进而更新和转换职能。由于行政结构和权力结构对于经济结构的变化敏感性差，缺乏弹性，它往往滞后于现实经济的变化，不能对症下药，没有针对性和适应性，因而政府失灵便常常发生。
三、政府失灵的矫正措施
针对政府失灵的表现及原因，学者们提出了种种矫正政府失灵的措施，归纳起来，主要有：
其一，矫正政府失灵，必须首先正确认识和把握市场与政府的关系。市场失灵可以靠政府去弥补、纠正，但是不能把政府的作用神化，认为政府能够完全有效地弥补和纠正所有的市场失灵是不切合实际的。事实上，在许多情况下，市场机制解决不了的问题，政府也不一定能解决，即使能解决也不一定比市场解决更有效率。无论在理论上还是在实践中，都不存在一种政府代替市场、解决市场缺陷的简单规则。应当认识到，政府与市场并非在所有领导都是非此即彼的关系，在许多场合两者实际上是互补的。不能把政府与市场的功能固定化、公式化，而是要根据社会经济的发展和客观经济的环境条件的变化，不断调整二者的关系，实现政府与市场的有效功能组合。
其二，矫正政府失灵，必须在政府干预与市场调节之间作出恰当选择。在引入政府宏观调控以弥补和克服市场失灵时，应对政府调控的成本和效益进行比较，以确定是否存在政府失灵。如果存在政府失灵，则必须对政府失灵和市场失灵的成本与效益进行比较分析，然后在政府调控和市场机制自发地发挥作用之间作出正确选择。
其三，矫正政府失灵，必须给政府角色以合理定位。在市场经济条件下，应从以下几个方面给政府角色定位：（1 ）宏观经济的管理者和调控者；（2）收入分配的调节者；（3）市场失灵的纠正者；（4 ）有效竞争的市场环境的营造者和保护者。
其四，矫正政府失灵，必须改革、完善政府机构和体制。在政府介入经济过程，对经济实施宏观调控干预之后，如果发现不是偶然而是多次或在一段时期内出现了干预不力和失误的失灵情况，就必须考虑和研究政府机构本身是否和市场机制相适应的问题。倘若认定政府机构本身不适应市场经济的运转，则应着手对政府机构进行改革和完善，包括改革和完善政府的组织机构、决策机制、运作机制、监督机制等等。当然，对政府机构进行改革是一项复杂的工程，而且会招致方方面面这样那样的阻力，不可能轻而易举地取得进展和成功。
其五，矫正政府失灵，必须提高政府机构的效率。可采取的方法如下：（1）在公共部门恢复竞争。 只要打破政府独家生产公共物品的垄断，就可以消除政府机构低效率的最大障碍。这种竞争机制可以从以下几个方面来建立：一是使公共部门权力分散化，以减少垄断成份，增加竞争因素、提高效率。二是许多由公共部门提供的服务如清除垃圾、消防、邮政等，可以承包给企业去提供，这比政府直接提供更有效率。三是强化各地方政府之间的竞争。（2）引进利润动机。 允许政府机构负责人把他们在生产中节省的成本以奖金的形式发给官员或用作预算外开支，以刺激和发挥政府机构及其官员的积极性。（3 ）应对政府的税收和支出进行约束。政府活动的支出依赖于税收，因此，结束了政府的税收和支出，就从根本上限定了政府的行为框架，抑制了机构膨胀和人浮于事。
其六，矫正政府失灵，必须以制度法规规范政府行为。首先要以法律形式明确规定政府行使职能的运行方式和法律程序，使政府行为建立在严格遵守法律的基础上，从而促使政府工作人员依法行政、依法办事，注重职权运行过程中的程序化，克服主观意志和随意变化。其次要加强廉政建设，实现权力健康运行，避免权力腐败，使政府行为非经济化。主要的方法如下：（1）建立完善的以选举为核心的民主机制， 保障国家一切权力以人民的意志为原本，以人民的利益为归宿，最大限度地抑制权力的消极作用。（2）对权力的运行过程进行监督、控制， 并使权力机关监督、行政监督、司法监督、新闻舆论监督、人民群众监督等规范化、法律化。最后要建立公开、公平、竞争、高效的公务员选拔机制，实现人力资源的最优配置。在政府经济管理系统中，管理人员的素质直接影响着政策制定和行政效率，其中领导者的素质尤为重要。因而要通过竞争机制，把高素质的优秀人才吸引到政府机关中来，建立一个精干、高效、廉洁的政府，为避免政府失灵提供组织保证。
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