烟草行业“强者趋弱”的制度性梗阻——从烟草税收及相关财政政策角度分析，本文主要内容关键词为：财政政策论文,强者论文,税收论文,烟草论文,烟草行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于烟草消费的健康危害性和外部负效果，中国政府对烟草类产品（主要是卷烟）一直实行着“寓禁于征”的高税政策，同时还辅以其他行政的（如对生产及销售实施严格的许可证管制）、法律的（如禁止烟草广告）、教育的（如加强吸烟有害健康的知识普及）等手段来限制烟草类产品的供给和需求。然而，由于烟草类产品是一种具有“致瘾性”特征的嗜好性消费品，受许多社会的、生理的、心理的因素影响，使得中国烟草市场客观上一直存在着十分庞大的消费群体。同时，在现实的国情条件下，各级政府的经济收入事实上对烟草税收存在着极高的依赖度。在满足烟草市场需求和增加政府财政收入的双重力量拉动下，现阶段中国已成长为名副其实的世界烟草第一大国，常年吸烟人口高达3.1亿之多，约占全球吸烟总人口的1／3。1996—2000年，中国累计生产卷烟16744万箱（1箱＝5万支），国内市场销售卷烟16611万箱，分别占同期全球卷烟生产及销售总量的30％和31％。在现实的经济生活中，中国烟草行业不但为2000多万农民、50多万企业职工、1000多万零售人员提供直接的就业与收入保障，而且也为各级政府提供了丰厚的税收来源。从1994年中国实施新的税收及财政分配体制开始，到2000年末，烟草行业累计上缴消费税2992亿元，占同期中国消费税总额的62％。如果再加上烟叶特产税、增值税、企业所得税、城市维护建设税和教育费附加，1994—2000年全国烟草行业共缴纳税金5554亿元，占同期中国各项税收总额的9.4％。可以看出， 尽管烟草行业由于其产品的特殊性而受到严格的政府管制，但从现实国情来看，烟草行业对未来中国社会经济的正常运转仍将起着举足轻重的支撑作用。特别是对各级政府财政收入而言，它在很长一段时期内将是难以被替代的支柱性产业之一。
一、近年来烟草行业出现的“强者趋弱”态势
1.具有较高知名度且规模较大的卷烟品牌的市场占有率和盈利水平不断下降
作为一种嗜好性日用消费品，卷烟的品牌效应是十分显著的。对于烟草行业而言，培育和壮大名优品牌是提高行业整体素质的必然选择。然而，20世纪90年代中期以来，一些具有较高知名度且产量规模较大的名牌卷烟相继出现了“强者趋弱”态势，其中最典型的就是中国第一品牌——“红塔山”牌卷烟的下滑和萎缩。1996年，“红塔山”牌卷烟市场销量达到了90.8万箱（含出口），成为当时中国卷烟市场上最大的牌号；而且，“红塔山”牌号当年创造的利润高达40.9亿元，占当年全国所有卷烟牌号（约1200个）工业环节利润总额的34.7％。然而，也就是从那时开始，“红塔山”便逐渐从顶峰下滑。到2000年，“红塔山”牌卷烟全年销量仅为56万箱，以实物量规模来衡量已成为居“红梅”、“白沙”、“红河”之后的中国第四大卷烟牌号。与1996年相比，2000年“红塔山”市场销量下降了40％，实现利润（12.9亿元）下降了70％。与“红塔山”品牌“由强走弱”相类似的还有昆明卷烟厂生产的“云烟”、黄果树烟草集团生产的“黄果树”等几个历史悠久的知名牌号。
2.具有先进生产技术和良好效益水平的大型卷烟工业企业的竞争优势不断弱化
中国卷烟工业企业存在非常明显的规模经济性，无论是从生产技术指标还是从经济效益指标来看，大规模企业总是比小规模企业要强。然而，从实证材料来看，近年来中国烟草行业的规模经济性未能有效发挥，一些主要的大型卷烟工业企业不同程度地出现了“由强走弱”态势。在1995年，玉溪卷烟厂、上海烟草集团、昆明卷烟厂等八家全国最大的卷烟工业企业合计卷烟产量为819万箱，实现利润100.1亿元，分别占全国总量的23.5％和84.8％；单箱卷烟创税利为3527元，是当年全国平均水平的2.1倍。到2000年， 这八大卷烟工业企业虽然合计卷烟产量略有上升并达到906万箱， 但由于有五家企业尤其是最大三家企业的利润出现了下降，从而使合计利润迅速下降到了59.3亿元，比1995年下降了40.7％，占全国比重也下降了30.2个百分点。从单箱卷烟创税利水平来看，2000年八大企业平均为3587元，为当年全国平均水平的1.5倍。 可以看出，无论从产量份额还是从盈利水平而言，虽然八大企业仍保持着一定的领先优势，但相对差距已大为缩小。
3.中国烟草市场日渐陷入“优不胜、劣不汰”的低水平均衡状态
到2000年，中国烟草市场结构的基本状况是：全国共有146 家卷烟工业企业，分散布局在除西藏、青海两省外的其他29个省（自治区、直辖市，不含港、澳、台地区），平均每个企业的规模为22.8万箱，最大的一家企业所占市场份额为6.5％，最大的四家企业所占市场份额为17.6％，最大的八家企业所占市场份额为27.9％。同年全国卷烟市场上共有1181个牌号在流通，平均每个牌号的规模为2.84万箱，最大的一个品牌所占市场份额为3.0％，最大的四个品牌所占市场份额为8.6％，最大的八个品牌所占市场份额为13.9％。可以看出，无论是从企业角度还是从品牌角度而言，中国烟草市场的结构都是较为分散的，这与世界烟草市场的整体格局形成了强烈的反差。2000年，菲利普·莫里斯公司、英美烟草公司、日本烟草公司、利是美烟草公司这四家全球最大的卷烟企业占中国以外世界市场份额为61％，万宝路（Marlboro）、柔和七星（Mild Seven）、骆驼（Camel）、L&M等四大品牌占中国以外世界市场的份额为19％。在美国、英国、日本这三个世界领先的产烟大国，其国内市场更是呈现出很高的集中态势。如美国最大的四家烟草公司和最大的四个品牌占其国内市场的份额分别为97.5％和52.5％，英国的这两个指标分别为91.5％和33.0％，日本为99.0％和47.5％。如果单计算最大的一家领先企业和第一领先品牌的集中度，美国、英国、日本分别为49.5％、39.5％、75.0％和33.9％、11.8％、37.0％（以上几组国外数据为1999年数据）。也正是由于中国烟草行业的“强者趋弱”和市场结构的高度分散，结果导致其整体盈利能力的不断走低。如从1995—2000年的几个主要盈利指标来看，中国卷烟工业的总资产贡献率从70.1％下降到了46.4％，成本费用利润率从24.6％下降到了16.4％。而烟草商业企业平均的毛利率也从13.2％下降到了12.4％，流动资金周转次数从4.1 次下降到了2.9次。
二、为什么烟草行业会出现“强者趋弱”态势？
烟草行业出现“强者趋弱”和整体盈利能力持续下降的不良态势，原因当然是多方面的。然而，追根究底，在中国整体的分税制改革进程中，烟草税收及与之相关的财政政策（下文简称烟草财税体制）在设计和执行过程中的扭曲和偏差，无论从理论上推导还是用实践来检验，都是导致烟草行业“强者趋弱”和整体盈利能力不断下降从而最终限制烟草行业良性发展的制度性梗阻。
1.分税制改革以来中国烟草税收政策设计及变化
从1994年起，中国开始实行分税制财政管理体制。在分税制财政管理体制的总体框架下，烟草税收政策也做了相应的设计和安排，并且围绕烟草税收形成了中央与地方、政府与企业及其他各相关利益主体之间较为特殊的财政分配关系。
（1）对卷烟、 雪茄烟等烟草类产品按“高价高率”的累进原则征收消费税，计税价格由国家税务部门根据卷烟生产企业的销售价格核定（其中一、二、三类卷烟由国家税务总局核定，四、五类卷烟由各省级国家税务局核定），税款由卷烟生产企业向所在地国税局缴纳。具体的税收政策设计及其调整过程如下：①1994年1月1日起，国家把对卷烟征收的产品税改为消费税和增值税。根据《中华人民共和国消费税暂行条例》规定，烟类产品消费税按从价定率计征，其中：甲类卷烟（每箱不含增值税销售价格在780元及以上的卷烟）税率为45％（1994年6月27日财政部、国家税务总局又下文调整为40％），乙类卷烟（每箱销售价格在780元以下的卷烟）和雪茄烟税率为40％，进口卷烟税率为45％。 ②1998年7月1日，国家把卷烟消费税从两个档次增加到三个档次，并相应进行了税率调整，其中：每箱不含增值税销售价格在6410元以上（含6410元）的卷烟税率为50％，在2137元（含2137元）至6410元之间的卷烟税率为40％，在2137元以下的卷烟和雪茄烟的税率为25％；进口卷烟的税率为50％。③2001年6月1日起，国家把从价定率计征烟草类产品消费税的政策改为从量定额与从价定率相结合的复合计税政策，同时对税率进行了调整。具体办法为：先对所有类别的卷烟征收一道从量税，定额税率为每箱150元；然后再分两个档次征收从价比例税， 其中：每箱不含增值税的调拨价格在12500元（含12500元）以上的卷烟税率为45％；12500元以下的卷烟税率为30％；进口卷烟税率为45％。雪茄烟仍按销售价格的25％征收消费税。与此同时，税务部门把核定卷烟消费税计税价格的参考依据从卷烟工业企业的出厂价格改为调拨价格。
（2）除了在消费税方面对烟草类产品实行特殊政策外， 国家对烟草工商企业还执行着另外三项特殊的税收或相当于税收的政策安排（不含地方性特殊政策）：①从1994年1月起在烟叶收购环节按31％（1999年降为20％）的税率征收烟叶农业特产税；②从1994年1 月起对卷烟工业企业按低于其他企业一半的附加率（1.5％）征收教育费附加； ③从1996年1月起对烟草商业企业按应纳税所得额计算的税后利润的15 ％征收“烟草专营利润收入”（“烟草专营利润收入”就地解缴中央金库，然后由财政部拨给国家烟草专卖局）。
（3）除了上述两方面的特殊政策外， 国家还按照其他行业通行的统一政策，对烟草企业征收增值税、营业税、企业所得税、城市维护建设税等有关税种。
2.围绕烟草税收所形成的财政分配关系
（1）由于税种归属不同形成的中央与地方收入分配关系。 根据分税制财政管理体制的有关规定，国家对烟草行业各项税收的归属处理，是根据不同的税种设置来划分的。其中属于中央收入的主要有消费税、中央企业所得税和增值税的75％；属于地方收入的主要有烟叶特产税、增值税的25％、城市维护建设税、地方企业所得税等。教育费附加属于地方政府的非税收入。根据上述税种的归属划分，全国烟草行业各项税收中，1994—2000年，中央收入平均占烟草行业税收总计的81.4％，地方收入平均占烟草行业税收总计的18.6％。可以看出，如果从税种归属角度来看，中央和地方对烟草税收的分配比例是相差很大的，中央财政占所有烟草税收的绝大部分。
（2 ）由“基数固定”和“增长分成”所形成的中央与地方的财政分配关系。由于分税制的出台是以保持地方既得利益格局为前提的，因而中央财政在确定对地方税收返还数额时便以1993年为基期年核定。也就是按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税＋75％的增值税－中央下划收入）。1993年中央净上划收入全额返还地方，保证原有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按本地区增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定。如若本地区1994年以后中央净上划收入达不到1993年税收返还基数，则相应扣减税收返还数额。在这样一种以1993年基数为固定基数，按递增比例实行税收增长分成的财政分配体制下，以消费税和增值税为主体税种的烟草税收自然成了影响中央与地方利益分配关系的基础性因素。因为卷烟消费税（75％的增值税也是如此）虽然是中央税种，但它从一开始就是地方净上划中央收入的组成部分。由于各地的净上划收入在1994年是按1993年的实际数全额返还并形成了固定基数，1994年后又是在上年基数上再加上增长分成部分对地方实行税收返还（完不成基数要相应扣减），因此，国家对烟草行业征收的“中央税”（消费税和75％的增值税）实质上是决定地方从中央得到税收返还额多少的主要依据，从而也是决定地方实际可支配财力的根本性力量。在这种财政分配体制下，国家对烟草行业开征的所有税种，不论它名义是中央税种还是地方税种，事实上与各地的利益是紧密相联的。在云南、贵州、湖南、安徽等省，烟草税收甚至成了地方财政的支柱性来源（见表1）。
表1 1995年各地区上划中央“两税”中烟草税收所占比重 单位：％
注：上划“两税”＝消费税＋75％增值税。
资料来源：根据国家税务总局编《税制改革以来税收统计资料（1994—1998）》和国家烟草专卖局编《烟草行业统计年报（1995年度）》有关数据计算。
（3 ）由卷烟消费税在生产环节征收所形成的工商及地方之间的财政分配关系。卷烟消费税一直是所有烟草税收的“重中之重”。如1995—2000年，全国烟草行业一共上缴卷烟消费税2678亿元，同期工商税金总计为4252亿元，消费税所占比重为63％。然而，由于卷烟消费税完全由卷烟工业企业承缴，从而导致了烟草税负在工商企业之间的不平衡。如1995—2000年，烟草行业工业企业共上缴税金3673亿元，商业企业共上缴税金579亿元，两者之比为6.51∶1。在这种税制结构下，各地区实现烟草税收的多少主要取决于卷烟生产量，而与卷烟销售量的关系不十分密切。笔者以2000年全国各省（区、市）的卷烟生产量、区内卷烟销量及工商税金的实际数为样本，测算出各省卷烟产量与烟草税收的相关系数为0.911，而区内卷烟销量与烟草税收的相关系数仅为0.301。可以看出，尽管高额卷烟消费税对各省（区、市）完成上划中央净收入基数和获取更多的税收返还额方面具有关键性影响，但由于卷烟消费税在生产环节征收，客观上造成了各地区之间利益分配关系的不平衡，使得生产卷烟地区获得的财政收益远远大于销售卷烟地区所获得的财政收益。
3.烟草财税体制导致烟草行业“强者趋弱”的原因分析
综合以上分析，可以得出一个基本的结论，那就是在现行的烟草财税体制下，虽然主体烟草税种属于中央收入，但它对决定地方实际可支配财力有着十分紧密的联系，而且这种联系与地区内卷烟生产量高度正相关。同时，由于卷烟消费税是由生产企业依据国家税务部门核定的计税基价来计交税款，其所交税金的多少又主要取决于每一卷烟牌号核定计税基价的高低和适用税率的档次。正因为如此，围绕着烟草税收，中央与地方、政府与企业以及地方与地方之间，不可避免地产生诸多利益矛盾和冲突。尽管国家对烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的国家烟草专卖制度，但受烟草财税体制的影响，这一制度安排在具体实践中一直受到来自地方独立利益的强烈冲击，从而使得国家烟草专卖的各项制度目标无法落实到位。现行烟草财税体制不但阻碍了国家烟草专卖制度的有效执行，而且从根本上限制了优势企业和名牌产品的持续扩张，结果致使烟草行业不可避免地出现了“强者趋弱”的结构劣化现象。
（1）高额烟草税收与地方财政收益高度相关， 不但诱致了各地方政府对烟草企业进行广泛的行政干预，而且使得全国烟草市场的地方保护主义日益盛行。在这种情况下，一方面使得烟草行业的过量供给难以避免，另一方面又使得各地烟草市场被人为切割。同时，由于地方政府的行政干预和“画地为牢”的市场分割，既限制了那些主要依托产地以外市场生存和发展的大企业、大品牌的持续扩张，又对烟草行业的结构调整和企业重组设置了许多非市场性障碍。譬如，由于高达收购价20％的烟叶农特税在收购环节就直接转归地方财政所有，客观上诱使许多地方政府不顾市场需求情况如何，总是想方设法促使农民多种烟叶。在这种情况下，尽管国家对烟叶生产面积、收购数量和交易价格一直实行计划管理，但从实践情况来看，“烟叶超种超收”却是长期存在的普遍现象，仅1997年，全国“烟叶超种超收”量就高达2000多万担。由于烟叶只能用于生产卷烟，而全国卷烟市场需求量又是相对稳定从而对烟叶的“引致性”需求也是相对稳定的（中国烟草出口量很小可以暂不考虑），因此，烟叶“超种超收”虽然在短期内增加了地方财政收入，但它也造成了另外两个不利的后果，即一方面加重了烟草企业的经济包袱，另一方面造成了社会资源的极大浪费。另外，由于高额卷烟消费税完全由生产企业缴纳并主要影响产地政府的财政收益，因此一些地方为了保护本地卷烟企业，总是运用种种手段在其辖区范围内推销、摊派本地卷烟，同时对外地卷烟进入本地市场进行严格限制。如近年来不少地区通过行政方式，强令其所辖区域内烟草系统的商业企业及零售商户只能经营本地生产的卷烟；对通过正常渠道进入其市场的外地卷烟，采取种种歧视性政策；不少地区为了限制外地卷烟进入本地市场，纷纷实施专门针对外地卷烟的、带有歧视性的专营、审批及许可手段。而由于地区封锁和市场分割，使得市场竞争机制在优化资源配置方面的独特功能难以有效发挥，烟草行业生产分散、品牌杂乱、竞争无序的局面难以根本改变。正是由于受地方本位利益的驱使，全国烟草市场上的行政保护和地区割据现象近年来有愈演愈烈之势，这不但极大地限制了优势企业进行跨地区的资产重组和规模扩张，而且也使烟草行业的结构调整工作举步维艰。
（2 ）主要靠地区内卷烟生产量来决定地方可支配财力多少的烟草财税体制，必然固化全国卷烟生产格局，使卷烟生产计划不但逐渐失去应有的宏观调控作用，反倒成为“限制先进、保护落后”的最有效手段。按照《中华人民共和国烟草专卖法》的规定，国家对卷烟生产实行限额指令性计划管理。各省（区、市）的卷烟年度总产量计划由国务院计划部门下达，各卷烟生产企业年度总产量计划，由省级烟草专卖行政主管部门根据国务院计划部门下达的计划下达。然而，由于1994年开始实行的分税制财政管理体制，中央在核定各省的财税基数时是以1993年的实际数为基数的，而且核定之后便一直固定不变。卷烟作为一种高税产品，在各省的财税基数中占有重要地位。而各省的卷烟税收基数又直接与1993年分配到的生产计划紧密相关。也就是说，在各省的财税基数中，已将下达给该省的卷烟生产计划中所实现的税收包含在内，中央与各省之间存在着相互的承诺关系。因此，只要各地方的财税基数不改变，或者是只要烟草税收仍然包含在各省的财税基数中，不管出于何种理由，国家计划部门和烟草行业主管部门想要在总量指标（这受市场需求容量的刚性约束）不变的情况下调整地区间卷烟生产计划，必然面临着来自各方面的巨大压力。也正因为如此，到2001年全国各省的卷烟生产计划基数，除云南、山东、上海因国家取消边贸烟时作了小幅上调，新疆、青海由于企业被兼并而分别把计划指标转给山东和上海外，其余各省（区、市）基本维持1993年的计划基数。在计划指标基数动不了的情况下，为了推进企业结构调整和实现资源优化配置，烟草行业从1994年开始实施“卷烟计划指标有偿转让制”（主要做法就是在较为有限的范围内允许优势企业按一定的价格向劣势企业购买“生产指标”）。这一局部性的体制创新虽然在一定程度上推动了卷烟企业和品牌结构的优化调整，但并没有从根本上打破由于计划指标的刚性分配结果对优势企业和名优品牌持续成长所设置的制度性障碍。一些优势企业和名优品牌，尽管其产品有良好的市场需求基础，但因为用完了计划指标，所以不能在市场需求增加时扩大生产，从而不能实现持续的规模扩张。而一些劣势企业尤其是众多小烟厂，尽管其产品缺乏市场竞争力，但因为拥有计划指标，它既可以借助当地政府的各种支持和保护手段促使其产品占据本地市场，也可以通过转卖部分指标来维持生存。总之，由于有了计划指标，优势企业的扩张便有了不可逾越的瓶颈，而劣势企业的退出却有了牢不可破的屏障。在这种状况下，计划指标也就成了“限制先进、保护落后”有效手段而非国家用于推进烟草行业结构优化和加强宏观管理的有效政策工具了！
（3）由中央税务部门统一核定卷烟消费税计税基价， 而且核定结果的调整严重滞后于市场情况的变化，这不可避免地造成各卷烟品牌间的税负不公和竞争扭曲，并且极不利于优势企业和名牌产品的持续成长。开征卷烟消费税以来，国家财政及税务部门曾就卷烟消费税的计税价格做出过明确的规定。但在具体的操作过程中，基本都是由国家税务局按照卷烟生产企业上报的销售价格核定，其中一至三类卷烟由国家税务总局核定，四、五类卷烟由各省级国税局核定。某一规格的卷烟计税价格一旦确定后，一般都是一年或一年以上时间内不再变动。这种卷烟消费税计税价格管理办法，虽然有助于加强集中管理和节约税收征管成本，然而它也不可避免地带来一些非常不利的负面效应。①由于是按照核定计税基价纳税，而税务部门又主要是根据卷烟生产企业提供的销售价格并参考其成本、利润等会计信息来核定计税基价。如此一来，卷烟生产企业必然想方设法隐藏真实信息以达到让税务部门降低核定计税基价的目标。在2001年6月1日以前，最普遍的做法是通过设立调拨站或销售公司等关联企业，先将卷烟以较低价格转给关联企业，再由关联企业按市场价格向外销售；而卷烟生产企业所需要的一些原辅材料则由关联企业按市场价格购进，然后再由关联企业按较高价格转给卷烟生产企业。这样做既达到了降低消费税计税基价从而少缴消费税的目的，同时也达到了抬高生产成本减少应税所得从而少缴所得税的目的。②由于中国卷烟生产企业数量众多，而且每家企业又生产多种规格和牌号的卷烟。在这种情况下，完全由中央税务机关来核定每一家企业的每一种品牌的每一种规格的计税基价，囿于有限的时间、精力和不完全信息（很多时候还受企业寻租活动的影响），具体主管人员不可避免地会把纳税能力或纳税义务大体相同的卷烟品牌核定成很不相同的计税基价，从而造成各个规格、各个牌号、各个企业之间的税负不同和竞争扭曲。笔者对1999年产量大于100箱、产地市场零售价大于3元／条的1611个规格的卷烟的计税基价和市场零售价的对比分析，结果发现，市场零售价高出核定计税基价200％（含下限值不含上限值，下同）的有159个，高出100％－200％的有394个，高出60％－100％的有411个，高出30％－60％的有388个，高出0—30％的有259个。综合计算这1611个卷烟规格的市场零售价高出核定计税基价的百分比，其标准偏差高达91.3％。2001年6月1日把计税基价的核定依据由出厂价改为调拨价后，各卷烟规格的市场零售价与核定计税基价的差距虽然大为缩小，但从实际情况来看，税负不公仍然是明显存在的。笔者用全国百牌号卷烟（国家烟草专卖局发布价格信息选定的典型样本）2001年6月1日新执行的计税基价与同期全国平均的市场零售价对比，结果发现，全国百牌号卷烟市场零售价高出核定计税基价的标准偏差依然高达24.5％。其中“红塔山”、“云烟”、“石林”、“黄果树”、“大鸡”等规模较大的老牌号的大多数规格的市场零售价与核定计税基价的差距，都普遍低于平均值（表明其税负相对较高）。③由于最终决定权在中央税务机关，某一卷烟品牌的计税基价一旦核定便很难再作变动，这限制了优势卷烟品牌利用价格竞争手段来实现规模扩大的可能性。在中国卷烟市场从20世纪90年代初开始逐渐从卖方市场转向买方市场的过程中，许多一直处于市场领先地位的传统品牌的市场价格不可避免地出现了下滑。但受到计税基价的刚性约束，市场价格的下滑必然迅速缩小该卷烟品牌的盈利空间。在这种情况下，生产企业要么缩减利润率较低的老品牌的市场供给量，要么谋求开发新的品牌。而不论采取何种行动，最终结果都将导致中国卷烟品牌走向分散化和细碎化。④由于某一卷烟规格计税基价的高低，不但取决于其生产企业出厂价（或调拨价）的高低，而且在一定的幅度范围内事实上还是由国家税务部门的具体职能部门和具体主管人员掌握的，这极易导致不规范行为甚至腐败行为的产生。
（4）由于烟草财税体制存在上述缺陷，一方面使“统一领导、 垂直管理、专卖专营”的国家烟草专卖制度无法真正到位，另一方面也造成了国家整体财政收益最大化目标难以实现。由于烟草税收与各地财政收入息息相关，各地方政府往往从“烟草税收最大化”的目标出发对烟草事务进行过度干预。如不论当地是否具备发展卷烟工业的经济条件，各地政府总是动用各种力量向中央和行业主管部门争计划指标、争技术改造投资、争人事任免权等，有的地方政府甚至绕开行业主管部门鼓励属地内卷烟工业企业进行超计划生产。在行业主管部门准备关闭那些资不抵债的小烟厂或调减那些经营困难的卷烟厂的计划指标时，当地政府通常会采取有针对性的保护措施、借用各种关系向行业主管部门施压、甚至采取不合作的方式来阻碍这种有利于烟草行业整体发展的结构调整。所有这些都使得国家在制定和实施烟草产业政策时不得不面对来自各方面的干扰和影响，从而难以达到按效率原则配置全国烟草资源的目的。而由于全国烟草资源得不到高效配置，那些经济绩效较高、创税能力较强的优势大企业不能很好发展，结果使国家整体的财政收益最大化目标难以实现。如2000年，规模在100万箱以上的4家卷烟工业企业，平均单箱税金为3517元；规模在60到100万箱之间的7家卷烟工业企业，平均单箱税金为2777元；规模在30到60万箱之间的27家卷烟工业企业，平均单箱税金为1979元；规模在10到30万箱之间的45家卷烟工业企业，平均单箱税金为1147元；而规模在10万箱以下的63家卷烟工业企业，单箱税金平均仅为947元。可以看出， 中国卷烟工业企业的创税收能力是具有十分明显的规模递增性的。但由于烟草财税体制所设置的种种障碍，使得中国烟草行业目前仍处于十分明显的结构分散状态，优势企业难以实现持续扩张。1996年，中国最大的四家卷烟工业企业卷烟产量占全行业的比重（CR4）为15.7％，到2001年，这一指标仅为16.8％， 五年之中仅上升了1.1个百分点。正是由于中国烟草行业难以实现规模集中， 优势企业难以持续扩张，结果使得烟草行业的整体税收潜力得不到有效挖掘，国家整体财政收益也无法达到其应有的水平。
三、结束语
中国已成为WTO的正式一员， 而在以贸易自由化和非歧视为基本准则的WTO框架中，中国烟草市场必将与国际烟草市场不断融合， 国内市场的国际化竞争也必将日益激烈。然而，由于中国烟草长期以来一直是基于封闭性的国内市场生存和发展的，结果导致其外贸依存度非常低下，其国际竞争力也严重缺乏。如1995—2000年，中国卷烟的出口量占国内生产总量的比重为1.36％，进口量占国内市场销售总量比重仅为0.05％。在全球卷烟市场上，虽然同期中国卷烟产销总量占全球卷烟产销总量的比重为30.9％，但其进出口总量占全球卷烟进出口总量的比重仅为2.9％。可以看出，尽管中国国内卷烟市场规模庞大，但其对外开放程度却较为低下，中国烟草企业参与全球性竞争的能力和水平也较为欠缺。而与中国烟草企业基本立足于封闭性的国内市场生存和发展相映衬的是，美国、英国、日本、德国等的烟草企业，一直以来都高度依赖于本土以外的国际市场。如2000年，菲利普·莫里斯公司、英美烟草公司、日本烟草公司、利是美烟草公司这四大公司在其母公司所在国以外的产品销售量占公司销售总量的比重分别为76％、99％、45％和72％，而且其产品销售覆盖面都十分广泛，如菲利普·莫里斯公司和英美烟草公司就在全球180多个国家销售其卷烟， 而日本烟草公司和利是美烟草公司的产品也都销往世界100多个国家。
在加入WTO的有关协议中， 中国承诺烟叶及其制品的关税将不断降低（如卷烟进口关税约束税率加入时为49％，2003年将降到25％；烤烟进口关税加入时为28％，到2004年将降到10％）、卷烟零售将统一许可程序要求，这些都极大地有利于跨国烟草公司加快进军中国的步伐。面对跨国烟草公司日益增强的竞争压力，中国烟草行业要维持生存和实现下一步的发展，必须尽快把优势企业和名牌产品“做大做强”，以此来迅速增强中国烟草参与国内和国际两个市场的竞争能力。而要达到这一目的，现阶段最重要的就是对现行烟草税收及相关财政体制进行改革，切实为优势企业和名牌产品的持续扩张提供有力的制度性支持和良好的市场竞争环境。也惟其如此，中国烟草企业才有可能避免在国内烟草市场日益激烈的国际竞争中不被跨国烟草公司逐步鲸吞蚕食，中国烟草行业也才可能在WTO的框架中实现良性发展， 国家财政收益的稳步增长也才可能具备坚实牢固的根基。
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