试论现行排污收费制度的缺陷及改革，本文主要内容关键词为：试论论文,缺陷论文,收费制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
排污收费制度是我国环境保护的一项重要的经济手段，也是我国环境保护5大类主要政策手段之一。该项制度从1978年底开始到现行的《排污费征收使用管理条例》，经历了制度设想、法律确定、收费试点、办法建立、标准改革、条例制度实施等20多年的探索和实践，在我国的环境保护工作中发挥了巨大的作用。但是随着社会经济的快速发展，环境形势的日益严峻，尤其在“十一五”全面建设小康社会和加强环境保护、改善环境状况的关键时期，提出“十一五”末主要污染物排放总量减少10％和实现环境保护工作的“三个转变”，使环境保护工作又面临着历史性的挑战和机遇，如何按照要求，综合运用法律、经济、技术、手段和必要的行政办法解决环境问题，完成环境保护目标，变得尤为重要。现行的排污收费制度仍有很多不适应形势要求、亟待改革和完善的地方。
我国现行排污收费制度存在的缺陷
排污收费制度的法律依据不足
《中华人民共和国环境保护法》第二十八条规定：排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。《中华人民共和国水污染防治法》第十五条规定：企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费，超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费。在法律规定中，明确表达了超标排放征收超标排污费的概念，这显然已不再符合我国当前环境保护方针、政策的需要，也同我国新时期、新形势、新任务的环境管理要求不相适应，针对目前严峻的环境问题，已不能再允许有超标排放行为，与环境影响评价制度、“三同时”制度等相抵触。实际上，排污就收费是针对一切排污者，对超标排放应禁止或超标即处罚，实行限期治理、限期整改或关停措施。因此，现行的针对排污收费制度的法律依据尚显不足，有待规范和完善。
现行收费体制处于失控状态
排污收费的目的就是要通过经济杠杆作用促进排污者控制污染行为，以达到一定的环境目标。所代表的思想是“为损害环境而承担费用”是一种责任，是为遏制环境损害提供一种经济刺激手段，其作用就是积累资金投入污染治理或刺激经济力量投入污染控制，促进排污者加速对污染控制技术的开发利用。从现行的收费体制来看，并没有达到预期效果，主要是由于以行政管理为主的收费方式存在缺陷造成的。一方面，追求利润是市场主体的本性，企业时刻准备把内部的环境成本外部化，企业的自主经营权也不愿自我归罪，而收费测算数据的基础就是申报核定，主要依靠企业自报，而这些数据的可靠性、准确性、可用性很差，且由于对收费的担心，在核定过程中无法，也不可能做到让企业主动提供真实账目给环保部门审查；污染源监测也受到技术、手段、采样的瞬时性等制约，无法提供与实际排放相符的准确数据。因此，环保部门很难做到数据的准确性、科学性。另一方面，由于收费标准对新老排污者没有差别，企业环境行为不企望治理，而企望于环境容量，当一个地方环境容量不适应其发展需求时，则随意转入环境容量较大或相对优越的区域或地区，形成污染转嫁或转移。其次，排污收费强制性手段差，地方政府也把它视为财政收入的一部分，形成地方行政干预。因此，现有的收费体制表现为无效性、无为性，没有发挥应有的作用，长期处于失控状态。
收费的被动性和烦琐性
现行排污收费的核算是以排污者的生产需求以及所排放的污染物种类、数量、浓度为终端，而不是以流域或区域环境容量和环境质量控制要求为终端。在收费层面上，理论上只要排污者履行排污收费义务，排污总量可以随意拓展，在环境管理上只能考虑排污者是否达标排放，而不能充分发挥排污收费的经济杠杆作用来遏制区域排污总量的增加，被排污者牵着鼻子走，先污染后收费，事后管理，形成环境污染总量控制的被动局面，难以解决环境污染总量面临的严峻形势和巨大压力。
在收费实施过程中，也具有烦琐、工作强度大的弊端。针对每一次的征收行为，必须要通过现场监察、监测、申报、核定，再依照国家标准逐一测算，每一环节都有很大的工作量，内容专业性也很强，收费通知在下达到企业时，很多企业对测算内容看不懂，环保部门在解释说明过程中，企业似懂非懂，或干脆就不明白，大多数企业最终只是仅论收费数额、企业的承受能力被动接受，排污收费的真正理念并未达到，只是命令式而非控制式，企业往往产生抵触情绪或视排污收费为额外负担。其次，由于排污收费数额对每个排污者来说都是事后下达，在执行过程中也有多变的动态性，排污者事前不知道自己应承担缴费义务的具体数据，不能事前纳入生产成本核算，也不能纳入年度财务计划安排，在市场竞争中增加了风险，也得不到利益上的奖励等，甚至由于协商收费的原因，收费额度每年在向国家标准逐步缩小差距，使得收费额度在逐年提升。这样，既显现被动性，也挫伤了排污者治污的积极性，收费制度没有真正起到经济动力的作用。
收费政策的不经济性
首先，在收费体系中不反映环境的经济价值，一是环境未确定为公共财产，没有规定所有权，人人都可以无偿使用；二是未体现环境的稀缺性，人人都可以无节制使用，甚至侵夺使用；三是环境没有价格，使用中不增加生产成本，没有反映在具体价格体系中。
其次，在排污费具体征收过程中，花费大量的人力、物力、财力，在整个环境管理过程中所占比例较重。例如与征收直接相关的污染源监测数据必须准确、可靠，就要一方面考虑技术的可行；另一方面在技术可行的情况下付出高昂的费用，包括人员、车辆、设备的购置、运行、维护等，在排污收费过程中必须要作出选择，而在实际操作过程中，大多只能放弃，而采用协商收费，达成协议。
不利于规范行政行为和实施有效监督
对排污费的收、管、用实行稽查监督是法规规定，也是这项工作中必不可少的重要环节，其中对收费的规范有序、足额全面、公平公正、措施落实等具体的操作过程进行全过程、全方位监管、考核是关键。但是，在具体的稽查过程中，一方面由于一个地区排污单位可达几千家，数据几万个，在年申报、月核定中，还含有大量的环境指标，特别是各单位的产品、工艺、治理情况各有不同，排放污染物的差别很大，金融、财政系统的现金、票据的对账等，所要的信息量非常庞大，难以得到具体征收或确定排放污染物量的准确可靠信息，仅凭软件资料查对，无法进行全面了解；另一方面，由于指标、依据、监测、核算等内容复杂，虽有公示，排污者不可能、也不愿去熟悉、了解或考虑，对合法性、公正性无从介入，难以公开、透明，公开监督方面也无法得到认知、认同和支持；三是地方政府在财政理念上，在排污费的管理、使用上，有很多地方尚未能脱离行政干预的困境，仍认为地方财政可以作为分摊费用，原应从财政承担的费用，仍尽可能会从排污费中列支，环保部门也以此作为经济命脉。因此，排污费的使用、管理工作难以从自身得到监督。
排污收费制度的改革建议
目前，我国经济处于高速发展时期，环境问题引起的生态、社会、政治问题交织已日益显现，在历史发展的新阶段，要实现“十一五”目标，任务非常艰巨。因此，必须首先要从政策、法规、体制上进行改革和完善，适应发展要求，排污收费制度是至关重要的一方面，必须改变旧有的收费模式，才能突破环境问题在经济发展中的瓶颈。
实行排放污染物总量申请收费制度
该项制度的改革，其核心就是排污单位通过排放污染物总量申请，同时缴纳相应费用，取得环境容量或资源的使用权，也就是根据本地区环境容量、污染控制目标核定本地区或区域污染物排放总量，向社会、排污单位发布公告。排污单位根据自己的需求，在规定时间内，向当地环保行政部门提出申请。环保部门根据各排污单位申请的污染物排放总量，进行审查、核定、分配、批准、发证，同时收取核定许可排放总量的开户费和排污费，不足部分及增减变更可以通过市场运作进行污染物排放总量交易。
核算终端由事后转变为前置 目前的排污收费是以排污单位在污染物排放后，按照其排放量来计算，先污染后控制，先排放后收费，体现出事后管理或“秋后算账”，先上船后买票，环境污染压力已造成事实，这与事前预防和总量控制相违背或形成冲突，使收费制度变为无效和失控状态，仍为先污染后治理的管理模式，已与目前的现实状况不相适应。因此，环境容量资源作为国有或公共财产，排污单位在未使用前应申请环境总量的使用权，同时缴纳使用费或排污费，将收费的核算终端前置，并不得突破总量，否则将采取行政措施，如限产、限排、停产（业）整改等，或同时实行严格的经济处罚措施。这样才能充分发挥经济杠杆作用，从源头上抓起，切实起到有效的预防和控制作用。
由被动征收转变为主动纳费 由于排污单位在申请排污总量或环境容量使用权时即缴纳排污费，否则排污者将得不到环境容量使用权，无法投入运行，污染物也就不得进入环境，这使排污费从被动征收转变为排污者主动缴纳。环保部门只要设立一个排污收费服务窗口，只需几个人，通过坐地办公即可解决大量收费问题，将大量的人力、物力从繁杂的征收事务中解脱出来，把重点投入到环境监督管理中去。
有效解决执法成本高的问题 现有的收费政策在执行过程中需要支出高昂的行政管理费用，包括：行政人员、监测技术、设备仪器、执法装备、管理运行维护费用、程序运行等等，加重了管理机构的经济负担和工作强度，是执法成本高的重要方面。而在实行总量申请收费工程中，这些数据可以直接从排污单位申请中取得，审核时可以参照环评或物科衡算数据，而无需投入大量的征收管理费用，减少检查频次，对总量排放管理转为平时抽样督查，可以大幅减少执法成本。
通过经济动力作用形成有效的环境总量准入机制 为提高区域、流域环境质量，各地针对环境质量现状都在相应提高准入门槛，而环境总量准入机制尚未纳入排污收费调节体系，应着重点强化，特别是环境容量小，承载相对脆弱地区。而总量申请收费制度则可成为一个行之有效的经济措施，补充有限的行使命令措施和严厉的关停措施之间的空白。在此收费制度下，由于经济措施容易被接受，一方面可以最大限度地消除行政管理和强制措施之间的摩擦。另一方面，促使排污单位在经济手段的调节下，在研究发展决策、生产、经营活动、各种技术设备的研发、防治资金投入时趋向更有效、更公平的污染控制体系转变，自觉主动地提高产业结构调整力度，强化环境基础设施建设，优先考虑清洁生产工艺和实行多方位的污染控制措施，转变理念，从被动命令转变为内在要求，增强经济措施的动力、活力和效力。
突破总量核查难点，便于形成监督体系 由于排污总量申请收费制度实现了源头管理，排污单位在申请时考虑到发展需要，不愿意少申请，尽可能自觉主动地如实申报，同时由于对总量申请的担心，会主动地向环保管理部门提出或提供说明或账目审查，并能有计划地纳入到年度生产经营成本核算，做到事前按计划设置，自动、公平发挥作用，转变了事后按情节决定收费额造成的无序混乱现象，也从制度上彻底地、有效地转变事后收取排污费是罚款的错误理解，环保管理部门也便于总量管理的统计和预测，排污单位和管理部门对排污总量都能说得准、说得清，道得明。同时，也能做到公平、公正、透明，便于公众监督、行政监督、法律监督，形成有效地监督体系，把这项工作落到实处。
建立动态的附加费体制
排污总量申请收费制度是以排污单位排放污染物达标为基础，但是在市场经济条件下，追求最大利润是市场主体的本性，时刻准备把内部的环境成本外部化是这个本性的表现。在实际执行过程中时刻存在复杂而多变的动态性质，要考虑经济措施和管理功能的合理性、合法性和可操作性，并且符合当前政治经济、社会现状需要，要多方位着眼，研究其可操作性和预期效果。为此，建议在实施禁止和处罚措施的同时实行基本收费、附加收费双轨制。实行附加费的范围主要为：一是强化对污染转移的控制，对新建项目实行附加费政策，打破因地区总量控制要求不同，而收费标准一样，不优先考虑污染防治，而向环境容量较大，经济相对落后地区转移，扩大污染源的点和面和地方政府“饥不择食”引进项目，不愿以损失工业发展和工作就业为代价换取环境效益的错误观念和行为；二是对超标排放和超总量排污实行附加费政策；三是对《污水综合排放标准》中的第一类污染实行附加费政策；四是对新增或超总量申请实行附加费政策；五是对重点保护区域、流域实行附加费政策；六是对未完成总量削减任务或控制地区实行附加费政策等。
现实和现状研究表明，经济发展水平与环境问题的出现有很大的相关性，某种程度上存在着一定的矛盾和冲突。环境保护是经济、社会和谐可持续发展的重要组成部分，在环境要求不断提高，环境保护压力逐年加大的情况下，应当从环境保护角度来审视我们的政策措施，不断完善和改进，使之逐步适应发展需要，做到与时俱进。排污收费制度反映了自然、经济、社会三方面错综复杂的相互关系，作为环境污染控制与发展、保护之间关系调整的关键要素，是至关重要的一个方面，只要我们不因小不适而废大利，不断完善和改进，就能把各种问题兼收并蓄，统而化之。
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