中美中学校规比较研究——教育法治的视角，本文主要内容关键词为：中美论文,校规论文,法治论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
学校是学生集体学习和生活的地方，为了有效实现学校教育目标，合理规范学校、教师、学生的行为和相互关系，势必要有一套共同遵守的规范或规则，这就是学校校规。随着我国教育法治环境的不断改善，校规在依法治校中的规则治理作用愈益明显，在合法性和合理性方面也面临着比以往更高的标准和要求。为了具体说明我国校规存在哪些不能满足教育法治要求的问题，笔者选取我国和美国各一所优质公立中学的校规作为样本个案，从教育法治的视角进行比较分析，从中发现我国校规存在的问题，为进一步完善校规并实现良规之治提供若干建议。
一、中美两所中学校规概况比较
我国的样本学校是某直辖市重点中学，其校规统一制定成册，名为《××中学学生管理手册》。手册内容共有七个部分，除了本校制定的《学生一日行为准则》《特长生管理条例》《公寓管理规定》《关于考试的规定》以及《关于学生违纪处分的规定》外，还附有全国统一适用的《中小学生守则》和《中学生日常行为规范》。
美国的样本学校是一所有150多年历史的公立中学，多次获得“州优秀学校”和“全国蓝丝带学校”称号。其校规内容包括11个部分：学业诚实；出勤规定；访客规定；转、退学规定；舞会规定；交通工具规定；入学政策；午饭规定；校园行为准则；突发应急事件规定；财产保障。除此之外，该校学生还持有学区统一制定发放的《学生及家长/监护人手册》，内有该学区制定并适用于所有辖区学校的学生行为规范，涉及学业成绩、出勤、纪律、停学惩戒及程序、开除规定及程序、家长参与以及学校健康教育计划等内容。
在整体内容上，中美两所中学校规均涵盖了学生校园生活的各个方面，较为全面，能够满足有规可依这一教育法治的基本前提。但相对而言，我国样本学校校规规范的领域更为“宽泛”，对学生的要求不仅限于课堂和校园，还包括许多课外、校外行为，如“孝敬父母”“会做力所能及的家务劳动”“不进网吧和三厅(歌厅、舞厅、游戏厅)”等，而美国样本学校只关注学生在校期间的行为，对学生校外的行为基本不作规范。在规范重点上，学业诚实和学生在校的日常行为是两校校规共同关注的重点，但相比之下，美国样本学校对出勤问题较为关注，我国样本学校则对纪律格外强调。
在校规的形式上，中美两所中学校规均为成文规范，制定成册并向学生及其家长发放，在形式上履行了公布程序，符合教育法治要求的透明公开原则。在校规的语言表述上，两所中学校规均意图明了、语言简洁、表达流畅，体现出教育法治要求的明确、简洁等原则。
二、我国校规现存的问题与不足：基于样本学校的比较分析
深入到样本学校校规的具体内容，我们可以看到许多表层和深层的差异，如语言表述和价值取向、教育管理体制和思想文化等。但从教育法治的视角看，校规主要是通过对学生课以“义务”的形式达到规范学生行为的目的，因此笔者对两个样本校规如何规定学生的义务进行比较，针对性地分析我国校规存在的问题。
第一，未分清学生义务的性质和层次。
校规是规范学生行为的重要依据，主要以规定学生“应当”“必须”“不得”“禁止”等各种“义务”来达到这一目的。但校规中规范的各种学生义务，其性质和层次并不完全相同，违反后所导致的后果也不一样。有的义务属于法律要求，违反即是违法，违反者应根据法律规定承担相应法律责任；有的义务仅属于学校的强制性要求，违反即是违纪，违反者应承担学校违纪处分责任；而有的义务只是学校的倡导和鼓励，学生做不到既谈不上违法也够不上违纪，违反者不会因此受到惩罚。
良好的校规应当明晰学生义务的性质和层次，使学生了解哪些义务属于法律的要求、哪些属于校规的强制性要求、哪些属于校规的倡导性要求，这样既能使学生义务的性质和层次分明，也能够使学生了解法律与校规的关系、违法与违纪的不同。以规定禁止学生吸烟为例，美国样本学校的校规规定：“校园内以及学校活动中严禁吸烟。本州法律规定在校吸烟或携带烟草为违法行为。”其在校规中很明确地告知该州法律适用于普通学生，表明了州法律对学生的要求。而我国的样本学校在此方面只规定了“学生严禁吸烟”。显然，这种规定不能让学生了解该规定的准确出处，无从判定该义务是学校自行提出的要求，还是涉及法律规定或是社会规范的整体要求。又如，我国样本学校在宿舍管理中规定“不准在宿舍内打扑克、抽烟、打闹，不准随意到其他房间”。校规将抽烟与打扑克、随意到他人房间置于一个规范层次，显然对学生义务的性质和层次界定不分明。这既影响校规的规范性，也影响到对校规的遵守和适用。
第二，对学生义务的表述不够清晰和具体。
校规要产生良好的规范效力，其自身首先要清晰明确，否则就可能因其过于模糊而不能使学生有所因循，减损或失去其应有的效力。在美国的Soglin v.Kauffman(1969)案①中，涉案学校的校规中有对学生的“不当行为”和“有害学校最佳利益的行为”进行惩戒的规定，法院认为这一规定过于模糊，不能让学生事先清楚了解哪些行为会被惩戒，因而加以撤销。[1]美国样本学校校规对学生行为的规范只限于必要的范围，对学生义务的规定基本上都属于强制性规范，都是学生必须遵守的，因此对义务内容的表述较为具体和清晰。例如，在规定学生入校携带的物品及其使用时，校规明确指出：“以下物品请勿带入学校：滑板、水枪、气球、大型收音机、大型卡带式录音机以及呼叫机。扑克和卡片玩具只能在校园中心和男校区即学生拱廊区域内玩耍。”又如关于就餐，其规定午餐只能在餐厅和餐厅外的露天空地进行，大厅和教室是禁止就餐的。不仅如此，美国样本学校的校规在规定学生义务时附带说明理由，以此给学生以积极的引导。例如，其在规定学生出勤时指出：“为了能从本校严格的课程中有所获益，学生应当按规定到校学习并积极参加学年自始至终的教学活动。”又如，其在规定学生下课秩序时指出：“到校的学生大部分是为了抓住学校提供的学习机会。走廊内要保持安静，即便在路过的时候也应如此，因为学校提供的是模板式课程，当有学生下课路过走廊时其他许多学生还在上课。在接近打开的窗口或在室外庭院时请注意降低喧闹声。”其在要求学生下课保持安静的同时，告知其出发点是为了避免影响他人学习，共同营造一个有益于学习进步的环境。
相比之下，我国样本学校的校规对学生的约束和限制较为宽泛，既有对学生在校行为的强制性要求，也有很多要求实际上是对学生整体的道德提倡，两者交互在一起，以致有些规定边界不清，让人无所适从。例如，校规中出现的“会做力所能及的家务” “注意俭朴”“礼貌待人”等，从法律规范性的要求来看都过于模糊，缺乏确定性。这些规定与学校强制性的要求，如“课间不准追跑、打架、骂街”等交织在一起，会产生混乱和不清晰的效果。另外，我国样本学校校规的有些规定虽然非常细化，但缺少对理由的说明或指导，不利于学生理解如此规定的目的和必要性。例如，其对学生上课纪律的规定是，“打两分钟铃安静坐好，摆好学习用品，不准说话”；对课间操的要求是，“集合快……站队安静、整齐，听口令；一切行动听指挥”。其表述的严厉性类似军事纪律，但对其必要性则没有任何说明，难免会影响学生及家长对校规的理解，在一定程度上也会降低学生对其的接受和执行程度。
第三，责任规定不能与义务对应且形式单一。
完整的校规应当是义务与责任对应，特别是“不得”“禁止”等禁止性义务，逻辑上要求必须有对应的责任，否则就是不完整的规范。我国样本学校校规中存在大量针对学生的禁止性义务，如“不随地吐痰、不乱扔废弃物”“不准在校内骑自行车”“不吃零食，特别不准在校内吃口香糖和带壳零食”等，但缺乏对违反这些义务的责任规定，或只是笼统表示“如有违规，严肃处理”等，这有损校规的逻辑统一性。
对于违反义务须承担的责任形式，我国样本学校只有“批评教育”“警告”“记过”“开除学籍(高中)”等几种纪律处分责任，与校规中五花八门、形形色色的违纪行为相比，形式过于单一。而美国样本学校的校规不仅在各项义务中规定具体责任后果，而且注意采用正面管教法，给学生从错误中学习改进的机会，呈现出形式多样的责任形式。例如，其规定：“学生不能将彩喷或印记难以去除的笔带到学校。如果学生携带这类物品将被学校停学。学生一旦对学校或周边进行涂鸦，将被报告给警署并停学，同时给予开除的建议。”“学生不应乱扔废弃物。学生如果乱扔废弃物，不仅要拣起被自己乱丢的物品，而且会被安排为学校服务，帮助打扫校园及周边。”这样的规定不仅明确告知了校规禁止的行为和违反后承担的责任，而且在责任形式中引入“拣起被自己乱丢的物品，为学校服务，帮助打扫校园及周边”等正面管教内容，值得我国学校学习和借鉴。
第四，缺乏权利救济的规定。
校规是权利、义务与责任的统一体，在对学生作出多方面义务规定、并对违反义务追究责任的同时，校规一定要有权利救济的规定。没有权利救济规定的校规既是不完整的，也是不符合教育法治要求的。所谓权利救济，就是当学生认为自己的权益受到损害、或是对学校的处分不服时，有机会陈述自己的想法，主张自己的合法权利。在学校管理中，权利救济的核心是学生申诉。美国的法治传统将权利救济看作法治的基石，认为没有救济就没有权利，因此在样本学校的校规中，学生申诉是一个独立完整的组成部分，详细规定了学生在涉及自身权利的问题上如何进行申诉的程序。
我国近年来也开始关注学生申诉的权利，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第四十二条第四款规定，学生有权“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉；对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”；2005年修订的《普通高等学校学生管理规定》又进一步规范了高校内部申诉的机制和程序。但是学生权利救济的原则还没有很好地在中小学落实，反映在样本学校的校规中，其仅有的相关条款是《违纪处分规定》的第八条，指出学生应“服从学校和老师正确的批评教育。对老师的说话、做法有异议，要采取诚恳的态度与老师交换意见，或向学校有关行政部门反映。不允许顶撞老师或用不文明的语言侮辱老师，违者要视其情节和认错态度，给予警告或警告以上处分”。学校虽然在此提出“与老师交换意见或向学校有关行政部门反映”的途径，但没有提及学生有进行陈述和申辩的权利，没有建立学生申诉制度，更缺乏相应的学生申诉程序，因此学生权利救济在校规中处于严重缺失状态。
三、结论与建议
校规与法律不同，法律是国家有立法权的机关通过法定程序制定的规范性文件，而校规只是学校制定的内部规则，不属于“法”的范畴，不具有法普遍的和必须执行的约束力，也不是法院审理案件的依据或参照，两者不能混为一谈。但从教育法治的观点来看，校规虽然没有法的普遍约束力，但是作为内部规则，它对学生仍有约束力。这种约束力的法律根据是公立学校的法律地位及其与学生的法律关系。公立学校不只是普通的事业单位，还是根据《教育法》的授权行使特定公权力的授权行政主体。当公立学校行使对学生的招生录取、学籍管理、奖励处分以及学业学位证书发放时，其与学生不是平等主体之间的民事关系，而是一种特殊的行政管理关系。因此，在公立学校的管理中，学校制定有关学生学籍管理与纪律处分等校规的行为，实质上是行使法律授权而实施的一种单方行政行为，只要学校履行了制定和公布程序，那么校规即对学生产生了约束力。[2]由于校规对学生行为具有约束力，因此其必须符合教育法治的一些基本要件。
基于上文的比较分析，笔者建议从以下四方面对校规加以改进，实现其在学校法治管理中应有的功能。第一，校规在规范学生义务时，应当区分学生义务的性质和层次，分清法律的要求、社会规范的要求和学校的要求，进而确立违法与违纪的不同责任。为此，校规应引用相关法律规定或是明确指出根据法律规定而作某些要求，对于地方教育行政部门有统一规定的事项，校规也应明确指出规定的依据和出处。第二，校规的义务表述必须清晰、客观、具体，使学生有明确的依循，发挥校规对学生行为的导引和规范作用。第三，校规应区分对学生的强制性要求和倡导性要求，对学生的强制性要求应与违纪责任相对应，但违纪责任不应止于警告和处分，还应引入更多的正面管教方法；而倡导性要求是对学生的鼓励和期望，其实质属于学校德育的内容，应以奖励而非惩罚为主。第四，校规中应增加申诉等权利救济的规定，并着重建立相应程序，使校规实现从管理本位到权利本位的根本性转换。
校规的建立不仅是为了建立稳定的教育教学秩序，同时也是为了保障学生的充分自由。合理的校规必须既要追求其工具性价值，更要保证其本体性价值的实现(即建立生活秩序和保障学生自由的和谐统一)；既能满足学生对秩序的需求，又能满足人们对自由的需求。[3]我国校规体现出的管理思想是秩序至上，即把保证秩序作为校规首要的甚至是唯一的目的。校规的确有维护学校良好教育秩序、保证学校工作顺利进行的目的。学校教育的目的是通过建立良好的秩序保证学生获得更好的发展，因此，校规的终极目的是促进学生的全面发展。一般情况下，良好秩序与学生发展是统一的。但是，倘若片面强调秩序，就容易忽视学生的权利、忽视学生的身心特点，从而对学生发展产生消极影响。[4]因此，正如法治首先是讲权利本位一样，教育法治也必须以学生权利为本位，必须在尊重学生权利的前提下实现对学校秩序的规范，而不是以牺牲或忽视学生权利为代价片面追求秩序。只有确立这个基本理念，才能在校规中平衡学生权利与学校管理的合理关系，才能摆正学生权利、义务与责任的相互关系。
注释：
①案例引自联邦案例汇编第2辑，第418卷，第163页(第七巡回法院，1969年)。