弃私入公：我国公立大学组织形态的变革之道，本文主要内容关键词为：之道论文,形态论文,组织论文,我国论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高等教育不仅在各国的教育中占据重要地位，而且在各国的国家发展战略中也占据重要地位。因而，各国政府不仅不惜重金提供财政上的支持和保障，而且对其与大学之间的关系进行了重新认识，从而使各国大学的职能实现与发展获得了更大的自主性与独立性。于是，法人化成为20世纪末期之后很多国家或地区大学组织形态发展的重要趋势。因而，世界上的很多大学，无论是公立大学还是私立大学，都往往借助于法人形式来谋求其教育职能的实现。就公立大学而言，在公法与私法、公法人与私法人之界分下，很多国家或地区都将其定性与定位为公法人，而我国的现行法却将其定位为私法人之事业单位法人，不仅导致我国公立大学与政府、学生之间关系之错位，而且使公立大学自身缺乏自主性与独立性，进而影响其任务的实现与职能的发挥。 一、公立大学组织形态的定位 (一)国外公立大学组织形态定位概览 如同任何一种社会制度一样，法律制度固然也是人类理性构建的体现与结果。但是，一方面，人类的理性构建并不是随心所欲的，而是必然承载或蕴含着某种价值指引；另一方面，人类的理性构建也未必都是自创性的，而是可以进行适当的移植与借鉴。因此，在大学法人化的背景与发展趋势下，从横向角度对其他国家公立大学组织形态的定位进行比较、审视，乃至移植或者借鉴也应当是值得肯定的方法与态度。 在大陆法系国家中，德国和法国公立大学的组织形态定位很值得关注。在德国高等教育发展中，1976年颁布的《德国高等教育总纲法》，也称《德国大学纲领法》颇值一提。因为，正是《德国高等教育总纲法》“确定了德国高等教育发展的总体构架”。对于公立大学的组织形态，《德国高等教育总纲法》第58条规定：“高等学校是公法团体，同时也是国家机构，它有权在本法规定的范围内对本校事务进行管理。”据此，德国的公立大学获得了公法团体和国家机构的双重属性，也获得了法律范围内的自治权。 法国公立大学的组织形态以1968年《高等教育方向指导法》的颁布实施为分水岭，即1968年之前，法国的公立大学属于行政公务法人，而1968年之后公立大学被界定为科学、文化和职业的公务法人。而且，依据1984年法国颁布的《高等教育法》，公立大学在教学、科研、行政管理、财务等方面享有法人自主权。 在英美法系国家中，美国公立大学数量众多，但根据其法律地位不同，可以将其分为作为宪法上独立法人的州立大学、作为公法人的州立大学和作为州政府机关的州立大学三类。其中，作为宪法上独立法人的州立大学、作为公法人的州立大学不仅具有法人资格，而且都属于公法人。只是前者虽然受州宪法保障，但不受州的管辖，也不直接对州议会或者州行政机关负责。也就是说，这类大学具有相当大的自治权，故也被称为“自治大学”。而后者虽然是独立于州的公法人，但由于其法人资格来源于州议会的授予，因而在很多情况下要受到州议会的限制，甚至可能被剥夺法人资格，从而在法律地位上体现出一定的从属性。而最后一种，即作为州政府机关的州立大学则属于州的组成部分而不具有法人资格，一般作为州的代理机关，或以公共信托的方式存在。 英国大学法人资格的获得比较复杂，既有获得皇家特许状而取得法人资格的大学，也有通过议会法获得法人地位的，还有进行登记注册而以公司形式存在的各种学院。其中，依据法律或通过国家特许状而设立的公立大学基本属于具有独立法人地位的公法人，一般可以作为法定公共机构由行政法进行规范和调整。由此可见，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，公立大学的组织形态基本上都被定位为公法人，受公法的规范和调整，并享有一定的自治权。 (二)我国现行法对公立大学组织形态的定位 在我国，公立大学作为公办教育机构，以从事高等教育为其行为与活动的主要内容。因而，《教育法》与《高等教育法》是规范其活动的基本法律规范。对我国公立大学组织形态的立法定位也不可避免地将目光投向二者。其中，《教育法》第31条第1款和第2款规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”、“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”《高等教育法》第30条也规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”由此可见，《教育法》与《高等教育法》都将公立大学定位为法人，而且在性质上属于私法人。 就目前而言，《民法通则》作为我国的民事基本法，对民事主体的活动发挥着基本的调节作用。众所周知，《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。在这四类法人之中，公立大学显然只能被纳入事业单位法人范畴。因为，根据《事业单位登记管理暂行条例》第2条的规定：事业单位“是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”而依照《高等教育法》的规定，我国的公立大学承担着培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设的任务。因而，公立大学应当属于以公益为目的，从事教育活动的社会组织，在性质上应当被定位为事业单位。而依照《民法通则》第50条之规定，具备法人条件的事业单位，依法不需要办理法人登记的，从成立时起具有法人资格：依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。而我国的公立大学基本上都是依照法律或行政命令而成立的，因而是属于从成立之时起就获得法人资格的事业单位法人。 二、公法人与私法人：我国公立大学组织形态之抉择 (一)公法人与私法人之界分 如果说公法与私法的区分在现代被认为是十分必要和有益的，则公法人与私法人的区分就应当是顺理成章之事了。因为，公法人与私法人不过是公法与私法在法律关系的主体形式上的表现。因而，虽然对于公法人与私法人的分类标准问题学者之间至今仍然存在很大的争议，如德国学者梅迪库斯提出了公法人与私法人划分的三个标准，即法人的设立行为、法人的任务和法人的身份。但诚如江平先生所指出的一样，关于公法人与私法人的“各种划分标准的实质内容又是一致的，归根到底还是社会利益和公共利益的问题。……因此在私法人与公法人划分标准上存在的差异是形式上的差异，而不是实质上的差异，在确定某个社会组织是公法人或私法人时，这些不同标准的结论又是大致相同的。”因而，“所谓公法人是指以社会公共利益为目的，由国家或者公共团体依公法所设立的行使或者分担国家权力或者政府职能的法人；所谓私法人是指以私人利益为目的，由私人依私法(如订立合同和捐助行为)而设立的法人。” 在公法与私法区分基础上形成的公法人与私法人之区分，不仅限定了两类法人在活动目的与宗旨上的差异，而且决定了两类法人所参与的法律关系的不同特点，并最终确定了二者在行为规范、诉讼方式和损害赔偿依据上的差异。 (二)公法人：我国公立大学组织形态之应有定位 就区分公法人与私法人的必要性而言，西方传统法律概念一直重视公法人与私法人之区分，并对其有关立法产生实际影响，而我国很多学者倾向于否定公法人与私法人区分的理论或实践意义。但是，就我国公立大学的组织形态定位与变革而言，公法与私法、公法人与私法人的区分是十分必要，而且颇具理论与实践意义的。 就理论而言，我国现行立法和民法理论基本上将公立大学定位为事业单位法人，但实际上，我国的公立大学更符合公法人之特征。首先，从设立依据上看，我国的公立大学基本上都是依据国家法律或有关机关的行政命令而设立，即依公法规范而设立，都是公权力的产物。其次，从目的与职能上看，公立大学以实现国家教育职能为内容与目的，即以公共利益为目的。再次，从法人身份上看，我国的事业单位法人与单位制度相连，公立大学也是作为“单位”而处于纵横交错的国家权力网络之中，并通过享有和行使公权力而辅助国家管理和控制着社会。由此可见，就本质而言，包括公立大学在内的事业单位法人都应当属于公法人，依照相应的公法规范设立、规范和调整，并应当以公共服务的提供和公共利益的实现与满足为目的。将公立大学等事业单位法人定位为公法人，可以在理论上支撑与对应公法和私法、公法人和私法人二元区分的传统理论，使我国民法理论进一步回归与贴近传统大陆法；可以准确定位国家机关和事业单位法人的宗旨与目的，为我国法人制度的重构与发展提供理论基础。 就实践而言，公立大学的公法人定位可以理顺和厘清公立大学与政府、学生之间的关系；可以有效地防止和避免公立大学等事业单位法人借助于私法人格过多地从事商业性行为与民争利，以此确保其公共职能和公益目的的实现；可以有效地以公法规范和约束事业单位法人行使国家权力的行为，防止其遁入私法而逃避公法约束及对私主体的合法权益造成损害；可以明确事业单位法人损害赔偿责任的性质与依据，从而使行为相对人或受害人准确选择相应的诉讼救济方式。 三、公法人定位下我国公立大学的独立性分析 (一)公立大学作为独立人格者应有的独立性 虽然公立大学作为事业单位法人是国家行政层级管理体制之外的存在，可以在相当程度上脱离政府，从而体现出更大的自主性与独立性，但我国既有的法人制度却没有使事业单位法人体现出与享受到这种自主性与独立性，而改变这一点必须对事业单位法人进行主体立法，而非进行管理立法，确保实现公立大学在法人人格上的独立和自主。因为，公立大学的法人性既定位了其团体人格，又定位了其内部的管理结构设置，即组织独立、财产独立和责任独立。其中，组织上的独立性虽然是法人独立人格与独立地位的重要体现之一，并具体可以包括不存在与成员相关的解散事由、成员可以更换、对于法人内部决议适用多数票通过原则，以及由机关负责对外代表四个方面。但是，对于一个独立的法人人格而言，其最重要的莫过于财产与责任上的独立。或者说，作为独立法人，“运用其权利能力取得权利和义务，表现出来的独立性，其中最基础的，就是责任财产的独立。”因而，公立大学作为独立法人，其人格独立也主要表现为财产上的独立，进而表现为责任上的独立。 就独立财产而言，公立大学的独立财产来自于国家和政府的财政投入，我国近些年也一直在不断地加大对教育的投入。但是，一方面由于我国作为发展中国家，教育投入与发达国家相比仍然存在缺口与不足；另一方面，既有的投入也可能因多种原因而落实不到位，或者其支配性受到影响与制约。因此，为了确保公立大学教育职能的履行与实现，必须保证国家对其财政投入的充足与到位，并且使公立大学对财政拨款具有独立的支配权，以此才能表达与彰显公立大学法人人格上的独立。因为，黑格尔曾说过：“人为了作为理念而存在，必须给它的自由以外部领域。”而“人唯有在所有权中才是作为理性而存在的”。 就独立责任而言，其既是独立财产的结果，也是独立人格的标志。诚如江平老先生所言，在法人团体人格的四个要素中，“独立财产为本，独立名义为表，独立意思为其动力，独立责任为其一切民事活动的最终归宿。从这个意义上也可以说，独立财产与独立责任是法人独立人格的两根基本支柱，而独立责任是独立财产的最终体现”。因而，在确保公立大学财产独立，并拥有独立支配权的基础上，其行为的结果应当由公立大学自身以其财产独立承担责任。这样，公立大学不仅在自身人格上，而且在与其他主体的关系上获得了独立性。 (二)公立大学作为公法人在与政府关系上的独立性 应当说，相较于机关法人，事业单位法人在功能实现上本身就应当具有更大的独立性和自主性，有学者甚至认为“事业单位法人制度不同于行政机关法人的最大一点是其更大的独立性，以实现政府不便亲自参与的事业”。但是，在我国既有的单位制度下，公立大学作为单位之一，分担和履行着国家和政府在教育领域中提供公共服务的职能，因而其实际上是由国家或政府设立或派生的组织形式之一，不仅必然隶属于政府，而且受政府的监督和管理。这实际上与我国民事立法最初设计事业单位法人制度的初衷是相悖的。因为，事业单位法人制度设计的本意并不在于使其进入国家机关范畴，也不在于使其进入国家的行政管理体制之内，而是恰恰相反，由此也形成了事业单位法人与机关法人在管理体制上的差异之处。由此可见，正是由于单位制度和计划经济体制的遗留，才使得原本应当处于政府行政体制之外的事业单位法人进入到了行政管理体制之内，形成其与政府之间管理与被管理的纯粹行政关系，从而丢失了公立大学作为法人应有的独立性与自主性。因此，公立大学作为公法人的独立性的获得必须重新审视其与政府之间的关系，形成二者之间良好的关系定位。 总体上而言，公立大学与政府之间良性的关系基调应该既要确保政府对公立大学必要的监管，又要赋予和保证公立大学作为法人应有的独立性与自主性。这就要求一方面，在公立大学与政府之间的关系上要进行“去单位化”。因为，公立大学作为事业单位法人欠缺独立性，其障碍很大程度上与单位制度相关。或者说，正是单位制度制约了事业单位法人的独立性。因而，从主体角度进行的立法改革应当首先立足于使事业单位法人摆脱与单位体制的关联。而名称作为主体的人格标志与体现，最能直观地体现出主体的自主性与独立性。“事业单位法人”的称谓恰恰体现了这一点。因此，实现公立大学的独立与事业单位法人的改革所要求的“去单位化”首先应当从名称入手。但是，创设一个全新的名称一方面可能没有必要，另一方面也可能无法形成与既有法人的关联，因而比较简单的做法就是去掉名称中的“单位”二字，即称之为“事业法人”。 另一方面，公立大学要在隶属与管理上脱离政府，实现管办分离。因为，在我国公立大学的发展过程中，正是由于政府在与作为事业单位法人的公立大学之间的关系上存在定位偏差、在认识上对公立大学的定性不准，以及职能认识不清等诸多原因，从而导致实践中政府对包括公立大学在内的事业单位法人监管过度，剥夺和制约了公立大学作为法人应有的独立性和自主性，使公立大学没有享受到作为事业单位法人相对于机关法人的更大独立性。因此，公立大学作为外在于政府的组织机构，其虽然在编制设置、资金划拨等方面服从于政府并受其监管，但在决策和行动等方面却应当具有更大的自由，即应当由大学自己做出决策和行动，自己规划其未来，并谋求其发展，或者说自己办大学。如果从行政的角度来看，公立大学以其自我决策与行动所进行的职能履行行为应当属于间接行政范畴，政府对其监管也应当属于间接监管，这样才能使公立大学在职能实现等方面具有更大的自主性与独立性，使其能够以独立主体的身份安排和决定自己的事务，实现主体性上的独立。当然，由于公立大学毕竟承担着高等教育的公共职能，因此，政府在宏观上的监管也是必要的，但监管的事项、监管的方式等应当由相应法律规定，以确保监管的正当性与适法性。 综上，在我国高等教育的蓬勃发展中，虽然催生了一些私立大学，但公立大学仍然是我国高等教育之主导，也是国家和政府教育职能实现、民众高等教育需求满足的主要形式与途径。因此，公立大学的发展不仅事关我国高等教育的发展，而且事关我国科教兴国目标之实现。在大学法人化发展的今天，公立大学组织形态的变革与选择虽然不至于关乎其生死存亡，却关乎其未来发展，关乎我国高等教育事业的兴衰。因为，公法人与私法人之组织形态的选择不仅决定了其设立依据、立法规范上的差异，更决定了其行为模式、内外关系上的差异。借鉴他国立法与组织形态安排，弃私法人定位而转向公法人应该是我国公立大学组织形态的应然选择。