公立中小学校长的权力及其合理使用的保障，本文主要内容关键词为：中小学论文,校长论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G471.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1009—718X（2007）04—0016—05
随着我国校长职业化的呼声日益升高，中小学校长权力问题也越来越受到人们的关注。然而，尽管已有专家在相关论著中对中小学校长的权力做过详尽阐述，但专门就中小学校长权力进行探讨的文章并不多见。① 本文拟就公立中小学校长权力的实然状况、应有权力及其合理使用的保障等问题略作分析，以就教于大方。
一、公立中小学校长权力的实然状况
尽管早在1952年，我国就曾明确规定中小学实行校长负责制，但这种制度真正在全国范围内逐步推行应该说是在改革开放之后。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》指出：“学校逐步推行校长负责制。”1993年，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》再次提出：“中等及中等以下各类学校，实行校长负责制。”1995年，国家颁布的《中华人民共和国教育法》第三十条规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”这更为实行校长负责制提供了有力法律保证，也顺应了我国市场经济体制对教育体制改革的要求。
校长负责制，就是校长作为学校的法人代表对学校工作全面负责，党支部保证监督，教职工民主管理的“三位一体”的学校领导体制。实行党管党、政管政，党政职责分明，围绕学校总体目标，各司其职，各负其责。根据管理学中“职、权、责相对应”的原则，校长既然要对学校的教学及其他行政管理负责，就应具有相应的权力。然而，我们却很难在中央政府有关政策法规中找到相关规定，只是在一些地方政府（如北京、上海和广东）的有关文件中有明确规定。
中小学校长的权力虽然在国家的政策法规中没有明确规定，但根据地方政府的规定及理论界的研究，大家还是能够“揣摩”出校长应具有的若干权力，如办学自主权、决策指挥权、人事管理权、财务管理权和教学管理权等。
由于有关校长权力及其范围的规定缺乏明确的法律依据，而学校的教学和行政事务错综复杂、千头万绪，包括教育教学、人事、机构、经费、校产、学生管理、社区服务等等，并且每一种权力又都存在范围边界的问题，这就给校长恰如其分地实施其权力带来一定困难，有人曾经形象地比喻校长是在“戴着镣铐”跳舞②。从实践层面看，目前校长在办学和管理过程中“四无”现象突出，影响着校长的办学积极性和工作效率。
1.无自主决策权
目前，公立中小学校与上级教育行政部门之间基本上是隶属关系，学校赖以生存和运行的资源，即人、财、物等基本的管理要素，主要是通过上级教育行政部门配给，校长的工作也主要在于利用分配给自己的教育资源，进行程序性的管理工作。校长即使有自己的办学理念和管理思想，也没有机会真正实施。久而久之，学校校长中就出现了“群体无意识”现象，学校的一切发展都听从上级教育行政部门安排，学校成为程式化的工作机器，错失不少发展良机。
2.无人事管理权
公立中小学校长多是通过任命制产生的，考任或选举往往是一种有名无实的形式，大多校级干部也由上级指派，校长并无权选聘副校长；教职工的聘任，基本上也是先由教育行政部门的人事主管单位制定调配方案，再将人事指标下发给学校，校长只是被动地接受，想要的人调不进，不想要的人又推不出。所谓的“人事管理权”在很大程度上变成教职工岗位的校内调整。
3.无财务调配权
我国基础教育——特别是义务教育学校的经费是政府全额拨款，其中大部分用于教师工资，其工资标准也由上级主管部门统一规定，教职工正常上班的情况下，校长没有权力少给任何人一分钱。剩下的用于支付学校正常运转的水电、通讯、交通及办公用品等日常费用的开支，在绝大多数情况下仅仅够用甚至入不敷出。在学校无预算外收入情况下，校长的经费支配权实际上是一句空话。
4.无长远的办学规划和稳定的工作心态
在我国，虽然教师和校长都不属于公务员系列，但许多行政管理的运行程序都参照公务员系统。校长任期就是如此。一名校长一届任期为三年至五年，这种规定造成一些校长上任之后无定心，也不会去制订十年甚至更长时间的远景规划。学校缺乏长远发展目标，难以形成办学的特色和品牌。
中小学校长权力的尴尬境况，对学校发展产生了较为严重的负面影响，主要有：第一，校长义务无限但权力有限的状况，给校长带来很大工作压力。北京市的一项调查显示：校长普遍认为自己权力有限而责任无限，感到工作压力很大。社会和家长的期望高、经费困难、上级不断提出新的要求、校际之间的差距和竞争、教师的发展和待遇需求等因素，是校长压力的主要来源。③ 第二，不利于校长负责制的推行。北京的调查反映，对校长负责制实施效果，29％的校长认为很好，63.3％的校长认为一般，4.7％的校长认为很差。④ 第三，学校和教育事业的社会效益和声誉受到严重影响。
尽管校长权力不能得到真正落实，不少校长仍然在想尽千方百计，尽量在力所能及的情况下办好学校，在用自己的良心办学。然而，通过大量的媒体报道，我们又痛心地看到，少数校长也在钻校长权力不明晰的空子，破坏校长负责制，滥用手中权力，做出许多不利于学校发展和教育教学质量提高，甚至是违法乱纪的事情。限于篇幅，本文不就此问题展开论述。但我们要指出的是，这种不良行为已在社会上引起人们关注，也使一些人产生了“中小学校长权力过大”的片面认识，并引起了学术界的讨论。⑤ 这些不良后果，将会直接影响到当前基础教育的改革与发展。
二、公立中小学校长应有权力的分析
确定校长的应有权力，其主要依据有四：一是法规政策的有关规定；二是教育科学理论的研究成果；三是国家和中小学教育的实际情况；四是其他国家和地区的情况。
从法规和政策的层面来看，目前我国只是在部分地方政府的政策中对校长的权力有明确规定。比如《上海市中小学校校长工作试行意见》的第五章和《北京市中小学校长工作意见》第四章中对校长的主要权限都有明确规定。根据这些规定，校长的主要权力可概括为人事管理聘任权、财务管理支配权、师生考核奖惩权、教育教学和行政工作决策指挥权。⑥
从教育理论的研究成果来看，有人将学校校长的应有的权力概括为：决策权、指挥权、人事权和财经权，认为这些权力都是校长应有的自主办学权的体现。⑦ 还有人将校长权力置于校长负责制范畴之内，认为校长应具有四大职权，即：决策权、指挥权、人事权和财经权。⑧
从国外情况看，发达国家对中小学校长的权力都有明确规定。如美国中小学校长的基本职权可分为四大类：①教学管理权，主要表现在课程编制、师资的在职培训、教学评估三个方面。②人事管理权，包括学生人事管理权和教学人员人事管理权。③校务管理权，主要包括：编制财政计划和学校预算，购买物资设备和教科书；登录校产，保管学校各项设施；调控饮食服务、交通运输；校舍、校产的维护和维修；监督学校后勤工作人员的工作。④处理公共关系权，体现在编制维护学校——社区关系的学校计划，做好相关宣传，获取社会支持等方面。⑨
根据有关法律规定和国内外理论成果和实践经验，我国公立中小学校长应具有如下权力：
1.行政决策权
校长的行政决策权，是校长依法对学校行政事项组织进行决策和最后做出决断的影响力。实行校长负责制后，校长是学校法人代表，对外代表学校，对内全面负责学校的行政工作，是学校的最高行政长官，处于学校的最高行政决策地位。这一地位决定了校长有权根据国家教育发展的趋势、有关的政策法规以及学校实际情况，全面把握学校发展方向和特质，就学校发展的重大行政决策在经过民主集中制程序之后，做出最后决定。校长只有具有行政决策权力，才能保证学校的发展真正做到与时俱进，办出特色，办出个性，办出品牌。
2.行政指挥权
学校校长的行政指挥权是指校长向其下属部门或个人下达命令或指示等，为实现决策、规划中规定的目标和任务而进行各项活动的权力。这一权力是实施学校正确决策或规划、计划等的必要保障，如果没有这个保障，校长便无法完成自己应有的职责和使命。既然校长对外代表学校，对内统一实行行政领导，他就应有权统一指挥全校的教育教学和行政工作，其中包括教学管理权（如教材选择、课程安排、校本课程的开发与实施、本校教师的在职培训和脱产进修、教学评估等）、德育管理权（如学校德育计划的制订、德育机构的设置、德育活动实施的决定等）、行政管理权（如中层管理干部的任免、学校行政事务的决断、临时性机构的设置）等。
3.人事管理权
校长对学校人力资源的调配权即人事管理权是其权力的重要体现之一。在这方面，校长的权力具体可包括三方面：（1）“组阁”权。学校有权聘请副校长及中层管理干部，根据学校的发展需要组建经常性或临时性管理机构。（2）教师聘任权。校长有权根据教师聘任制的有关规定，自主决定聘用或解聘教师，该进的人应该能够进得来，该出的人应该能够出得去，确保学校的师资队伍不断优化。（3）评价和奖惩权。校长有权自主或组织专家对学校的教职员工进行考核、评价，同时有权根据评价结果给予相关人员奖励或惩罚。
4.校产与财务管理权
（1）校长有权代表国家，依法对学校财产进行管理；（2）国家拨付的办学经费和勤工俭学等收入，校长有权按上级有关规定和学校科学的财务制度进行支配；（3）校长有权根据国家提供的基建资金统筹管理学校基建工作；（4）校长有权根据学校经费状况增置教学设备和图书资料等；（5）在条件许可的情况下，校长有权决定学校岗位工资和福利待遇等；（6）校长有权根据教师考评结果对教师进行物质奖励。
5.关系协调权
今天的学校是一个开放的动态系统，学校系统内外的物质、信息、能量平衡，才能促进学校的健康发展。因此，我国中小学校长一定要像美国的中小学校长一样，有关系协调权。首先，校长有权协调好学校内部各部门组织之间的关系，以获得教职员工的信赖与支持，赢得学生的爱戴与尊敬。其次，校长要争取社会合作与支持，处理好学校与社区、地方教育行政部门的关系，使学校内外部人员保持双向有效沟通。通过不断听取公众对学校的反映和意见，以获得他们的支持，共同致力于儿童的教育和学校的发展。
校长拥有上述权力，也便拥有了较大的办学自主权，而校长办学自主权的实施，就能够根据本校实际对出现的各种问题进行及时快速处理，提高学校管理效率。
三、公立中小学校长权力合理使用的保障
校长具有适当办学自主权，并不意味着就一定能保证其应有权力的合理实施，必须有相应保障条件，才能真正确保校长合理实施权力。
1.通过立法，将校长权力合法化
尽管我国早就提出依法治国的重要决策，但现行教育法体系中却没有关于校长权力的国家专门法律（由全国人大颁布）或法规（由国务院颁布），关于校长权力的国家专门规章（由国家教育行政部门颁布）也尚未面世。虽然人们可在法理上进行演绎或推论（如本文所阐述的校长应有的五种权力），但毕竟不能成为完善的法律规范。长期以来，校长行使权力过程中无法可依，凭主观认识或演绎来实施权力，是其权力落空和滥使的根本原因。因此，将校长权力通过立法的手段，在相关的法律中做出明确规定，才可使校长做到依法治校，依法办学。现在，不少学者和校长都呼吁制订《校长法》，我认为这非常必要。
2.教育行政部门要实现功能的转变
我国由国家统管统包学校的管理体制是建国初期形成的。随着改革开放以及社会主义市场经济体制的逐步确立，目前我国公共管理改革的基本走向已明朗，即：政府要改变自身职能，进一步加强宏观管理，逐步退出微观管理领域。教育行政管理作为公共管理的一个部分，势必也要遵循这一趋势，即要转变职能，由直接指挥、控制转变为宏观调控，注重对学校依法进行规划、协调、监督、指导、咨询、督导评估等宏观管理，使校长真正具有办学管校的自主权。
就学校领导者的期望与教育体制改革的要求看，上级领导的职能转变主要是：⑩
（1）规范大局。上级领导主要是就所辖地区的教育作总体规划，对下属学校主要在全局性、方向性和原则性的有关方面做出规定，使学校工作不出格，不越轨，而对学校内部的工作则给予适当的灵活余地。这也就是通常所说的“大局控严、小局放活”的意思。（2）目标控制。上级领导主要把握好学校发展的总体目标，至于实现目标的途径、方法、步骤等，则由学校自己做主，不过于具体干预。（3）依法授权。上级领导应按有关政策及实现学校发展目标的需要，恰当地授予学校校长以必要的权力，使校长有条件实现学校发展的目标，完成上级行政主管部门布置的任务。（4）宏观指导。上级领导要对下属学校的工作提出必要的建议、指示等。但是不要过细、具体，宜从大处着眼，具体“小处”留校长自主。（5）全面协调。在涉及学校与学校、学校与其他有关单位的关系等问题方面，上级领导要出面协调解决。
与其他领域相比，我国现在的教育行政管理仍然管得过多，统得过死，学校并没有真正的办学自主权，缺乏应有的生机和活力。各种“统一性”的要求、评比、检查层出不穷，致使校长疲于应付，只能处于按章办事的执行者的地位，影响了学校自身的积极性和创造性，校长难以全面负责。这种状况必须加以改变。
3.正确理解和贯彻实施校长负责制
实行校长负责制，是对学校领导体制的重大改革，但正如北京市的调查所显示的，中小学校长并不认为校长负责制的实施是卓有成效的。(11) 究其原因主要是大家对校长负责制的理解不明确、不科学。如现在还有很多人认为，校长负责制就是校长个人说了算，校长可以决定一切。也有不少研究认为，校长负责制就是校长、党支部、教工代表大会“三驾马车一齐拉”。这种不分主次、并驾齐驱的看法，并不是对校长负责制的正确理解，也不利于发挥校长的中心作用。因此，正确地理解和实施校长负责制，将校长的权力置于校长负责制这一完整的学校管理体制中加以实施和约束，是保证学校校长合理实施自身权力的重要条件。
简而言之，校长负责制是一种整体性、结构性管理体制，在这个体制中，全面负责行政管理的校长是实施管理的最主要的主体。但是，校长实施其行政权力并不是为所欲为的，而存在着来自校内外的制约：校外有上级教育行政部门的宏观调控和监督，校内有学校党支部的政治领导和思想路线保证，以及教代会为标志的民主管理和监督。有研究把上述四个模块的关系简明地概括为“上级领导是前提和条件，校长负责是关键，党支部是主导和核心，教代会是保证和监督”(12) 是比较恰当的。此外，一些大规模的学校中，还要有校务委员会为学校决策的审议机构。校内校外的各个方面的协调作用，既制约着校长权力的无限膨胀，又保证着校长权力的充分行使。
4.改革旧规章，建立新制度，使之与校长合理实施权力相匹配
学校规章制度为学校的健康发展提供了规范性保证。校长合理实施自身权力，也必须置于完善的学校规章制度体系之中，这样才不至于使校长权力失去应有的作用空间和制约空间。一般来说，中小学都制定了较成体系的学校规章制度，但就目前我国中小学的实际情况而言，教师聘任制、家长委员会制、校长问责制及教师结构工资制等都是亟待建立的。
除建立新的学校规章制度外，改革现有不合理的规章制度，也是保证中小学校长正确行使权力的重要方面，其中一个关键性制度就是校长任期制。一般情况下，我国中小学校长的一届任期为三年至五年，之后进行换届轮值。虽然这种形式是民主管理学校的重要体现，也可以防止校长权力的无限膨胀，但对于许多校长来说，往往是届满之后，就要让位给他人，或换一所学校，到其他学校做校长。这就客观地造成了部分校长的两种不良心态和结果：一种是无心认真治校，也不重视自身权力，马马虎虎，得过且过，造成校长权力贬值；另一种是“有权不使，过期作废”，抓紧一切时间和机会，为自己谋取私利，造成校长权力滥用。针对这种主观意图与实际结果南辕北辙的状况，应改革现有的校长任期制。只要一名校长在任期间工作取得较好成绩，就不要另择他人，而要让该校长一直做下去，这样才有利于学校的可持续发展，才有可能在长期的积累和沉淀中彰显学校的文化特色，才能创造学校的品牌，才能在中国诞生大批优秀的学校。
5.不断优化校长的专业素质
校长的素质“是校长从事学校的领导工作必须具备的物质要素和精神要素的总和，是校长为实施学校管理活动在德、识、才、学、体等方面应具备的基本条件”。(13) 校长具有较高的专业素质，有利于形成管理中的自律，会自觉约束自己的权力，使之合理行使。关于校长的专业素质，已有相当多阐述，在当前情况下，校长的专业素质中有两方面非常重要，一是校长的办学理念，二是校长的经营能力。
第一，关于校长的办学理念
办学理念是指校长对治理学校的总的认识、基本信念和理想的价值追求。在我国，长期以来公立中小学校长只是上级制定的各种各样政策与法规的贯彻执行者，很少有自己的办学理念，在其领导下的学校往往千篇一律，缺少个性，其中一个典型的表现就是，全国所有的中小学的校训基本上都是“团结、紧张、严肃、活泼”八个字。20世纪80年代，在追寻学校个性的热潮中，不少学校的校训又变成了“团结、求实、勤奋、创新”。人们常说“校长是一所学校的灵魂”，这在一定程度上说明，校长的办学理念在学校的发展以及学校能否办出特色方面起决定性作用。只有拥有明确的办学理念，校长才能使自己和整个学校的行为表现出目的性、整体性和独特性，才能根据学校实际，设计学校发展的远景规划，并引导、带领学校师生员工为实现目标而奋斗，把学校办成一所特色鲜明的学校。很明显，由于校长的办学理念中包含着自己的一种追求和信念，所以在办学过程中，校长就会采取各种措施，努力使学校朝自己理想的状况发展，而这种努力中必然地包含着校长对自身权力的自我约束和合理实施。
第二，关于校长的经营素质
我国中小学校长办学理念方面之所以存在一定的不足，与其长期缺乏学校经营思想和能力有很大关系。在学校面向市场经济体制谋求自主发展的今天，校长必须有教育经营的专业素质。
根据《现代汉语词典》的解释，经营一是指“筹划并管理”，二是“泛指计划和组织”(14)；而管理则指管理者通过利用系统内外的资源，调动系统内部成员的工作积极性，以达成系统工作目标的过程。很明显，经营与管理之间存在着内在的联系，但它们的区别也是十分清楚的。简单地说，经营更强调人的主体作用的发挥，当面临特定的形势时，经营者要审时度势，自主地做出规划和决策，为本系统的发展做出决定；而管理则多是当决策定下来之后，在一定的规章制度的保证下促使决策的顺利实施。如果说经营带有较大的预测性、方向性的话，而管理则更指向具体的掌管和控制。
长期以来，我国的教育系统遵循的是“单一公立系统、单一部门管理”的管理体制，所有学校都是由政府举办，并统一接受政府教育主管部门的垂直领导。这种管理体制带来的最大缺陷就是学校的自主经营意识差，强调在上级教育行政部门领导下贯彻国家统一的教育政策和精神，控制性强而自主发展不足。今天，不少学校——尤其是非义务教育性质的学校——都要面向市场自主发展，在这种情况下，公立中小学校长必须具有较强的教育经营素质。有人撰文指出，校长的教育经营，就是对学校工作的筹划和管理按规律运作，获得教育上的优质的有形和无形资产的较快增长。校长要从教育质量的经营素质、教育投入的经营素质、校产管理的经营素质、财务管理的经营素质和队伍管理的经营素质等五个方面来培养自己的教育经营素质。(15) 在这几方面内容中都包含着校长的权力，因此，这些经营素质的提高，对于提高校长合理行使权力也颇有裨益。
注释：
① 笔者在中国期刊全文数据库中检索的结果是：截止到2006年12月13日，数据库中专门探讨中小学校长权力的文章为15篇，其中3篇实际上为一篇文章，因此，从1999年至2006年，关于中小学校长权力的研究文章只有13篇（检索项：篇名；检索词：中小学校长权力）。这在一定程度上佐证了本文的观点。
② 王新华：《校长：戴着镣铐的舞者》，《中国教育报》，2004年6月8日。
③④(11) 北京教育学院“中小学校长队伍现状调查”课题组：《北京市中小学校长队伍现状调查报告》，《基础教育参考》，2005年第11期。
⑤ 王珺：《校长权力：过大？太小？——名校长与博士生的对话》，《中国教育报》，2004年5月11日。
⑥ 中共上海市教育工作委员会、上海市教育委员会：《上海市中小学校校长工作试行意见》，1999年10月18日。及《北京市中小学校长工作意见》。资料来源：http://www.xdzg.net/lm/glsc/fulu/3.htm
⑦ 萧宗六：《学校管理学》，人民教育出版社，1992年版，72—73页。
⑧ 杨颖秀主编：《学校管理学》，人民教育出版社，2004年版，58页。
⑨ 崔彦：《中美中小学校长权力比较分析》，《教学与管理》，2001年第12期。
⑩ 潘源琛：《关于校长负责制的几个理论与实际问题》，《江西教育科研》，1996年第4期。
(12) 上海市黄浦区中小学“校长负责制”课题组：《关于实行中小学校长负责制的调查与研究》，《思想·理论·教育》，2004年第4期。
(13) 阎德明主编：《现代学校管理学》，人民教育出版社，1999年版，35页。
(14) 《现代汉语词典》（修订本），商务印书馆，1996年7月修订第3版，665页。
(15) 丁荣新：《校长教育经营能力的培养》，《教书育人》（校长参考），2005年第1—2期。