山西财经大学公共管理学院
伦理是公共政策的价值基础，同时也是公共政策的内在诉求。公共政策伦理是公共政策发挥其规范功能的重要保证，加强政策伦理建设是实现政策价值、改进政策质量、提升政策水平的重要途径。公共政策规划是政策制定的核心环节，在政策规划过程中，规划活动本身的性质和特征决定了政策行动者行为存在背离公共性价值的可能性，存在着政策规划的结果——政策方案与决策违背政策伦理规范的现实风险。因此，从政策规划环节来探寻公共政策伦理建设的现实举措是加强公共政策伦理建设的重要切入点与突破口。本文从“公共性”作为政策伦理的逻辑起点出发，揭示了政策规划活动中伦理失范的主要表现与成因。
一、公共性是公共政策规划的伦理要求
（一）公共性是公共政策伦理的逻辑起点
公共性是公共政策的基本价值，公共政策应当符合公共性的目的，体现公共性的要求，实现公共性的效果。公共性应是贯穿于公共政策始终并深入其灵魂的应然属性，作为公共政策伦理的逻辑根基。这是因为：
一方面，公共政策的目的和效果要体现公共性的伦理价值。公共政策是服务于公共利益的政府产品，因而其本质应是社会公共利益的集中体现，这就决定了公共政策必须具有“公共性”，反映社会当中大多数人的利益要求。从公共服务理论出发来理解，其公共性建立在政府对公民权以及公共利益的维护上。从其功能上来看，公共政策最终所要达到的效果是最大限度的公共利益，这是其根本使命。因此，从静态角度来看，公共政策是服务于公众的，其所追求的结果亦是公共利益的最大化。可见，公共政策的目的和结果均决定了公共政策在性质和本质上的公共性，公共性是其基本伦理价值。
另一方面，公共政策的活动过程要体现公共性的伦理精神。公共政策制定的初衷是配置公共资源实现公共利益，公共政策执行就是采取各种措施实现公共利益的过程，而公共政策评估则是评价其是否达到公共利益初衷的过程。因此，从公共政策的全过程来看，公共政策就是在公共领域中围绕公共性而展开的一系列集体行动与组织活动的总和。因此，从动态角度来看，公共政策的初衷、过程与评估均体现了公共政策的公共性，公共性是人们对公共政策活动及其效果的基本期待和预设，是公共政策的本质属性、公共政策活动的应然状态、公共政策伦理的价值依归。
二、公共政策规划中伦理失范的表现与原因
（一）政策目标设定中的伦理失范
首先，由于缺少相关利益群体的参与，导致目标设定的不公平性。例如，政策目标在确立时仅仅考虑当前的短期利益而忽视长远的可持续发展，造成对未来人与后代的利益的疏忽，没有达到“前人栽树，后人乘凉”的政策效果，是代际之间不公平的显著体现。这是由于当前各种技术与能力条件的限制，或者某一利益群体代表的缺失，使得政策目标难以达到科学合理的界定，从而忽视了这些群体的利益，形成了政策目标的不公正。
其次，由于存在地方自利性，导致目标设定的非公正性。政策目标设定作为系统性的政策规划的一部分，它是由一系列的政策子目标所构成的。从理论上来说，政策总目标应该是代表公共利益取向的，其政策子目标也应与总目标相匹配，符合并体现公共利益的要求。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆然而在现实情况中，由于自利性与狭隘性的限制，有些政府的职能部门或者其下属单位在制定政策子目标时奉行地方本位主义和地方保护主义，总是会将本部门或本地区的利益最大限度地融入到政策目标制定中，甚至是追求自身利益的最大化，因此这种政策子目标背离总目标，偏离公共利益，会造成政策内容的畸形发展，产生非正义的不利影响。
（二）政策方案设计中的伦理失范
1.非政府主体发挥的作用不充分，影响政策方案的质量。政府主体在设计与选择方案时常常会按照自己想要达到的政策效果来确定符合自身判断的政策方案，从而忽视其他主体特别是广大民众的呼声，形成政策价值和伦理规范的偏离。造成这种情况的原因是多方面的，主要是体制的不健全与民众参政意识的缺乏，包括民众有序参与机制不完善、参与政策方案设计与选择过程的渠道不畅通、相关的法律法规不健全、部分民众自身的参与技能不高，均会导致民众的利益诉求难以在公共政策方案设计与择优中得以充分体现，这也是当前民众对听证制度不满的重要原因。
2.政府主体谋求所谓政绩，破坏了公共利益。各地政府“跟风”现象严重，为了政绩而忽视实际情况。改革开放以来，招商引资成为地方政府拉动当地经济增长的重头戏。招商引资需要优惠政策，不少地方政府为了吸引资金搞活本地经济，展开了优惠政策的大比拼，甚至为了实现政绩而不顾当地的实际情况，上马了一批形象工程、烂尾工程、低效率工程等。这无疑是对政策方案设计与选择规范背道而驰，政府部门领导者为了个人利益，或者说为了升官发财，利用手里的权力，公然破坏公共利益，使政策设计严重违背了公共性。
3.政策方案设计缺乏标准，导致政策方案非规范化。尽管信息化时代已经到来，信息传播的深度与宽度日益增加，但政府部门在制定政策方案时还经常是依靠决策者的经验之谈，形成经验主义与教条主义，缺乏权变的科学方法。在政策方案的选择中要面临价值标准的选择，也就是要明确选择的该政策方案在实施以后的作用效果和积极意义等方面，这就要求在政策方案选择时要从全局利益、公共利益、社会效益、可持续影响、公众满意度等出发，符合客观实际。然而在具体操作中，相关机构并没有制定出统一的标准，这就给了有私心的政策行动者钻体制空子的机会，既然没有统一的标准，也没有相应的规范，那么他们就会依据个人喜好来选择政策方案，容易形成政策伦理的偏离与失范。
（三）政策方案可行性分析中的伦理失范
在选定的政策方案实施之前，讨论和评价既定方案在法律、政治、经济、技术、伦理、环境上的可行性，分析其可能潜在的政策效果，包括积极影响与消极影响，并要为消极作用找到合理的解释与应对措施，为本政策方案的顺利实行准备理论上的支持。这就需要论证者掌握大量的信息数据，运用定量与定性的分析方法，研究各类政策方案所需的各种资源条件、实施障碍及障碍的破除方法，从而确定最优方案。由于利益导致的偏差，使政策行动者会选择使自己或者所代表的利益集团的政策获利，或者采取政策廉价化，即只选择使某些团体或个人能够以更小的代价获取所需物品或服务的政策方案；或者是政策优惠化，即有意选择那些能给某些个人或团体以一定优惠的政策方案；或者是政策分割化，就是将利益在几个团体间按照一定的比例进行分配。这些方式在政策方案可行性论证时都会有意无意的进行“放水”，不去关注此项政策方案信息掌握是否完全、技术手段是否过关、价值取向是否公平与公正，导致目前政策方案可行性论证行为的不规范，就好像是走过场，论证报告也就仅仅是一纸空文，没有发挥实质性作用。相关部门也不会进行有关信息的公开，公民也就无法行使监督权力，使得某些公共政策的公共性受到影响。
总之，政策规划活动是整个公共政策过程的核心环节，它既是政策问题建构和政策价值确立之后的承接性环节，又是后续的政策执行、政策监控、政策评估、政策调整乃至政策终结环节的基础性环节。政策规划活动与其他各个环节之间关联的密切性及其在这一密切关联中的中心地位，决定了该环节是促进政策价值实现、维护政策伦理规范的“关节”。要保证伦理根基的公共政策的公共性，就必须完善政策规划活动，对其中的伦理失范风险保持密切关注与及时矫正。
论文作者:孙雅婷
论文发表刊物:《基层建设》2019年第18期
论文发表时间:2019/10/15
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