摘要：土地利用规划是解决人口增长、经济发展以及土地资源利用之间的矛盾的重要手段，在城建设的发展中具有重要的作用。本文指出了当前土地利用规划中存在的主要问题，并对其原因进行了详细的分析，提出了有效开展土地利用规划的对策，旨在为土地利用规划工作的开展提供参考。
关键词：土地利用规划；问题；对策
0 引言
随着我国城市化建设的不断进步，城市用地资源短缺、土地利用率低、土地面积的有限性和土地需求的增长性之间的矛盾等问题日益突出。而土地利用规划作为促进人口、资源、环境协调发展的重要手段，充分发挥土地利用规划的关键作用十分重要。然而，当前土地利用规划中存在着许多问题，严重制约了土地利用规划作用的发挥。对此，笔者进行了相关介绍。
1 当前土地利用规划中存在的主要问题
1.1 规划权限集中，微观设计缺位
当前，土地管理的目标和措施均由中央政府传达地方政府，在规划初期进行建设用地和耕地指标的分解和分配，确保规划末期各级政府辖区内的建设用地和耕地指标与初期设计指标相一致。但这种自上而下、从宏观到微观的指标分配模式，容易因过于考虑指标分配的均衡性而忽略地方发展的实际需求，存在指标控制过于刚性的问题。再者就是造成土地管理部门过于重视指标控制，各级规划文本偏重于指标的分解，对于微观尺度地块内部的设计问题细化不足，难以有效指导土地利用活动的实施和开展。从尺度推译的角度来看，利用宏观尺度土地利用数据进行微观土地利用控制容易造成数据失真和丢失，难以反映出当地的实际问题，也容易造成地方政府为获取中央补贴或发展空间虚报或瞒报土地数据，导致指标管理从中央到地方的分配过程中存在系统性错误。
1.2 规划效力滞后，管制效果薄弱
经济建设和城市建设密不可分，企业发展为城市建设提供经济支撑，城市建设为企业发展提供社会资源。自1953年第一个五年计划实施以来，经济建设和城市发展就与政治挂钩成为考核各级政府部门的重要指标。土地管理及土地利用规划则形成于20世纪80年代中期，在时间上远落后于经济建设和城市发展规划。虽然粮食安全和生态保护已经得到政府层面的重视，但是在实际规划编制过程中，土地利用规划必须让步于经济建设和城市发展，以确保两者发展的空间。而且城市规划和产业规划出现规模和位置的变化，土地利用规划也随之变化，导致土地利用规划失去了对其他部门规划的约束力。耕地保护指标则是在落实建设用地指标的基础上进行布局规划，而且要避免占用规划中没有落实建设用地指标但极具发展潜力的区域，失去保护耕地的实际意义。
1.3 规划分类概略，衔接模式粗放
当前，在土地利用规划过程中难以采用土地利用现状分类进行规划，而是进行地类合并成为土地规划分类与城市规划和产业规划相衔接，这是因为对职能部门和城乡区域整合力度不够。在土地利用规划编制过程中，通过对城市规划中的集中建设区和产业规划中的产业园区全部填充建设用地指标，实现部门规划的协调。而建设用地地类本身属于区域范畴，其内部除了包含建筑物、道路、广场外，有的也包括零星耕地、林地等用地类型。虽然部分地区对城市规划中集中建设区内部的未来用途难以变更的绿地和水域进行扣除，以实现建设用地指标的节约，但是这与目前的土地规划分类标准和规划衔接原则相违背。
部门衔接性差和土地规划分类的概略性造成对于地块内部的具体利用方式缺乏系统性管制规则，部门管理相冲突，如环保部门的环境保护和废弃物排放标准与土地利用相脱节，不仅造成其内部环境恶化，出现水污染、空气污染和土壤污染的现象，而且这些生态负效益极易形成较大尺度的生态环境问题，影响到周边地区；对于具有人文历史建设的遗址和遗迹而言，文物保护部门在土地利用规划编制过程中参与程度较低，文物保护规则难以纳入土地利用、城市建设和产业发展管制规则当中，造成地方特色文化和历史遗迹的消失。
1.4 目标分解粗略，实施措施缺乏
我国政府管理的主要特点就是下达各类指标，并以此作为考核下级部门的依据。下级部门通过完成下达目标，实现上级部门对本级部门的考核。土地管理部门的考核指标主要包括建设用地和耕地，土地利用规划的编制以这两类指标的分解和控制、空间需求落实为主，对于实现布局优化、环境保护、产能节约等内容则不在部门内部考核范围，规划编制难以实现责任分工、时间安排、覆盖区域、面向群体、资金来源等具体环节。就规划文本结构而言，规划实施的保障机制难以涵盖规划项目负责机构，涉及到责任和义务、时间安排、资金来源等具体问题。但是从目前土地利用规划文本结构来看，规划的保障机制或措施平行于各重点解决问题所在章节，主要是针对规划的总目标，而不是具体问题。
1.5 分区模式不当，管制规则不足
我国缺乏相对独立的、多层次的土地分区系统。在第三轮土地利用规划中有两个土地分区体系：建设用地管制区和土地用途区。虽然建设用地管制区与土地用途分区在空间上保持一致性，但是各自拥有独立而定性的管制规则，对土地总量的控制难以形成定量管制机制，不利于把规划的长期目标转化到日常土地管理当中。
土地利用规划中的土地分类和分区是在各种需求满足的基础上对土地利用类型归并而成的，其目的是为了实现不同部门规划的衔接尤其是城市规划，导致了土地用途分区和土地利用类型转换问题的形成，尤其是在目前建设用地指标严格控制的环境下，势必造成建设用地指标的浪费和增减挂钩任务的加重。而且这种宏观的分区不能够为土地专项规划提供微观的、连续的基础数据，难以对规划区域周围土地用途的影响进行定量分析。
1.6 公共参与缺失，权益保障不力
土地利用管制的垂直化造成土地利用规划的重心服务于区域性的管制目标和指标分配。土地利用规划涉及未来土地用途的变更，是从社会、经济、区位、人文环境等多个角度综合考虑的结果。由于发展定位的单一性、建设用地指标的有限性、土地规划分类的概略性等导致政府为了满足经济增长和城市建设，在本辖区内建设用地和耕地指标控制的前提下，不得不拆迁现有建设用地进行耕地补充和建设用地指标转移，造成土地产权主体的权益侵害。虽然公共参与是避免规划预期对公众造成侵害的保护机制，但是由于政府的强势型和指标控制的强制性，在土地利用规划编制和实施当中公共参与的法律地位并不明确。公共参与的范围、主体、时间安排、告知途径等都缺乏规范化管理，难以细化到土地利用规划的具体环节，造成为追求高经济效益而引入污染性高、破坏性大的产业类型，或者拆除现有居民点、文物古迹等进行开发建设，对土地产权主体、周边利益相关群体造成权益侵害。
2 原因分析
2.1 规划本质界定不合理
西方社会的观点认为完整的产权主体所拥有的土地并不单指产权范围内的地表部分，而是“上穷天宇，下及地心”。而且这个空间及内部的不动产资源全部归土地所有者拥有，对于空间和内部实体的使用和处分完全由土地所有者决定。但从社会管理的角度考虑，土地产权主体必须让渡部分权利给政府部门并以此成为制定公共政策的权力，规范和协调产权主体对于土地的行为，以实现区域整体社会、经济、生态效益的最大化。因此土地产权主体对于土地的利用往往被局限于地下和地上有限的空间内，而且这个范围内的不动产类型和建筑标准受到相应标准的严格控制。土地利用规划就是通过建立分区域、多元化的管制规则，对土地产权主体所占有的空间及内部实体进行管制，是对财产使用的规范化约束的法律。
我国土地利用规划的前期研究、指标分配、项目实施则把土地看作单一的、平面的对象，忽略了土地的产权问题、地上物的自然特征、产权主体的权益保护等。尤其是在政府控制建设用地指标的前提下，土地利用规划主要为城镇化建设和产业发展提供建设用地指标，而忽略对发展权受限区域土地产权主体的合理补偿。在第三轮土地利用规划编制过程中，很多地区分配的建设用地指标都不足以满足城市建设、产业发展和基础设施建设所需的数量而对部分农村居民点用地进行规划拆除，违反了“法不溯及以往”的原则。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆土地规划分类中农村居民点用地往往以整个村庄为制图依据，导致难以对村庄内部的空闲地和低效利用地进行甄别。另外农村建设用地指标以水平图斑进行等量转移，忽略了地上建筑物的建筑面积，难以反映实体的自然特征。
2.2 政府管理层权力集中
公有制的特点决定了我国政府部门对资源分配和发展定位采取以点带面、整齐划一的模式，即由中央对地方、上级对下级、政府对公众，以配额制为基本手段对公共资源、社会经济发展、人口规模、污染排放等采取计划式的管理模式。随着政治经济体制改革的不断推进，我国政府也逐步将资源控制权和发展决定权缩小在重要资源和战略发展上，尤其是对能源和土地的控制。
随着粮食安全日益成为关系国家战略的重要问题，建设用地占用耕地成为国家层次关注的核心问题，进而成为考核土地管理部门的主要指标。但经济发展和城镇建设作为上级政府考核下级政府的重要指标，必须增加建设用地规模为发展提供空间，导致土地管制与地方发展相矛盾。地方政府不得不把有限的建设用地资源放在经济发展速度快、城镇化较高的区域，以实现社会经济发展目标。而对于欠发达的农村区域则少分或不分，甚至剥夺现存的建设用地，造成社会发展的不公平。加之土地产权的国有化和集体化造成个体，尤其是农民缺乏对自身拥有土地的实际话语权。
2.3 规划组织结构不合理
土地利用规划不仅要规划土地利用方式，还要考虑到如何从政策吸引、保障权益、激励生产、增加福利、保护环境等角度，保障土地产权主体的权益，提高他们按照土地利用规划开展各类活动的自发性和自主性。如为经济效益低的农用地、生态用地、文物遗迹等用地类型的产权主体提供就业、教育、医疗、住房等福利补贴和公共服务设施建设，实现其土地社会效益和生态效益的经济化转变，确保他们能够按照土地利用规划的要求进行生活和生产活动；吸引生态区域的居民和农村富余劳动力向城镇集中，实现降低基础设施建设成本和管理成本、保护生态资源等目的。
由于我国土地利用规划本质界定不合理和部门特性，造成其作为基础性公共政策仅能够从土地管制单一角度考虑。加上部门协调性差、发展定位偏失等原因，土地利用规划很难对某一规划地块内部如何控制污染排放、提供公共服务、实现均衡发展、激励产权主体维持规划用途等制定有效的管制措施和激励办法，造成了农民为追求较高收入、优质的生活环境而闲置或放弃承包的土地。而城镇人口过度集中造成环境恶化、竞争激烈、交通阻塞等问题。因此，土地利用规划对于土地的管制必须突破土地本身，通过协调各个部门为产权主体提供教育、就业、医疗、环境、文体娱乐等多种社会福利，才能从尊重人权、物权的角度解决土地问题，从而实现建设用地管制和耕地保护的宏观目标。
2.4 土地分区缺乏独立性
西方社会的土地利用分区与地籍管理绑定，对微观尺度土地产权主体的土地行为形成定量化管制，是各职能部门综合作用于产权主体的最小单元，有效地实现了部门协调、综合管理。而土地利用规划则是通过放宽和缩紧分区管制规则来实现预期目标。土地利用分区体现了规划对土地产权约束的本质，避免了因规避空间规划权限分割而造成管制对象的不精确。我国定义的建设用地及制图标准以部门空间规划权和土地产权为依据，仅能够反映产权的空间界限，难以反映产权地块内部实体的自然特征和发展权的精确表达。
我国土地产权的管理内容概略，仅涉及地籍层面的信息。城区内部采用城市用地分类，对于产权地块内部建筑物管制标准表述较为清晰，难以反映出其他部门在生产管理、环境保护、建筑寿命等方面的信息和记录。农村区域宅基地管理较多强调宅基地面积大小，对于内部建筑物的建筑标准、材料、寿命、利用方式等则缺乏详细的描述。虽然农村区域宅基地管理逐步向产权地块和内部建筑物特征的统一规范转变，但就目前而言，我国土地规划分类的口径偏大，难以实现规划与产权主体的直接对应，造成尺度管理脱节。
2.5 个体权益保障水平低
从社会学角度分析，个体只有向集体让渡部分权利供其制定公共政策才有助于社会组织的科学性和稳定性，同时个体能够获取该让渡权利其他形式的收益。在土地管理领域，农业、生态区域的土地产权主体通过放弃其土地的发展权而获得由政府以提供公共服务设施、就业机会、社会福利、财政补贴等形式的社会收益和经济收益等。我国政府通过对土地资源国有化和集体化的改造提高了政府调控资源的能力，尤其是随着政府对土地批租制和公租房建设的不断重视，造成政府依赖土地生财和个人土地产权削弱的趋势加强。《土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，表明政府与国家这两个概念不等同，政府只是代表国家行使管理权，并不拥有土地的所有权。作为全民所有的土地应该从民众自身的需求考虑，政府则按照公众意识进行决策。同时《土地管理法》还规定“国家实行土地用途管制制度”，以此对全国的土地进行规划管理。从土地所有制形式来看，集体土地独立于国家所有由集体决策管理。在现实当中集体土地产权的弱势地位导致产权主体权益易受侵害，不仅土地发展权受限，而且难以以产权主体的身份参与到土地利用规划和整治拆迁当中。
3 土地利用规划的对策研究
3.1 深化简政放权，加强部门协调
随着政治体制改革的不断深入，党和国家领导人已经清楚地认识到，权力过于集中导致发展的方针和政策过于从宏观考虑而忽略微观的实际需求。土地作为受地理因素、人文历史、民俗风情等影响较大的自然资源，具有很高的时空变异性。而且随着科技的发展、视野的开阔，人们对于土地的利用也随着时间的推移发生着质的变化。土地利用规划应当符合当地的特点和发展要求，采取多元化的设计理念，而非“一刀切”的管理模式。同一管理层次的职能部门都应当参与到土地利用规划编制当中，依据本部门的职能特点制定相应的管制规则，确保土地开发和利用符合可持续发展的理念，兼顾社会、环境、经济的协调发展。
3.2 改革土地分类，促进城乡一体
城市规划和土地利用规划其本质是一致的，都是对空间的规划。城镇化发展不是以建筑物的数量和规模为依据，而是以市政部门提供公共服务的类型和质量为标准，城市规划区域以市政为未来城市人口提供公共服务的范围为边界。因此，可以在合理界定城乡规划空间界限的基础上，建立统一的土地利用分类和土地覆被分类体系，分别对各自范围内的土地进行规划。这样既可以提高土地利用管制的定量化和精准性，更能够促进规划与具体土地利用活动的结合，提高规划的约束效果。
3.3 优化土地分区，实现定量管制
土地利用分区与土地利用规划关系密切，同时自成一体独立于土地利用规划。树立产权管理的规划意识，通过调节土地利用分区的管制规则实现土地利用方式和集约度的管理，需要建立独立的土地利用分区体系，对产权地块内部的实体特征、人们的生产活动进行规范和约束。对于区域性土地政策，可以通过构建政策性分区对土地产权主体的土地利用方式采取政策性引导和激励，推动分区内地块向预期的规划目标转换，实现宏观管理与微观措施的有机结合。
3.4 立法公共参与，保障主体权益
公众参与的存在有很多现实的原因和目标：为决策者提供有价值的信息以制定和发展稳妥的政策；通过建立长期的公共支持，保证规划的顺利实施；通过在规划制定或调整过程中对公共关注的问题进行阐述，避免了未来规划与公众之间矛盾发生的几率。尤其是对于利益相关群体而言，通过公共参与可以获取更多的规划信息，在确保自己既得和潜在利益不受到侵害的同时可以寻求自然环境和公共资源的均衡分享。土地利用规划必须以立法的形式建立一个行之有效的公共参与模式，允许规划人员、地区决策人员和公众共同为了未来发展提供有意义的对话平台。
4 结语
综上所述，土地利用规划可以合理地协调土地资源的供给与需求之间的关系，解决城市发展与土地资源利用之间日益突出的矛盾，是城市建设中不可或缺的重要手段。因此，必须要对土地利用规划进行深入的研究，找出其中存在的问题，并采取有效的措施进行解决；同时还要完善相关制度体系，确保土地利用规划的有效开展，从而充分发挥土地利用规划的功能效益，促进城市土地的可持续利用。
参考文献：
[1]王炎.我国土地利用规划存在的问题与对策[J].价值工程.2014（08）
[2]马世发，蔡玉梅，念沛豪，庄立.土地利用规划模型研究综述[J].中国土地科学.2014（03）
论文作者:朱建新
论文发表刊物:《基层建设》2016年15期
论文发表时间:2016/11/17
标签：土地利用论文; 土地论文; 产权论文; 管制论文; 建设用地论文; 指标论文; 主体论文; 《基层建设》2016年15期论文;