权力协调：高校章程的核心价值——以高校“去行政化”为例，本文主要内容关键词为：高校论文,为例论文,章程论文,权力论文,核心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从资源配置的角度讲，高校的权力通常分为行政权力和学术权力两种体系。行政权力是一种职务性权力，是指高校各级行政组织或个人管理或控制非学术事务的权力，具有封闭性、强制性和等级化的特点，属于自上而下的权力体系；学术权力是一种非职务性权利，是指教授级别的学者管理或控制学术事务的权力，具有自由、开放的特点，是以专业权威为基础而形成的权力。对于一所规模扩大化、功能多样化、内外关系繁杂化、组织结构矩阵化的现代大学而言，两种权力体系均有各自存在的合理性和合法性，关键是要把它们协调好，使他们在高校运行中和谐共生。然而，在我国现行的大学制度下，高校治理中的行政权与学术权之间出现了非正常的运行关系：一方面，行政权力与学术权力过度交叉分享、界限不明晰，高校缺乏独立性，成为政府机构的附庸；另一方面，行政权力对学术事务过度干预，在很大程度上决定着学术资源的配置，甚至以行政决策代替学术决策。这正是当下饱受人们口诛笔伐的高校“行政化”问题。 一、章程建设与高校“去行政化” 受计划经济体制的影响，长期以来，我国高校实际上是听命于政府的附属机构。高校功能是政府职能的延伸，政府的意志与法令就是高校办学活动的准绳，保障高校独立运行的高校“宪章”长期处于“缺席”状态。如果说作为“象牙塔”的大学能凭借对真理的信念和知识的执著，在没有“宪章”的情况下能有序运行的话，那么业已成为社会“轴心机构”的现代大学如果缺乏规范其运行的“宪章”，则将陷入高度“行政化”的局面。因为一方面，对于任何一所巨型化的大学而言，倘若没有一部协调各利益主体关系的“宪章”，任何一个理性的校长为了获取更多的教育资源和政策支持，都难免对教育行政权力趋炎附势，这给行政权力乘虚而入干预大学提供了堂而皇之的理由；另一方面，倘若没有一部权威章程规范不同权力主体的权力边界，权力的天然膨胀性将导致“越界”行为。换言之，倘若没有“宪章”意义上的章程，对于高校而言，面对教育行政权力的“越界”行为，或曰对高校进行的过度或不正当干预，高校将无维权的具体法律依据；对于教师而言，面对学校行政权的“越界”行为，教师的控诉亦无法可循。甚至一旦相关主体越界或被侵权后，应该受到的惩罚或寻求解决问题的司法途径也成为空白。 高校章程之所以是高校“去行政化”的法制保障，是因为高校“去行政化”的关键是高校要取得合法主体资格，成为独立法人实体。从法理意义上讲，章程是任何一个社会组织成为独立法人实体的法律要件，也是任何一个法人组织顺利运行的基本法制保障。对于高校组织而言同样如此——高校章程是高校取得独立法人资格的必要条件，亦是高校各权力体系和谐共生的法制保障。正因如此，《中华人民共和国教育法》(1995)第26条明确规定，设立学校及其他教育机构必须具备的基本条件之一是有组织机构和章程。《中华人民共和国高等教育法》(1998)第30条明确规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格；第27条规定，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程。从上述法律条款规定可知，高校的依法设立、批准是其取得法人资格的必要前提，而章程又是高校依法设立、批准的必要条件。因此，章程是高校取得法人资格和独立法律地位的法律要件。 二、高校章程：并非分离行政权力与学术权力的制度安排 根据高校中学术权力和行政权力不同组合模式，学者们把世界各国大学权力模式归纳为三种：以学术权力结构为中心的权力模式，以行政权力为中心的权力结构模式，以及以学术权力和行政权力分权管理的二元权力结构模式。在我国现行大学制度中，是以行政权力为中心的管理模式，这正是高校“行政化”之罪的渊薮。 针对我国现行教育管理体制的弊端，《教育规划纲要》明示，以高校章程建设为契机，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，构建政府、学校与社会的新型关系。然而，对于章程在高校“去行政化”中的功用问题，诸多学者们基本倾向认为，高校章程在大学“去行政化”改革中的核心价值是分离行政权力和学术权力、厘清行政权力与学术权力的边界、建构以学术权力为主的教育管理模式。例如，沈小强等人认为，“大学章程在高校‘去行政化’中的作用可从以下四个方面明确高校的权力权限与职责：(1)政治权力行使高校的治理权；(2)邀请市场权力参与高校的治理；(3)行政权力全权负责高校的管理职责；(4)保障学术权力独立行使高校的专业权力”。张苏彤认为，“将教授参与大学事务管理的制度以法律的形式加以固定，实现学术权力与行政权力的分离与回归”。诸如此类，不一而足。实践中，不少知名高校开始探索分离行政权力与学术权力的策略，如讨论党委、校长、教授、教职工、学生等不同主体之间的隔离与牵制，形成权力在不同领域与程序中的相互牵制张力。以此为逻辑，高校校长等党政领导纷纷退出各种学术委员会以及其它有可能影响并被认为贴上行政化标签的校内外学术权力组织。从形式上看，这些观点和做法似乎合理，也符合大学尤其是西方中世纪大学的治理传统，实则不然。 本文暂且不论高校行政权力与学术权力的分离是否有利于高校的“去行政化”改革，仅就二者在高校的实际运行中是否能被分离展开论述。以高校教师聘任权为例，《高等教育法》第48条第2款规定：“高等学校实行教师聘任制：高等学校教师的聘任，应当遵循双方平等自愿的原则，由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”这一法律规定表明高校教师的聘任行为是高校与教师之间的平等法律关系，由高校校长与教师签订聘任合同，教师聘任权是校长行使行政权力的一部分。但是，由于高校教师主要从事教学、科研活动，此种活动具有高度的知识性、学术性和专业性，这又决定了教师的聘任权不能完全依赖于校长行政权力的行使，而在很大程度上必须依赖于学术委员会的学术权力。又如，教师的职称评定权问题，教师的职称评定主要是学术委员会对教师学术能力的鉴定行为，因而学术权力必然在其中发挥重大作用；但是，由于教师的职称评定还会涉及到教师岗位设置、指标分配和聘任考核等问题，这又属于高校行政管理行为，因而行政权力同样也会发挥很大的作用。由此可见，“在实际操作过程中更多的情况是，行政权力与学术权力常常是交织、扭结在一起，共同发挥作用。……更为复杂的是，在大学，行政权力与学术权力的权力主体构成较为复杂，拥有行政权力的校、院系、处室领导，几乎都是具有教授头衔的专家；行使学术权力的专家、学者也往往担任着一定的行政职务。很难说他们正在处理的一个问题是行政问题还是学术问题，行使的是行政权力还是学术权力，也很难说他们的身份是到底是行政领导还是学科专家”。 概而言之，上述主张分离行政权力和学术权力，或者以学术权力代替行政权力的观点，从形式上来看似乎是合理的，但在高校的实际运行中两种权力常常是相伴而生，共同发挥作用的。而且，从世界范围来看，大学学术权力与行政权力在高校运行亦非决然分离。例如，作为重要学术权力机构的大学评议会(在学术事务的利益表达方面发挥着重要作用)，通常都是由校长主持的。据此，本文认为，尽管现行大学制度中的以行政权力为主的管理体制是导致我国高校“行政化”的根源，但是，学者们在“去行政化”背景下探索的构建以学术权力为主的管理体制，或者分离二者的主张，亦不符合现代大学的实际运行状况，也不符合世界各发达国家大学权力结构的演变逻辑。高校章程建设并非如上述学者所论述的那样，是分离高校行政权力与学术权力的制度安排，而应成为协调高校行政权力与学术权力的一种制度设计。 三、权力协调：高校章程建设的核心价值 现代大学制度建设之关键在于落实高校章程的制定与运行，因为规范与有效的高校章程是现代大学制度建立起来的重要标志。然而，如前所述，通过高校章程实现学术权力与行政权力的分离并非我国大学“去行政化”改革的“良方”。据此，本文提出，在行政权力和学术权力均有其存在的合理性和必要性的情况下，协调两种权力来共同发挥其在治理高校中的作用，理应成为我们对高校章程的价值期许。因此，我国高校章程的建设不仅要考虑高校权力的形式分离，更应在权力协调上有所创新，才能实现《教育规划纲要》对章程建设的价值期待——取消实际存在的行政化管理模式。 针对我国现行以行政权力为中心的教育管理体制的弊端，我们期待通过高校章程建设实现行政权从学术权力中分离出来，但分离并不意味着两种权力的决然割裂。相反，分离之目的是为了各归其位、各司其职、各负其责，从而达到更好的互补和协调。分离是一种手段，而协调才是目的。其主要理由如下：第一，从权力的运作看，协调是避免内耗的必由之路。作为一个完整的组织结构，如果在组织内部实行两套泾渭分明、格格不入的权力体系，缺乏必要的沟通和协调，必然导致两种权力的分庭抗礼，而作为统一体存在的组织就会受到两种权力交锋的挑战，即使勉强维持形式上的统一，也必然导致许多由不协调带来的效率损失。第二，从高校学术权力与行政权力的性质和运行关系看，高校学术权力的实现以行政权力为前提条件，在办学经费主要来源于国家公共财政的前提下，没有行政权力对高校物质资源的筹措和合理分配，学术权力就失去了基本的物质基础。学术权力作为一种个人魅力型的权力，需要行政权力的物质支持和制度保障才能实现。第三，从行政权力与学术权力的目的看，学术权力和行政权力的最终目标相同，都是为实现高校组织的协调运行和健康发展。没有学校组织的存在和发展，这两种权力也就失去了存在的意义，而且在高校的实际运行中，两种权力常常纠结在一起，共同发挥作用。因此，高校行政权力和学术权力的分离和协调不是矛盾的，而是对立统一的。分离之目的是保持各权力的本真价值，不受异质权力的干扰。下文以高校治理权为例来探讨章程在行政权力与学术权力中的协调价值，并以此建构高校行政权力与学术权力的和谐共生。 (一)完善校长在两权协调中的统领作用。《高等教育法》第41条规定：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科研和其他行政管理工作”。这一法律规定表明，校长不仅是高校的行政首脑，也是高校的学术负责人。据此，高校校长理应在行政权力和学术权力的协调中起着统筹性的作用。从世界范围看，大学校长往往扮演着“行政首脑”和“学术领袖主要代言人”的双重角色，这种独特的角色和地位，自然而然地使他们成为学术权力和行政权力的交汇点，并构成两方均衡之势。须明确的是，尽管拥有双重身份的校长在高校的行政事务中具有最终的决策权，但他们在绝大部分的学术事务决策中，仅享有知情权或执行权，而无决策权。例如，英国大学校长作为学术评议会及其下属委员会主席，在很大程度上是该评议会所作决策的执行者，而不是决策者；德国洪堡大学章程规定校长作为最高行政负责人，是学术权力代表性机构的组成成员，具有评议会决议的知情权。校长既是“行政首脑”，又是学术事务责任人，但在学术事务管理中仅具有知情权或执行权而无决策权的制度安排，有利于行政管理层知晓以教授为代表的学术权力在履行基本学术事务决定权时的决策事宜，从而有助于保障学术权力并提高行政权力的效率。基于此，有学者指出，“校长等学校行政负责人之所以成为学术委员会或评议会的成员或者兼任负责人，主要原因是他们在集体决策的情况下，并不会因此形成专断，反而有利于学术评议与学术决策的衔接，同时也有利于学术决策与决策执行的衔接”。 (二)规范学术权力代表性机构的权限。一般而言，以教授为首的学术人员享有对学术事务的决策权。《高等教育法》第42条明确规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置、教学、科学研究计划方案，评议教学、科学研究成果等有关学术事项。”这一规定表明学者的学术权力与行政权力一样都是法定的权力。以此为依据制定的高校章程在规定以教授级别为首的学术权力代表机构的权力时须明确：首先，以教授为代表的学术权力机构在招生标准、学位授予、课程和教学设置等基本学术事务方面具有决定权；在教师聘任、教师职务晋升、岗位设置等涉及学校人事权、学校整体利益等方面仅享有建议权。其次，在学生入学条件、考试纪律、毕业要求等与学术事务相关方面享有向董事会提出制定规范的建议权。从域外实践看，学术权力代表性机构并非行使学术事务的全权决策权。如有学者通过对美、英、德三国大学章程的本文比较研究得出，“学术权力代表性机构的人员组成呈现多元化，非学术人员也是学术权力代表性机构的重要组成群体；二是不同代表群体在学术权力代表性机构中职责权限不同。尽管教授级别的学术人员在基本学术事务方面具有决定权，而在另外一些学术事务方面仅具有建议权”。 (三)发挥教育中介组织的监督权。《高等教育法》第28条规定，高等学校的章程应当规定以下事项：“……举办者与学校之间的权利、义务……”依照此规定制定的高校章程不仅要保证高校的正常运行抑或保证学校依法自主管理，更为重要的是要规范举办者与办学者之间的权、义、责之关系；不仅对学校以及学校内部机构以及人员有法律意义上的约束力，对学校外部的举办者尤其是对教育行政管理者身份出现的各级政府有法律意义上的约束力，更为重要的是在举办者与办学者之间、学校与教师或者学生之间发生法律纠纷时，高校章程理应成为法院判决的直接法律依据。章程在规定高校举办者、办学者以及高校管理层之间的权、义、责时，可以参照域外大学的委员会制度。如参照英国的“大学拨款委员会”(University Grants Committee，UGC)、美国的“高等教育认证委员会”(Council for Higher Education Accreditation，CHEA)、日本的“中央教育审议会”(Central Council for Education)等等。这种教育中介组织既不是政府机构的附属，也不是凌驾于高校之上的行政管理层，而是可以摆脱教育行政权力与学术权力的干扰，公平地监督行政权力或学术权力在高校权力体系中的正常运行。