国际反倾销制度中公共利益原则的缺陷分析，本文主要内容关键词为：公共利益论文,缺陷论文,原则论文,制度论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F11 文献标识码：A文章编号：1007—1369（2007）4—0025—05
反倾销措施自产生以来，便有诸多学者从经济、法律、政治等角度对倾销与反倾销以及反倾销立法加以考察和研究，涉及倾销是否合理及反倾销是否合理，以及整套政策或制度的存废的问题，而当今WTO《反倾销协定》和各国反倾销立法都是以倾销不合理而反倾销合理为前提基础，公共利益原则在立法中的体现和司法中的适用当然也不例外，显得力量很单薄，效果不明显。
反倾销中公共利益原则理论缺陷
1.反倾销中公共利益原则的理论基础
综观WTO《反倾销协定》及各国反倾销法的有关规定，都是在反倾销相关理论基础上确立了公共利益原则。
（1）公共利益原则理论前提为倾销有害论。学界普遍认为，倾销是一种不正当的商业竞争行为。① 对于进口方来说，外国（地区）商品倾销给本国的国内产业造成了实质损害或损害威胁；而对国际贸易来说，倾销则会严重扰乱正常的贸易秩序。因此，在世界市场上，倾销被认为是一种价格歧视，是扭曲正常竞争机制下的价格体系，违背了公平竞争与公平贸易的准则，倾销不但对进口国相关产业，而且认为从长远看，对进口国消费者也是有害的。② 无论是WTO《反倾销协定》还是各国反倾销法，都是以倾销有害为理论前提。反倾销措施的采取就是为了消除倾销造成的影响，反倾销中公共利益原则就是在倾销有害的理论前提下适用的。
（2）公共利益原则的适用以“有罪推定”③ 为原则。在倾销有害论这一理论原则的前提下，在公共利益问题上WTO《反倾销协定》及各国反倾销法都是采取的一种“有罪推定”的法律适用原则。
第一，从WTO《反倾销协定》规定来看。WTO《反倾销协定》第6.1条规定：应将主管机关要求的信息通知反倾销调查中的所有利害关系方，并给予它们充分机会以书面形式提出其认为与所涉调查有关的所有证据。第6.2条规定：所有利害关系方均有为其利益进行辩护的充分机会。第6.8条规定：如任何利害关系方不允许使用或未在合理时间内提供必要的信息，或严重妨碍调查，则初步和最终裁定，无论是肯定的还是否定的，均可在可获得的事实基础上作出。附件2第1条规定：……如信息未能在合理时间内提供，调查机关将有权以可获得的事实为基础作出裁定，包括在国内产业提出的发起调查的申请中包含的事实。从以上规定可以得知，当国内产业以外的其他利害关系人没有进行辩护或提供对己有利的充分证据，则反倾销调查当局就以已有的证据判断倾销是否成立。
第二，从欧盟《反倾销条例》来看。欧盟《反倾销条例》认为倾销给共同体产业带来了实质性的损害，破坏了共同体市场上的竞争。因此，为了保护共同体产业在市场上的生存和发展能力，就必须采取行动遏制倾销这种不公平的贸易行为，这就是欧盟当局在反倾销问题上普遍适用的逻辑：采取反倾销措施符合共同体的利益，除非有相反的证明。特别是461／2004号条例对《欧盟反倾销条例》进行修订后，给予欧盟委员会更大的权力确保其征收固定反倾销税的建议获得通过。根据修订前的《欧盟反倾销条例》，为征收固定反倾销税要求成员国简单多数通过，弃权被计为否决票，而根据新条例，在委员会提出征收固定反倾销税建议的一个月内，除非理事会以简单多数否决该建议，否则将通过该建议。也就是说任何弃权将被计为赞成票。在每个案件中，调查机构在得出倾销、损害以及因果关系的肯定结论之后，进行公共利益审查之初就已设定了这样一个前提，实施反倾销措施与共同体利益相符。除非其他利害关系人举出相反的证据，否则就不能证明实施反倾销措施与共同体的利益不相符。
第三，从美国《反倾销法》来看。美国将公共利益作为中止与终止反倾销措施的前提条件，而不是作为采取反倾销措施的条件。根据美国法的规定，商务部能够证明倾销与损害之间存在因果关系，就可以裁定征收反倾销税。其他利害关系人必须提出充分的证据证明反倾销税的征收损害了其利益，商务部才会作出有关终止或中止反倾销措施的裁定，而要推翻商务部既定的裁决结论难度可想而知。
第四，从加拿大《特别进口措施法》看。加拿大公共利益调查程序独立于反倾销调查程序，也就是国际贸易法庭作出倾销成立的基础上，才根据利害关系人申请或国际贸易法庭主动发动公共利益调查。《特别进口措施法》第45条第1款规定：国际贸易法庭作出最终裁定后，如果有充分的理由相信征收反倾销或反补贴税，以及按确定的倾销幅度征收反倾销税将或可能不符合公共利益，加拿大国际贸易法庭可以自行或应利害关系人在规定时间、以规定方式的请求下，发起公共利益调查。根据第4款和第5款的规定，如果经过公共利益质询，国际贸易法庭认为应免征或减征反倾销税时，它将写报告给财政部长说明征税或全额征税不符合公共利益。
2.公共利益原则理论前提的缺陷
（1）公共利益原则与倾销有害论④ 相悖。倾销有害论强调的是倾销给进口国相关产业甚至消费者都造成损害，公共利益原则是为了保护利害关系人利益，使其免在反倾销中遭受损害，这本身就相悖。在倾销有害论的基础上讨论公共利害原则，并以此为据，在反倾销立法中对公共利益原则进行规范，在反倾销司法中予以实施，必然难以突破。公共利益原则的实现，没有理论保障。
（2）“有罪推定”原则的适用是公共利益原则得以实现的障碍。根据前述WTO《反倾销协定》及各国反倾销法中关于公共利益保护的发起以及调查结论的有关规定，在反倾销调查程序中，甚至反倾销调查当局已经作出倾销成立的前提下，必须由利害关系人提供充分证据证明征收反倾销税对其不利。这一规定，使利害关系人在反倾销调查中处于不利地位。相对于国内产业而言，其他利害关系人处于弱势地位。一是相关产业相对比较集中，容易给反倾销调查当局施加影响，而消费者这样的利害关系人处于分散状态，难以产生集中统一的意见，对反倾销调查的影响较小；二是其他利害关系人取得证据困难，比如影响商品价格的因素有多个方面⑤，而要求消费者举证证明因征收反倾销税导致商品价格上涨是困难的。因此在实践中，反倾销利害关系人提起公共利益调查获得成功的概率较低。比如，加拿大自1987年10月20日国际贸易法庭在进口玉米反倾销案中首次发起公共利益调查以来，至今共发起公共利益调查案12起，其中仅有4起作出了征收反倾销税或按倾销幅度征收反倾销税不符合公共利益的裁决。⑥
反倾销立法及司法实践中公共利益原则之缺陷
由于反倾销中公共利益原则的理论基础的缺陷，各国在立法和司法实践中对公共利益原则的运用也存在不足。
1.公共利益原则没有得到各国贯彻
在WTO框架下，越来越多的国家在反倾销立法或反倾销实践中采用公共利益原则，以消除采取反倾销措施给相关当事方造成的不利影响。据不完全统计，目前世界上有反倾销立法的国家或地区有75个，有公共利益立法的为35个；其中34个国家规定在进行反倾销调查的时候应考虑公共利益（包括：下游用户企业、消费者的利益或国家整体利益），而其中15个国家还规定为保护公共利益可以不征税或少征税。⑦ 但我们也应当看到，还有很多国家没有考虑公共利益，WTO所确立的公共利益原则没有得到各成员方的贯彻。
2.各国规定差异较大
法律概念的模糊和实体规则的欠缺是公共利益条款引发争议的一个重要原因。何谓反倾销法中的公共利益，截至目前，无论是WTO相关协议还是世界各国立法均尚无明确的界定。在反倾销立法中对公共利益原则进行规定的国家，其规范有很大的差异性。
（1）对公共利益的表述方式不一。对于公共利益的表述，各个国家或地区的规定并非完全一致。归纳来说，对公共利益的称呼可以分为：一是直接称为“公共利益”的，如加拿大、巴西、新加坡、泰国等；二是称为“国家利益”或类似“国家利益”的，如墨西哥、津巴布韦、拉托维亚、玻利维亚、牙买加等称为“国家利益”，还有欧盟的“欧盟利益”、爱沙尼亚的“爱沙尼亚利益”、保加利亚的“保加利亚产业利益”、中国台北的“民国利益”等等；三是没有明确称呼的，如日本、以色列等。⑧
（2）公共利益的范围界定不一。WTO《反倾销协定》虽然有暗含公共利益的条款存在，但没有明确提出公共利益的概念，也没有规定如何适用检验的标准。各国对公共利益所涵盖的范围，一般是在有关“利害关系人”的条款中加以规定，依各国的现有规定可以概括为三种规定方法：第一种是列举式，即在法条中明确指明哪些关系方属于公共利益的范畴。采用这种方式的国家有欧盟、加拿大、新加坡、立陶宛等。第二种是概括式或开放式，即仅仅规定主管机构可以考虑其他认为有合法利益的利害关系方。采取这种方式的国家或地区包括马来西亚、中国台北、以色列、津巴布韦等。第三种是综合式，这种方法是将列举式和概括式或开放式两种方法融合在一起，既有明确的规定，又保留了一定的灵活空间。如巴西、约旦、巴拉圭、爱沙尼亚等。⑧。
（3）公共利益原则在反倾销法中的地位不同。各国反倾销法中赋予公共利益原则的法律地位不同。根据《欧盟反倾销条例》的规定，欧盟利益要求进行干预是采取反倾销措施的必备要件，而在加拿大反倾销法中，国际贸易法庭就公共利益问题展开调查是在征收反倾销税之后，而不是采取反倾销措施的前提条件。调查的目的是判断是否存在保护公共利益的要求，建议政府（财政部）降低或免除反倾销税。美国反倾销法将公共利益作为中止与终止反倾销措施的前提条件，而不是作为采取反倾销措施的条件，这充分反映了美国反倾销法注重保护产业利益的宗旨。
（4）公共利益条款适用的后果不一。各国反倾销法对采取反倾销措施征收反倾销税违反公共利益原则的处理方法规定不同。欧盟的法律没有就公共利益调查的结论作出规定，但从欧盟反倾销实践中可以看出，欧盟委员会在其初审、终审、期中复审、日落复审裁决中作出征收、不征收、减少征收、终止征收、中止征收、继续征收的决定。⑨。加拿大《特别进口措施法》要求如果经过公共利益质询，国际贸易法庭认为应免征或减征反倾销税时，它将写报告给财政部长说明征税或全额征税不符合公共利益，建议减税及减税的水平，即公共利益的调查与反倾销税率的确定结合在一起。⑩。美国商务部在考虑公共利益的情况下，会终止或中止反倾销调查或终止征收反倾销税。(11)
3.确定公共利益的灵活性较大
反倾销争端是各种经济利益与政治利益相互冲突斗争的错综复杂的舞台，而公共利益问题往往能集中反映这一点。因为各国对公共利益的规定不明确不具体，使反倾销调查当局在采取反倾销措施时，往往把它当成一只政治砝码，对公共利益进行任意性的解释和界定，使公共利益原则缺乏透明度。
欧盟反倾销法在明文规定将“公共利益”作为采取反倾销措施必须考虑的一个条件的同时，比较详细、明确地规定了“公共利益”包含的范围或考虑的因素：国内相关产业的利益（或者说其遭受的损害），上游供应商的利益，倾销产品工业用户（下游企业）的利益以及消费者的利益。同时规定，公共利益应包括但不限于上述四方面利益，它着眼于社会整体福利。比如，反倾销机构在评价公共利益时应考虑倾销对竞争机制的影响，维护共同体市场上的有效竞争向来是委员会在公共利益审查中要特别关注的因素。如果倾销行为不具有反竞争目的，而实际上又活跃了市场，促进了竞争，迫使相关产业加快结构调整、提高竞争力，这也可能成为当局不采取反倾销措施的一个参考因素。所以欧盟反倾销机构能够随着欧盟市场物价水平、供求状况等政治经济因素，依据公共利益这一包容性强的条款灵活采取对策。欧盟委员会在运用反倾销中的公共利益原则，根据《欧盟反倾销条例》的规定，理事会在对最终反倾销税进行表决时实行简单多数表决制，委员会的建议被通过的几率是很高的，一些成员国根据在它们境内的一些利益相关的产业来决定投票支持或反对采取反倾销措施。下游产业、进口商和消费者等利益群体要想依据公共利益原则在反倾销诉讼中维护自己的利益，就必须付出更多的努力，举出更强有力的证据，而在一般的反倾销案件中，这是很难做到的。(12)
加拿大反倾销法在最初引入公共利益条款时，加拿大国际贸易法庭在处理反倾销案件中，利用其自由裁量权任意解释公共利益问题，认为此条款只有在例外的情况下才能被使用。(13)
根据美国反倾销法的规定，如果部长认为中止调查是出于公共利益，部长就可以通过承认同占该种产品绝大多数的出口商（生产商或转售商）达成协议的方式，在作出最终裁决之前中止调查。
4.公共利益原则缺乏法律强制效力
虽然WTO制定了统一的《反倾销协定》，但这一法律只为各国国内反倾销立法提供指导和范本，并不直接参与各国反倾销的具体实践，各国在反倾销实务中仍具有较大的自由发挥空间。更何况，作为国际反倾销立法的主要依据，WTO《反倾销协定》对公共利益问题作出了规定，但只限于“给予提供调查资料的机会”，没有把公共利益问题作为实施反倾销措施的必备条件之一，十分软弱乏力。
欧盟《反倾销条例》一方面赋予相关利益群体以实体权利，另一方面明确规定了保障这些权利有效行使的程序。规定用户、消费者协会有权向调查机关表达意见、提交信息；有权取得其他方提交的信息并做出评论；有权要求举行听证会；有权对临时和最终裁决进行评论。《反倾销条例》明确规定只有在所有的当事人都有机会发表过他们的意见后，才能做出裁定。这样的机制使得欧盟整体利益得到了最大程度的保护。即便如此，公共利益原则在欧盟反倾销实践中也遭到不同程度的扭曲，因为从机制上看，裁定是由成员国投票，而用户和消费者协会是无法参与的，他们只能通过自己所属的国家来保护自身利益。
加拿大《特别进口措施法》的基本目的是为了保护加拿大的生产商免受倾销产品的损害，所以公共利益条款并未像预料的那样发挥平衡消费者利益和生产商利益的作用。
美国反倾销立法中有关公共利益原则的规定主要体现在其调查终止与调查中止两个环节上，在美国反倾销法的实践过程中，“同委员会进行磋商后，部长就可以终止调查的进行”。(14)
各国反倾销法对公共利益规定不明确不具体，加大了各国反倾销调查的自由裁量权。而各国“政府对社会公共利益的理解常常难以符合公众的要求，更多的情况是政府官员依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。政府干预经济的行为往往受到各方利益集团的影响，使政策实施的结果与公共利益发生偏离，或者说是公权力非公共应用。”(15)
公共利益原则在理论上和实践运用中都存在缺陷，这就要求我们必须在理论研究的基础上，在立法和司法实践中不断完善。
收稿日期：2007.07.05
注释：
① 李炼．反倾销：法律与实务．中国发展出版社．1999:3；Snvder，唐青阳．欧盟反倾销制度与实务研究．法律出版社，2005:299；袁琳．反倾销法的国际比较研究．四川大学硕士学位论文，2005
② 李炼．反倾销：法律与实务．中国发展出版社，1999:10
③ 这个概念可以理解为是借用，是指各国反倾销调查机关作出的倾销成立的有关裁定。
④ 在反倾销法诞生至今，就一直对倾销是否有害争论不休。本文暂且不对此问题进行讨论。
⑤ 比如，供求关系、替代品的市场占有率、通货膨胀率等影响。
⑥ 这四起都是在1997年之后成立的。国际展览网：http://www.askexpo.com/news-view.asp?id=2371.访问日期2006年12月22日。
⑦ 参见上海WTO事务咨询中心：国外反倾销中公共利益问题的立法与实践研究。
⑧ 于治国．反倾销法律制度公共利益问题研究．对外经济贸易大学硕士学位论文，2006
⑨ 1995年6月至1996年6月，欧盟理事会认为对从中国进口的粉末活性炭征收反倾销税符合共同体利益；1997年针对中国手提袋案、对中国进口鞋类案，认为实施反倾销不利于申诉企业；1998年9月在对来自中国等六国硅铁的反倾销日落复审案中，欧盟理事会作出了终止征收反倾销税的裁决；欧盟对中国输欧焦炭案期中复审决定对中国输欧焦炭中止9个月征税。见：Snyder，唐青阳，欧盟反倾销制度与实务研究．法律出版社，2005:375—376
⑩ Snyder，唐青阳．欧盟反倾销制度与实务研究．法律出版社，2005：363
(11) 蜂蜜反倾销案是中美政府之间用中止协议（SUSPENSION AGREEMENT）条款来处理反倾销案件的第一个案件。
(12) 李敏．论欧盟反倾销法中的公共利益原则．http://www.sietlo.com/cweb,publicatoions/txt.asp?id869．访问日期：2006年8月16日。
(13) 张春影．论反倾销法中的公共利益原则//吉林大学硕士学位论文，2005
(14) 美国反倾销法第7条第1款第1项。
(15) 季燕霞．政府权威与社会公共利益．学术探索，2003(12):19—22