教育法规的实施细则严重滞后带来什么？，本文主要内容关键词为：实施细则论文,法规论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（本刊记者 周大平）
去年9月1日开始，新中国教育的根本大法《教育法》施行已经5个多月了，但至今与《教育法》相配套的实施细则尚未出台。其间，尽管有国家教委关于实施《教育法》若干问题的意见问世，但毕竟还仅仅是个规范教育界内部的政策文件，而对必须受依法治教行为规范的计划、财税、人事、金融、城建以及土地管理等有关部门，显然不在此列。法学界人士称，这种现象若继续存在下去，将可能使《教育法》本应发挥的效能大为降低。
实施细则严重滞后于教育法规的现象，绝非仅此一例。联系到80年代以来，另外两部重要的教育法规——《义务教育法》、《教师法》相继问世并付诸施行的经历，教育界内外不少人士尖锐地指出：实施细则不能与教育法规相配套，就会使教育法规形同虚设，而造成有法难依的局面。
实施细则滞后必然导致有法难依
《义务教育法》开始施行于1986年7月1日。在此后没有实施细则的近6年间，出现了以下迅速蔓延、至今都难以解决的问题：
——该法规定的“两个增长”，由于没有具体的量化指标的限制，各级政府财政在落实方面多表现得较为随意。结果，据国家教委和国家统计局关于1994年全国教育经费执行情况的统计公告称，有16个省、自治区的小学生均经费比上年下降，减幅最大为24.77%；有20个省、自治区的初中生均经费比上年下降，减幅最大为28.45%。
——该法规定的“政府应当合理设置中小学校，使学生就近入学”，由于没有对“合理设置”作出任何说明（即除指布局外，是否还包括大致相近的办学条件），致使城市中小学生为上好学校而舍近求远的花钱择校风骤起，加上90年代初免试升初中的政策硬性推出，更使“就近入学”失去积极意义。
——该法没有对什么是“合理收费”作出任何规范，导致许多中小学校纷纷以经费不足需要赞助为由，向学生乱收费。在北京地区，各校仅收取的一项择校费，有统计说每年就达2000万元以上，其收费名目之多及额度之高，均已如脱缰之马。教育部门则“睁一眼闭一眼”，前几年为限制乱收费实行的“中小学收费卡制度”，似乎“虚晃一枪”，未见实际效果。
同样，倍受1000多万教师期盼的《教师法》，自1994年1月1日起施行后，由于它的实施细则迟到了1年零10个月，也不可避免地使以下问题出现积重难返的形势：
——该法没有明确限定各级政府在“分级办学、分级管理”中各自应承担的职责，客观上使层层下放的办学权力，扭曲成了层层下放的办学责任。起始于1992年的拖欠教师工资问题，迅速波及20余省的500万农村教师，总额一度高达数十亿元，迄今“拖欠”与“清欠”反复起落仍未有穷期。这一问题难以遏制的原因固然有许多，而该法的上述不足，当是其中之一。
——享受权利与履行义务并重，本应是每一部教育法规最基本的内容。然而，这个立法的“规矩”，却没有能在该法及其实施细则中得到体现。具体说，该法既要有保护教师正当权益的法律手段，又应有规范教师克尽职守的行为准则。记者在采访国家教委时就听到了这样的议论：在该法的框架内赋予教师的一切权利，都必须以有利于提高教师素质为最终目的；而没能体现赋予其权利与规范其行为并重，正是该法及实施细则的一大缺陷。
我们的教育立法明显有这样的特色：在不具备相关保障条件的情况下立出法来，再以此鞭策保障条件的实现。然而，作为法规与施行之间桥梁的实施细则却严重滞后或质量不高，这势必减弱法对教育行为的规范性，甚至使无序的局面失控，到头来损害的只能是教育法规的权威性。
还实施细则在立法中应有的地位
每一部法规的实施，都要通过制定相宜的实施细则这个至关重要的环节，来实现它的法律规范在教育活动中的具体落实，即权利被享用，义务被履行，禁令被遵守。可以说，没有实施细则的法规，是很难真正得到实施的。
一位法学教授认为，实施细则所以是教育立法工作中不可缺少的重要环节，在于它是依法对方方面面有关权利和义务的具体分解和明确规范。这种分解和规范的质量高低，直接关系到社会能在多大程度上尊重和接受教育法规。反过来说，人们正是从教育法规及其实施细则的质量（即规范得是否科学），检验着法治的社会化和真实性程度。
遗憾的是，对教育立法工作的这一认识，并没有引起各有关方面的足够重视，具体表现在立法的质量不高和实施细则的严重滞后。造成这种现象的原因何在？从一些教育法学工作者的分析中，不难看出当今教育立法工作存在的若干突出问题。这些问题，理应在施行《教育法》时引以为戒：
——立法工作本身尚欠成熟，或者说还没有真正借鉴到国外教育立法经验中的精髓。以10年前首次提出在我国实行9年制义务教育目标的《义务教育法》为例，首先没有定位在对如何启动实施（而非实施过程）的规范；其次在该法施行5年零8个月后出台的实施细则，对政府行为的规范又失于空泛。比如第12条对“财政拨款增长比例”和“生均教育费用增长比例”均无具体规定；总体上对我国“义务教育”的科学内涵、以及第9条对“合理设置中小学”具体定义均无具有中国特色的明确阐释；特别是对接受义务教育者提供受教育权利的法律保护方面的规范，更被不可思议地忽略掉。针对该法愈来愈难以规范义务教育发展的种种不足，近年来“应该予以修定”的呼声日见强烈。
——由政府职能部门自己制定实施细则存在的弊端尚未得到克服，或者说还很难看出一些政府部门对教育依法行政的正确意识。其中，有因各相关职能部门出于本位利益，相互掣肘，而延误某些教育法规及其实施细则出台时机的，不乏其例。比如某职能部门提交国务院审议的《职业技能培训法》，一度使涵盖面更大的《职业教育法》的审议工作搁浅。又如《教师法》施行近两年它的实施细则才出台，《社会力量办学条例》提交国务院审议一年后至今未能面世。知情者透露，这些现象的背后，都交织着相关职能部门之间难以回避的矛盾。另一方面，各职能部门依法制定实施细则时，往往有意识地避开不利于自己的规范而在具体问题上作模糊的文字表述，以为自己的行为留有余地。比如教育部门对义务教育阶段收取的“杂费”不作任何界定，事实上在“杂费”成了乱收费的保护伞时，就已使“免收学费”的法律规范失去了意义。
实施细则的科学化水平亟待提高
自《教育法》施行以来，记者在国家教委听到了一些对教育法规的立法思想及立法工作本身的反思。其中，有人在把我们的教育法规不得不称作“定性之法”时谈到：有一种“立法不定性，就可能改变社会主义性质”的根深蒂固的观念，很需要更新。实际上，只有具备了一系列可以操作的定量化规范，才是教育法规的性质得以实现的保障。有人由此认为：如果说教育法规不应是一部号召性的宣言，那么它的实施细则也不应是一篇讲大道理的泛泛之论。
在法制比较完备的国家，这方面的经验值得我们借鉴。中央教科所汇集的有关资料表明，不少国家（包括实行地方分权管理教育的印度、实行7年全部免费教育的菲律宾等发展中国家）的教育法规，行文中都是直截了当以详尽的条款，具体规定“该做什么”、“应怎么做”、“由谁负责”、“如何惩罚”，并在“什么可以做”和“什么不可以做”的中点，设置明确的“临界线”。这样的法规，无疑具有便于操作的显著特点。
在亚太地区，目前实行9至11年义务教育的日本、朝鲜、澳大利亚和新西兰，教育法规对政府行为标准的定量化都规范得相当明确。比如在义务教育法规中，除规定免收学费外，还规定了政府应向在校生免费提供多少课本、几套校服、一或两餐以及什么交通工具等具体内容。而长期实行6年义务教育的韩国，则通过及时制定并有效施行与有关法规相配套的《教育税法》和《义务教育财政分付金法》，来促进政府不断加大教育经费的投入。到90年代初，政府对每个接受义务教育者的年均投入已增加到300美元。
诚然，我们有自己的国情，教育立法工作不能离开社会改革与发展的实际需要，但无论如何也不能以此为由，使所立的教育法规不便于操作。一些在高校任职的法学工作者指出，我们的许多地方政府和职能部门在现行的教育法规面前，常常想不到自己到底应该依法做些什么以及怎么做。这种盲目治教行为的大量存在，以及“希望工程”以救助失学少儿为宗旨在民间的广泛兴起，恰恰反映了教育立法对本属于政府的职能和行为规范不力的客观现实。他们认为，教育法规应是一把能具体分解各方面权利和义务的快刀，一把能严格规定各方面工作权限及其标准的标尺，而不应是空洞的阐述和含混的规定，尤其不能走入立法后出现什么问题，再制定什么政策加以解决的误区。就教育立法工作的指导思想而言，首先应牢牢定位在规范政府的行为上。比如为实现教育改革与发展的各阶段目标，必须对各级政府的保障责任是什么、如何保障、没有保障怎么处理等实质性问题，分别做出便于操作、便于监督的具体的法律规范。他们强调，只有以此为立法的基点，才可能把我国依法治教的大思路理顺。
毫无疑问，我们的教育法规还需要在实践中不断完善。这就有待于立法者进一步解放思想，勇于探索和创新，既要善于把实践证明是正确的作法用法的形式肯定下来，充分认识实施细则对法规施行的重要性，又要善于在“洋为中用”的过程中集思广益，努力提高有关规范的科学化水平，从而使教育法规能更有效地引导和推动教育的改革与发展。