美国和欧盟的技术政策：向技术用户转变，本文主要内容关键词为：技术论文,美国论文,欧盟论文,政策论文,用户论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在过去的20年中，美国和欧盟的技术政策向增强工业竞争力方面迈出了显著的步伐。作为对由日益开放的国际市场所引起的变化的反映和对创新过程更好的理解，政府的注意力已经逐渐地由更多的以供给为导向的技术政策向以需求为导向（技术用户导向）的创新政策进行平衡。
美国曾经尝试赋予现存的强大科技政策系统以创新政策的特征。欧盟最先于1980年在法律上建立了一套技术政策系统，而现在正试图将它转换为创新政策系统。这种转变在两个地区都是有争议的，因为过去试图对民用技术进行干涉的成功率并不理想。
作为各自不同的体制环境、相关政策传统以及现行政治的发展产物，这种转变在两个地区的发展过程也是不同的。美国政府首先尝试在制度（例如反托拉斯和知识产权系统）中引进激进的变化，而只是后来才转向对工业研发和技术创新提供积极的支持。
欧洲委员会首先是利用早在80年代初就建立起来的早期政策系统来支持工业研发。作为对这个时代主导思想（以及有影响力的任务导向成员国家的技术政策方法）的反映，所得出的研究和技术开发框架纲领是更强烈的技术供给导向政策系统。后来在80年代欧盟为这个框架纲领创立了法律基础（单一欧洲法案）。自从90年代初期的马斯特里赫特条约以来，欧洲委员会引进了强烈的用户导向技术特征，以试图将其技术政策转向工业创新。
然而，美国和欧盟面向技术用户的“联邦”级技术政策革新都遭到了怀疑，即使不是直接的批评。一部分怀疑是意识形态的。他们必须忍受传统的对中央政府干预市场的厌恶。还有一部分怀疑却是现实主义的，它反映了在对执行这类政策时远离技术创新和使用群体的政府效率的疑虑。批评家们声称，新技术政策中的许多需求导向方式在地方一级可以更为高效地执行，而无需具有传统技术推动政策目标的中央政府机构。
本文调查比较了自80年代中期以来这两个地区内技术政策的主要发展情况。美国和欧盟之间的很多差别可以用现存创新系统中的历史差别来解释。例如，就美国政府而言，在过去的几年里，州政府一直尝试在技术政策中增加他们的活动和参与，并将其一贯的传统补充到产业政策中。他们经常是从较为糟糕的起点开始的。
欧盟的情况恰好相反。所有的核心成员国都具有很长的科技政策和产业政策的传统，并且根据他们自己的权利坚持成为重要的研发投资者。两者的另一差别主要来自有关“技术企业”中政策作用的概念差异。
本文是按照如下方式进行的：第一部分论述美国技术政策的最新发展；第二部分论述欧盟技术政策的发展；第三部分批判地讨论了两者技术政策的新导向，并且讨论了各自政府所面对对的一些新挑战。最后，在第四部分中给出结论。
一、美国的技术政策
1.最新变化
在战后的大部分时间里，美国的经济政策或多或少地等同于宏观经济政策。联邦政府在很大程度上回避了工业政策和民用技术政策。从20年代后期的赫伯特·胡佛以来，多位总统都在生产和获取新技术方面对有利于经济增长的技术进步和工业部门的困难（首先是小厂商）表现出兴趣。
然而，克林顿总统和戈尔副总统率先颁布了一份官方文件，勾画出使得联邦政府可以直接关注经济增长的一项关于民用技术政策的进取性战略。在新政府宣誓就职仅仅几个月的时间里，这一文件即显示出与美国战后政策间的根本分歧。这可以在第一页中明显地看出：“美国的技术政策必须转向新的方向以建立经济实力和持续经济增长。在技术开发中传统的联邦角色仅局限于在国防部、NASA和其他一些部门中支持一些基础科学和任务导向的研究工作。这种策略对先前一代人是合适的，但并不适合于今天的深远挑战。我们不能依赖于国防技术在私有部门的偶尔应用。我们必须直接瞄准这些新的挑战，并且将努力抓住在我们面前的一些新机遇，相信政府能够在帮助私营公司发展并从创新中获利上扮演关系性的角色。”
美国科学和技术政策的“旧”方向是建立在两个支柱之上的。首先是一项非常积极的基础科学政策，这种政策是基于对范内瓦·布什在第二次世界大战结束时给美国总统的报告建议的一致意见。其次是先进技术的开发，是由一些联邦机构在执行其法定使命时完成的。这种使命中最重要的就是国防任务，这需要国防部大量的R&D支出（其支出比所有其它政府机构的支出之和还要多）和广泛的军事采购。
按照Branscomb的说法，可以认为自从第二次世界大战以来美国的政策是基于以下原则的：
(1)基础科学是一项公共事业。但是，投资于科学偶尔也会产生出新的技术和新的工业。认识到基础科学的重要性但又无能引导它，政府与科学家签订了一个“社会合同”。政府较以前更加赞同在更大的尺度上支持科学研究，而将具体的研究方向和内容留给科学精英来决定（同行评议）。
(2)联邦机构必须积极地推进带有特殊“使命”的新技术的开发，这些活动带有广泛的公共事物特征，包括国防、核能、空间探索和公共卫生等。
(3)联邦政府必须制止从商业开发和特定厂商的技术中挑选R&D投资的优胜者。努力从政府支持的科学（和教育）以及任务导向技术的副产品中获得利益是私有部门的事。
(4)联邦政府的更深一步角色是创造适当的规范环境来增强有效的市场以及促使私有部门投资到所需要的方向上（例如投向环境改良技术）。
这实质上是供方路线。政府通过某种机制在R&D中投资，这有助于产业创新。这种机制是“线性”（“管道”）模式，因此科学发现（以及任务导向技术的副产品）都不可避免地导致新的商业技术。至于为发展而选择新技术以及商业创新的时间表则完全留给市场来决定。
与此大不相同的是，90年代初的“新”政策导向具有以下目标：
·加强美国的工业竞争力并且扩大就业；
·创造一种促进技术创新并吸引对新概念进行投资的商业氛围；
·确保对技术的跨政府部门的协同管理；
·在产业界、联邦与州政府、工人以及大学中营造一种更加紧密的工作合作关系；
·使国家的主要力量转向与现今的商业和经济增长密切相关的技术上，比如信息与通信技术、柔性制造技术以及环境技术等；
·重申对于基础科学的承诺，这对于所有的技术进步都是非常重要的。
以上目标中的一些在美国联邦政府的传统政策中引起了激进的变化。其中显著的冲击要数上述第1、3和5条，它们提出要用积极的联邦技术政策来改善国家的经济竞争力，来协调政府的管理并且促进技术为经济增长服务。第2条和第4条也要求政府在发展必要的基础设施建设，以及在吸引和有效利用私人资本方面加强政府作用，将资本用于具有重要战略意义的经济领域中的技术上。第6条只是简单地延续了早先的政策。
此外，根据Brancomb1993年的报告，这项新科学技术政策的基本原则可以表述如下：
(1)政府必须将优先领域从大型的官方项目转向帮助私营部门建立技术能力和加强国际竞争力上来。国防在许多边缘领域不再是具有强劲驱动力的技术。鼓励政府部门从私营部门购买非定制的尖端技术。政府的巨大科技预算应尽可能地尝试发展军民两用的技术。
(2)政府必须努力平衡其技术政策的供需两方面。也就是说除了开发新技术以外，主要精力必须放在技术推广上。政府必须注意公司寻找、获取、适应和使用新技术的能力。
(3)州政府必须提高它们在国家技术政策中的作用，至少应准备帮助小公司吸引资本并且传播与创新有关的知识（比如生产扩展服务）。
(4)加强与产业界对话对于帮助政府制订与民用技术相关的决策是必须的。特定的技术政策目标可以通过公私研发合作事业来推进。
(5)更加宽松的反托拉斯环境使得公司可以进入多重战略合作以减轻日益增长的国际竞争压力，并且帮助它们对快速变化的技术需求做出反应。对于竞争之前的和基础设施建设方面的研发，支持采取多公司合作研究的方式。
(6)法院系统对于知识产权日益严格的执行促进了美国产业竞争中新技术知识的增长和迅速商业化。知识产权问题可以与美国贸易代表处为美国公司在国际市场上争取“公平竞争平台”所做出的努力联系起来。
(7)国家实验室系统应该加强与私营部门的交往以加速知识创新成果的转化，并推进大规模的、需要大型设备的研发项目。
(8)研究型大学也必须与私营部门打交道。这将既能为大学开创一笔额外的资金来源，又能加速好的科技成果的商业化进程，以利于产业发展。
(9)应该进一步资助大科学工程项目，并且加强与其他国家合作。
当然，赋予技术政策需求方面以更大的注意力等于说美国已经步入了一个全新的阶段。创新，而不仅仅是技术成为政府的目标。创新政策的成功率依赖于对技术需求方的理解（首先应用及传播），而不仅仅是技术的最初产品。
在1993-1994年间制订了大量的计划用来执行新政策。此外，现有的民用技术计划也受到了极大的推进。新推进计划的著名例子包括先进技术计划(ATP)、技术再投资计划(TRP)、环境技术计划(ETI)、制造业扩展合作计划(MEP)、新一代车辆合作计划(PNGV)，小商业创新与研究计划(SBIR)等。由于在基础设施方面具有大量的需求以及经常性的市场风险，信息技术、先进制造技术和环境技术等是需要政府加以考虑的战略性的重要领域。
国家信息基础设施(NII)计划被确认了。同时，国防先进研究项目局(DARPA)更名为先进研究项目局(ARPA)，并且将注意力集中在能够双重应用的技术上。政府实验室（许多属于能源部）被极力引导与工业界建立研发合作关系。通过与私有部门的合作协议使得制造业的R&D机构得到促进，这也得益于日渐宽松的反托拉斯法律系统。这些努力使得研究和试验(R&E)税额减免成为永久性的。
2.政策的连续性
第一届克林顿政府认识到应该将技术政策置于优先的位置。虽然执行了一系列政策转变，但不论是转变的理由还是达到主要政策目标的手段都是全新的。反映问题及其解决方案的“新”政策导向已争论了很多年。在80年代产生了大量的高度公开报告，强调了对激进的政策转变的需求。就连卡特总统的科学顾问也曾经考虑过类似的问题。
就立场而言，比20年以前更加均衡的供应方/需求方的技术政策是更加适于美国的。其明显的理由涉及对高技术的社会理解的变化。对高技术的传统理解（仍然反映在我们的指标中）仍是研究密集型的制造工业，比如计算机和飞机。
然而，贯穿整个经济领域的技术突破，比如信息技术、生物技术和新材料技术等，已经改变了高技术的基本意义。不考虑研发密集型产业的产出，现在对每一个企业来说高技术也都提供了一种可选的工作形式。我们既可以拥有高技术含量的钢产品，也可以拥有低技术含量的钢产品；既可以拥有高技术的机械工具，也可以拥有低技术含量的机械工具；既可能有高技术的银行服务，也可以有低技术的银行服务；既可以有高技术的娱乐服务也可以有低技术的娱乐服务；如此等等。
这种变化可以说已经更新了一个成功技术政策的特征。分散的知识、技能、企业、公司间的新型合作、大学和政府，现在都可以产生更有效的产品和服务。对于公司和工人的收入都重要的是，它们可以产生出明显不同的产品和服务。换句话说，技术政策比起从前来更加以用户为中心，并且是基于需求的。
从70年代后期开始，美国的科技政策团体已经察觉到这种变化，缓慢而稳健地向着科技政策改革的广阔领域迈进。争论经常起因于美国从70年代中期到90年代中期一些重要产业竞争力下降的征兆，比如消费电子、汽车、机械工具以及计算机。
这种征兆非常强烈，以至于动摇了里根政府的原则。里根政府原本因为敌对所有事情而被称作是微观经济管理政府。这一时期至少采取了两个主要措施。一个是终止了美国有关竞争和知识产权的长期政策，另一个是对于经济竞争性开始进行广泛的讨论，典型的例证就是总统产业竞争委员会的建立和它在80年代中期出的报告。
第一措施在两个具体的行动中达到了顶点。首先，是反托拉斯（竞争）法案的哲学体系的激进变化，这是从司法部反托拉斯部门和联邦贸易委员会于1982年签署的“合并方针”开始的。其次是在哥伦比亚特区建立了第11巡回法院，第1巡回法院致力于判决有关知识产权的案件，也是成立于1982年。实质上，美国的长期政策已经由原来严格的反垄断法和对知识产权的公平税收法转向更加宽松的反垄断法和更加严格的知识产权保护法。
这些措施很好地符合了政府部门的哲学体系，除去一些如国防一类的大项目以外，政府的主要作用集中在建立正常的经济和商业运行法律环境上。80年代的三届连续的共和党政府都确信需要根据美国商业的变化来改变政策。他们愿意主动地帮助加强那些科学技术界提出的可以成为美国商业竞争力基础的领域，这些领域有能力创造和展开技术创新。
在由民主党控制的国会的推动下，这些政府也愿意推进前面提到的反托拉斯和保护知识产权政策转变，以及减免研究和教育(R&E)税收、保持政府对基础研究的支持、通过SBIR计划（一项将R&D预算分配给中小企业的计划）来支持中小企业的R&D等工作。然而比起科学和技术专家的期望来说，政府较少愿意对民用技术的发展提供直接的帮助。
有关竞争力的广泛争论，在1988年美国国会通过综合贸易和竞争法案的时候达到了顶峰，这是立法体系中很重要的一部分，布什政府基本上接受了它。这一法案从根本上改变了国家标准局(NBS)——一个并不太知名的机构的性质。后来它更名为国家标准和技术研究所(NIST)，并且转向了更大的工作范围，包括增加符合工业标准的长期实验室、新制定的先进技术计划制造业扩展计划以及Baldridge质量奖等。
克林顿政府加强了其前任的政策，并且增加了一些新的、更多的干涉政策手段。此外克林顿政府还增加了一项新的更加均衡的供方/需方的技术及创新政策。也许其最显著的贡献还是它给美国工业部门一个信号，即政府已经认真地考虑经济增长中技术的作用了。
不幸的是，第104届美国国会却破坏了这一技术政策目标，并且强行将其推向反面。而1996年宣誓就职的第105届国会继续了同样的方向。虽然众议院科学委员会的一份文件，严格地讲是一项科学政策，希望限定政府的参与情况。1998年就职的第106届国会似乎更加倾向于谈判。即使是这样，第二任克林顿政府在技术政策领域所表现出来的热情却似乎是永久地衰减了。
第一任克林顿政府所颁布计划的扩展部分并没有在第104和第105届国会后完整地保留下来。其中的一些已经被剔除了（比如TRP），另一些被削弱或者是被压制了（如ATP），还有一些在削弱了的政府管理下失去了它们原来的方向，或者成为无效率的，甚至是不可操作的（比如PNGV）。不考虑具体项目发生的情况，但是，有一件事情是非常清楚的，就是现在比以前任何时候都更加清醒地认识了工业技术和创新的国际环境变化，以及美国商业在其中的位置。
二、欧洲联邦的技术政策
1.历史背景
与美国相仿，随着竞争力的逐渐降低以及高技术工业全球化的影响，进入80年代后，欧共体的焦虑也不断增加。在欧共体，除了全球范围所发生的广泛的变化影响了欧共体的研究开发以及创新外，还存在其他的因素影响其政策。它们是：(1)共同体不断地扩张以及不同成员国之间工业和技术能力的巨大差异；(2)较大并且较富裕的欧共体成员已建立起完善的但各不相同的科学与技术政策基本框架。但是较晚加入欧共体的成员国还没有建立起这样的政策基本框架；(3)在科学和技术方面，公共机关不愿在国家的科技政策之上再加上另一层面的政策和规则；(4)在欧共体层面上缺少合适的法律架构和组织以支持一个一致的技术政策。
在90年代初，欧共体已开始着手解决上述最后一个问题。
在创建欧洲共同体的过程中，有过三个条约：1951年的欧洲煤钢联营条约，1957年建立欧洲经济共同体的罗马条约和欧洲原子能机构条约。这三个条约仅仅为煤炭、钢铁、农业和核能设置了欧洲层面上的研究和发展经费。罗马条约提供了为欧洲调整工业结构和市场条件制定政策的权力依据。
建立欧洲工业政策框架的进展速度远高于建立技术政策框架的速度。早在70年代初期欧共体已开始考虑若干建议以消除贸易的技术壁垒，公开采购，协调法律、财政和金融制度，鼓励跨国工业的集中，加速工业的调整和改造。晚些时候开始探寻在欧共体体制内一致的技术政策，这直接与欧洲工业政策的有关事项（工业的重组、改制和国际竞争力等）相联系。在80年代中期，技术政策的框架才成为现实。
这并不意味着早期对技术领域缺乏关注。相反，自从欧共体创建以来，关于技术以及对外国的依赖程度一直是共同体内思考的问题之一。在40年代和50年代，问题是不同的，当时完全新的技术大量涌现，譬如塑料和聚合物、抗生素、三极管、计算机，还有须加以进一步观察和研究的核能技术。以此为契机，1957年同时创建了欧洲原子能机构和欧洲经济共同体。
在60年代后期，欧洲主要的经济大国开始担心欧洲与美国的工业技术差距，并认识到需要建立独立的战略性的工业。1973年英国加入欧洲经济共同体，很大程度上是希望英国有高效的工业、科学和技术能力。
在80年代中期以前，欧洲的科学和技术活动大部分都在欧洲共同体政策架构以外进行组织，这包括基础研究领域的欧洲核研究中心(CERN)、欧洲分子生物学组织(EMBO)、欧洲空间研究组织(ESRO)和欧洲科学基金会(ESF)，应用研究领域的欧洲空间局(ESA)和科学与技术合作计划(COST)以及产业发展研究领域的空中客车(Airbus)、太空发射(Airanespace)、超音速运输和欧洲研究协调中心(EUREKA)。这些科技计划与活动大大推动了欧洲内部的合作。上述技术计划反映了创造欧洲工业“冠军”的努力已有效地与美国大公司以及逐渐强大的日本企业进行竞争。
根据上述背景，并且考虑到欧洲高技术产业的国际竞争力，维斯康特·戴维农（欧洲委员会委员，1977-1981年负责内部市场和工业事务，1981-1985年负责工业和科技政策）于1981年组织了圆桌会议。圆桌会议包括了12家欧洲最有实力的电子公司的高层代表。欧洲委员会协助制定和实施了若干新的计划以帮助欧洲工业界提高其竞争力。
圆桌会议的一个重要成果是1983年建立的ESPRIT。该计划支持信息技术领域内具有广泛应用前景的竞争性研究项目。在80年代初期发挥作用的ESPRIT计划为后续的一些计划，例如RACE（通讯）和BRITE（工业技术），起了样板作用。在生物技术和医药领域也设立了一些计划。这些是第一批真正具有欧洲共同体背景的研究和开发计划。这些计划有以下特点：(1)必须在欧洲的公司、大学和研究机构内进行合作研究；(2)研究工作应是产生竞争力或标准的；(
3)工业界必须分担研究经费，通常为50%；(4)对经费的申请由独立评估者们进行评估并做出判断；(5)欧洲委员会的作用仅仅是在咨询各成员国后确定项目的优先领域。
在这些计划未经协调就设立到位后，人们感到必须为欧洲共同体的研发工作制定有组织的政策框架。研究和技术开发的第一个框架计划制定于1984年，强调各分计划要素之间的相互影响。第一框架计划(FWPI)预先给各权力机构制定了为计划拨款的日程，在很大程度上这是使分散经费集中的一种形式上的练习。无论如何，第一框架计划铸就了未来的模式。
2.近期的变化
1987年批准的单一欧洲法案(SEA)为欧洲联盟的科学技术政策提供了法律依据。法案启动了在1992年实现单一欧洲市场的过程，五年中撤除一切影响货物、服务、资本和人员在欧洲联盟区域内自由流动的壁垒。单一欧洲法案的一个重要目标是推动竞争。另一个目标是创造在科学技术领域内共同体起积极作用的法律基础。
1993年签署的马斯特里赫特条约进一步详尽地说明了这种共同体新职责的目标。欧洲联盟科学和技术政策的目标是增强欧洲的科学和技术能力，振兴欧洲工业的国际竞争力。科技政策的另一目标是“协调”——缩小欧洲最富有地区和最贫困地区之间的差距。
单一欧洲法案和马斯特里赫特条约确定欧洲委员会必须形成科学和技术政策战略。这导致了一系列包括欧共体所有研究和开发活动的四年框架工作计划。第一个框架工作计划为后续的工作计划奠定了基础。迄今已实施了五个研究和技术开发的框架工作计划：第一计划（1984-1987年）；第二计划（1987-1990年）；第三计划（1990-1994年）；第四计划（1995-1998年）和第五计划（1999-2002年）。
虽然框架工作计划的经费不断显著地增长，但在解释框架工作计划时必须非常谨慎。
(1)在欧洲联盟经费预算中，研究和开发处于排位第三的优先考虑位置，90年代中期年度研发经费为30亿欧元，远远落在420亿欧元的农业经费预算和310亿欧元的地区发展结构计划之后。
(2)90年代中期研究与发展总经费仅占欧盟经费的4%。
(3)框架工作计划的经费仅占各成员国政府研究和发展经费的很小的百分比。
(4)倘若框架工作计划的经费集中于有竞争力的研究领域，那么在这些领域中框架工作计划经费与欧洲总经费投入之比远高于前述的百分比。如果再加上工业界在这些领域的投入（并且假定工业界投入新的经费而不是取代欧盟的投入经费），框架工作计划的贡献就会更明显。
(5)欧洲联盟的资助对不同成员国作的贡献有很大不同。在较大的高度工业化的国家这些经费并不很重要。但对于外围的某些后加入欧盟的成员国，从框架工作计划和结构计划总经费分配到的研发经费可以占这些国家公共研发经费的50%强。
(6)主要的大型高技术企业和许多小型高技术企业都参与了欧盟的框架工作计划，许多企业还多次参与了计划。在这些计划中建立起的网络对这些公司有特殊的价值。
前四个框架工作计划的不同科技活动的经费不断地有所调整，这已写明在欧洲委员会1997年的报告中。能源领域的经费不断减少。信息和通讯领域的经费在80年代后期和90年代初大幅度提高，之后有所降低。对生命科学研究的支持稳定地增长，但仍低于信息和通讯领域经费的一半。由于人力资本和流动的研究与新技术的社会经济效应研究相关，所以近期对人力资本和流动的研究经费投入不断提高。
在前四个框架工作计划的基础上，进行显著的发展和改进，形成了第五个框架工作计划。第五个框架工作计划反映了90年代欧洲联盟政策的变化。正如前文提及，SEA和马斯特利赫特条约把共同体科学和技术政策的总体目标定为增强欧洲工业的科学和技术基础，推动欧洲工业的国际竞争力。在80年代前期，第一个框架计划处于设计中，当时科技政策更强调供方的要求，总体目标不被重视，只能力求在一些领域中缩小与主要竞争对手（美国、日本）在已知技术上的差距。
然而，欧洲地区的政策缺陷造成与其它地区（如东南亚）高增长率的差距，与美国的高人员雇用率的差距，这些差距成为欧洲联盟政策考虑的重点问题。竞争力仍被视为一个关键因素，而技术政策是用于改善竞争力的政策工具之一，所以对需求方来说，鼓励新技术应用的政策令人越来越感兴趣。1995年的创新绿皮书强烈地关注欧洲各国组织新技术商业化能力的相对滞后。绿皮书建议，在优先领域中更多地进行技术定向扩散，尤其强调在人力资源、劳动力流动、克服企业调整的障碍和金融这些方面进行政策倾斜。
在绿皮书的指导下，第一个创新行动计划（1997年）强调着重于培育创新文化、有助于创新的框架以及研究和创新的更好结合。这样在欧洲，已进入了更平衡的技术与创新相结合的政策时代。
创新绿皮书和第一个创新行动计划为讨论第五个框架工作计划作了准备，共同体科学和技术政策巨大的变化前景将深深影响第五个框架工作计划的内容。第五个框架工作计划除了通过大力推动新技术来缩小与主要竞争对手的差距以外，还十分强调“欧洲联盟的社会经济需要，共同体的研究必须与社会经济相适应”。
与过去的框架工作计划相比，第五个框架工作计划在组织上简单得多，包括7个子计划，反映了欧共体盟约130g条款对共同体活动的要求。子计划中的4个是“主题性”的，覆盖四个能明确相互区分的系列问题。另外3个子计划为“横向的”，对应于所有研究领域面临的共同需求。以下为在欧洲委员会1999年框架工作计划的委员会文件基础上对7个子课题进行的概评。
4个主题性子计划是：
生命质量和生活资源的管理。其中心目标是改善生命质量，内容包括个人生活的质量，尤其是个人健康；环境质量；社区生活质量，包括享用生命科学和技术发展带来的经济利益。该子计划有三个特定的目标：与社会经济需求相适应；增加该子计划涉及所有领域中欧洲的增加值；支持欧洲的竞争能力。子计划主要涉及领域为健康、生物技术、生活资源的管理、创造环境友好的经济增长的必要条件。
用户友好的信息社会。该子计划的中心目标是获得进入信息社会的利益和在欧洲促进信息社会的到来。四个互补的特定目标是：独立的个人（满足他们的需求的期望）；公司与其工作人员（创新，改善工作条件和生产力）；多媒体（使欧洲能更顺地表达其文明和文化）和技术（加速技术的发展和推动技术的应用）。
竞争力和可持续的增长。该子计划的中心目标是协助欧洲工业界使其更具竞争力并且获得可持续的发展。此计划的必要性在于使欧洲工业为欧洲联盟提供更强的经济实力，包括未来产品和服务既具备可竞争性又与环境友好，这将改善欧洲大陆和大陆以外地区的生活质量。子计划集中在以下领域：安全的、经济的和环境友好的交通运输的开发；高质量材料的开发和可信的测试方法的开发；研究用基本设施的最佳使用。
能源、环境以及可持续发展。该子计划的中心目标是保证满足长期能源供应以及帮助降低人类活动对环境的冲击。这两点对于生活质量和社会经济来说被认为是硬件，是第五个框架工作计划的关键。该子计划与集中于核能、支持聚变、裂变类研究和研究基础设施的欧洲原子能计划互相支持。
上述4个主题性子计划的横断面形成横向型子计划。它们是：
确立欧洲研究的国际地位。该子计划的中心目标是促进参加框架工作计划的欧洲实体获得达到欧洲联盟外的科学和技术的潜在能力；与非欧洲国家共同执行战略上重要的活动计划；加强与其它欧共体计划以及非欧洲联盟计划的合作，如cost计划、尤里卡计划之间的协调；增加研究人员的培训机会；为欧洲联盟新成员国家的加入作好准备。该子计划的活动将包括准备参加欧洲联盟的国家、东欧国家、地中海沿岸国家、发展中国家、新兴国家和工业化国家。
促进创新和鼓励中小型企业参与。必须认识到欧洲中小型企业占现有企业的大多数并且雇用了大部分劳动力。该子计划的主要目标是：确保框架工作计划产生的结果得到广泛的传播和利用；通过协调主题性计划中各创新单元的工作促使新技术的转让；采取各种专门的措施鼓励中小型企业在更大程度上参与框架工作计划。
改善人员研究潜能和社会经济的知识基础。在当代发达经济社会中，知识是经济的驱动力，知识形成了新的社会，所以人力资源的质量成为关键因素。该子计划的中心目标是：通过研究人员的培训和流动（包括研究人员向工业界特别是向中小型企业流动），通过为创造新的工作岗位进行教育和培训的方法和技术创新来发展共同体的人员潜能；使共同体成为既能吸引研究人员又能吸引研究投资的地区；在国际范围内推动欧洲的研究；发展社会经济的知识基础以更好地理解与框架工作计划诸目标相关的关键社会经济课题；进一步发展科学和经济政策。此外，第五个框架工作计划与欧洲共同体拥有的联合研究中心实施的所谓“直接研究和技术开发活动”相结合。该活动是框架工作计划任务的一个组成部分。联合研究中心是科技实体，帮助欧洲委员会实现其专项任务。联合研究中心的目标为将“其工作集中在欧洲的价值能充分地被开拓和利用的领域。其工作很大程度上决定与欧洲委员会其它委员会之间的供需关系，决定于供需关系固有的灵活性。”
三、政策选择的进退维谷
美国和欧洲联盟以不同的状态进入90年代。此时，美国从冷战时代走过来，其科技政策是范围广泛但任务定向的，集中于国防、核能、公共健康、空间和基础研究。美国自夸建立了全球最完善的反托拉斯法规和知识产权保护系统。工业政策传统上留给州政府决定，各州之间工业政策主动性和复杂性的程度有很大不同。除了教育和制造业扩展计划外，大部分州政府的科学和技术政策较为粗糙。
在美国，研究和开发的总经费令人注目地发生了变化。虽然美国的研究和开发总经费保持了其突出的国际领先地位，1997年达到2060亿美元，几乎与工业七国其它国家的研发费用总和相当，但是美国研发费用的来源结构却有了很大变化。近几年，对研究和开发的投资增长率是80年代初以来最高的。工业界支付了绝大部分研究和开发增长的费用。目前，大约2/3的美国的研究和开发费用由工业界提供。公司承担了全国3/4的研究和开发工作。
相反，联邦政府正在失去研究和开发活动经费提供者和实施者的地位。以不变价格计算，联邦政府1997年研究和开发的总经费比1989年减少了12%。1997年联邦各机构提供了全国研究经费的30%，而10年前提供了46%。同样，在工业研究和开发活动中联邦政府所占的份额也陡然下降，从10年前的32%降到1997年空前的14%。
进入90年代，具有长达40年历史的工业政策的欧洲联盟开始关注成员国之间重要的科学合作（科研机构之间的，而非欧盟控制的），并在几年前建立了初步的技术政策。欧洲联盟并不是单一的地区。各成员国的工业政策和科技政策的复杂程度相距很大。其中最大的和工业化程度最高的几个国家建立了良好的国家科技政策系统。而其周边其它国家直到80年代中期还将其工业政策作为科技政策的替身。直到它们要求加入欧洲联盟，欧盟迫使其确立各自的国家科技政策系统（四个“新成员”国家：希腊、爱尔兰、葡萄牙和西班牙）。
重要的欧洲联盟研究和开发经费长时间连续显著地低于美国的研究和开发经费。加之，在美国几乎所有的公共研究和开发经费由联邦政府掌握，而在欧洲联盟地区只有很小部分的公共研究和开发经费由欧洲委员会控制。但是美国联邦政府承担了国防研究和开发的责任（占了联邦研发经费的45%）。而在欧洲，国防研究和开发是欧洲联盟各成员国的直接责任。欧盟控制的研究和开发经费完全用于民用技术研究。
1.类似的哲学体系
除了上面阐述的不同之处外，90年代美国和欧洲联盟为技术创新发展了很大程度上类似的哲学。两者都作了巨大的努力以平衡传统的倾向于供方要求的技术政策和现在的倾向于需方要求的创新政策。
技术政策聚焦于经济增长目标的理由是国家安全威胁大大降低以及国际经济环境异乎寻常地发生变化，这对全世界的工业都造成了影响。由于目前私人企业已成为新技术的主要来源和主要用户，不能高估技术政策集中目标的重要性。经济环境的变化包括高新技术产业的崛起，技术更新步伐的加快和新产品周期的缩短，知识密集化工业的增长，技术的全球化，技术知识和创新资源的逐渐离散化。
大公司仍然支付世界上主要的研究和开发费用，但正在调整其战略；取消或削弱其中心研究实验室，把研究和开发集中于核心工作，研究和开发经费分配到公司各运行部门使研发工作与生产和市场紧密地结合，发挥企业外技术来源的作用。其目标是使创造和分配新技术知识的产业－大学－政府合作组成的联合体网络越来越普遍。
此外，技术变化的迅速步伐为小公司的技术经营创造了大量的机会，这进一步开拓了大学在私人企业中的机会。大型企业研究和开发活动的离散化以及小型高科技企业的成长意味着在私人企业中研发活动越来越远离基础研究、高风险研究和长期的研究项目，而更着重短期项目的良好前景。或许政府需要对长期技术发展进行补充。
2.最佳政策目标
人们一致同意政府在技术创新中起积极作用比确定最佳政策目标更有效。以美国为例，直到80年代初期，在整个工业界美国起着广泛的技术先导作用，联邦政府希冀从其极高的研究和开发费用所获得的利益振兴国内经济。美国成为以公共支出培育新技术产品的发源地，而国内市场对新产品的成熟起了主要作用。
经济全球化、技术不断增长的分散性和离散化以及技术能力的高度发展，进一步集中削弱了联邦的研发活动与国内研发成果及社会利益之间的联系。对目标为经济增长的积极的政府技术政策存在着争论，对目前经济环境下的政府技术政策的效力也有所担心。一个潜在的解决方法是把政府的投资集中于国内研发成果有好前景的领域，包括技术和物质的基本设施和较少流动的劳动力领域。
“技术政策，如欲对经济做出贡献，必须与经济政策相关联”。这意味着技术政策必须明确地与私人部门（即技术使用者）的生产力和企业成长相关联。这也意味着政府不再是自己的顾客（就像以前在国防导向的研究和开发体系中），而是协助私人公司在世界市场进行竞争。
在克林顿政府期间许多批评者反对美国技术政策新方向，在很大程度上基于他们认为联邦政府为帮助私人企业在市场经济上走得太远。这些批评者认为新的技术政策仅仅是一付浪费纳税人金钱的简单处方。这成为美国技术政策最大的政策争议。
如何解决政府的注意力集中到相对固定的资源，例如基本设施和劳动力上？不仅预期的研究和开发经费大部分来自国内，而且政府也不需要非常了解市场。但是要达到新技术政策的目标还存在着一些问题。首先，即使技术政策集中于几个明确的目标，政策受益者仍旧比以往要分散得多。第二，朦胧的政策目标为年长而受人尊敬的资深特权政治家提供了机会，显然这不是政策支持者们的愿望。
同时，欧共体也需解决新技术政策方向中的几个两难问题。Peterson和Sharp归纳出三类两难的抉择。第一类涉及到政策目标和结构的相关性。问题是技术政策需达到提高竞争力、增强科学基础、内聚力，注意联系研究和开发的社会目标等任务是否可以一一实现。一个例子是共同体较发达地区与次发达地区之间在研究优势和凝聚力目标方面存在着潜在的紧张状态。技术政策逐渐地向用户导向转变。这使人们关心，技术政策能否在欧洲委员会的层面上用设计的政策工具来合理地提出并且充分地实施，或者技术政策是否以国家或局部地区的政策提出为好。现在对于如何安排优先领域，究竟是由欧洲委员会采取自上而下的方法，还是像尤里卡计划那样在建议的重要研究和开发计划中选择支持的由下而上的途径，尚未达成一致的意见。
第二类政策抉择涉及到对框架工作计划不切实际的期望带来的冒险。框架工作计划的规模与国家的研究和开发经费支出相比是苍白的。为支持欧盟的研究和开发计划至少有两点可以讨论。第一，欧盟不同成员国的技术政策和可供使用的资源相差很大，必须制定一个总体计划文件以创建和支持一个有意义的欧洲经济区。第二，如果目标很好地确立，框架工作计划的经费可以对欧洲范围内一定种类的研究领域提供大量的研究和开发经费。
支持研究和开发工作的分担费用行为将进一步平衡公共资助。此外，欧盟已经有意识地采取“辅助的”原则，试图补充成员国的研发活动并通过欧盟的计划在成员国活动中增添欧洲价值。增添欧洲价值的方法包括推动需要在国际层面上进行的研发活动，催化国家的行动以及促进欧洲研究组织之间信息的扩散。
第三个政策抉择涉及如何调和“用户友好”政策和“关于欧盟研发决策的已建立的技术官僚封闭模式”之间的矛盾。这些制定研究和开发政策的机构能否满足更以扩散为导向的政策需求实在是一个问题。政策抉择的政治方面的问题在于更以扩散为导向的政策比技术推动的政策有更广泛的“得益者”，而技术推动的政策的得益者很大程度上由工业界特别是具备政治知识的大公司来确定。两者的调和并不容易，在第五个框架工作计划谈判阶段表现出来的紧张状态反映了这些困难。
四、结论
无论在美国还是在欧洲联盟，技术政策的目标都令人印象深刻地在改变着。在80年代，美国和欧盟都迈出明显的步伐使技术政策向民用技术方向倾斜。其主要的动机是基于国际竞争的加剧欲使私人企业加强竞争力。过去，美国和欧盟的政策处理方式基本上以供方为对象，促使和协助企业以更快的步伐生产出技术先进的产品。
90年代初期，国际经济环境发生剧烈的变化，这反映为全球化和国际相互依赖性的不断增长。在不断成长的全球化市场中，竞争越来越多地涉及到不同国家的企业以及多国企业之间的直接竞争。这种现象影响了政策。至少在开放的工业化经济体中，政府在支持“国家冠军队”方面的作用越来越少，因为现在不存在任何国家冠军队，即使想要组织这种国家冠军队也变得很困难。加之，政府主持的研究和开发活动的成果也很难保持只留在国内。无论如何，注重供方的政策措施开始失去它的效能。
在全球化的世界中，政府在培养一个生气蓬勃的国内创新环境中的作用仍不断增长。这种作用与总的经济政策更紧密地相关，以力图创造出一个能帮助工业界保持或更富于国际竞争力的环境。这明显地涉及到技术政策以外的在“创新系统”概念中的许多政策方面，譬如竞争、法规、知识产权、教育和金融等。考虑技术政策时，目标不仅是新技术的创造，还包括新技术的扩散和鼓励新技术的广泛应用。最大程度上使整体经济增长，培养多用的具有熟练技术能力的劳动力，培育全面的企业家精神并提供必要的经济和制度支持以使之转化为繁荣的新企业，这些方面都成为了优先领域。
从90年代初期至90年代中期，这些要点都已深入贯穿到美国行政机构和欧洲委员会政策制定者中。但是美国和欧盟这些要点的实现却有显著的不同。美国和欧盟都积极地对组织机构和制度进行改革和建设以适应新的挑战。同时，美国和欧盟的目标有很大的差别，其原因是两者的制度环境、政策传统和近期的政治发展都不一样。除此以外，美国行政机构和欧盟委员会必须面对这个事实：为支持经济增长，对一个平衡的技术政策进行管理远比过去40年管理传统的供方为主的技术政策要复杂得多。
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