发展、问题与重建——论面向21世纪的中国行政科学，本文主要内容关键词为：中国论文,行政论文,科学论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国公共行政学作为一门学科，正处在发展之中。在发展中，也遇到诸多问题。本文试图对中国公共行政学研究10余年以来的发展作简单的回顾，分析公共行政学目前存在的问题，并提出解决现存问题的可能途径。
一、中国行政学发展的简单回顾
任何科学和理论的产生都是时代需要和时代呼唤的产物。在中国，行政学作为政治科学的一个独立分支学科，是在中国改革开放这一大的时代前景下应运而生并不断得到发展和强化的。
中国是一个行政权力占主导地位的国家，中国的改革从一开始就始终围绕着行政权的分化和重组这一重心在进行，即使经济改革，也始终围绕着这一中心议题，如从计划到市场的过渡，其实质是实现从行政权力经济向自由竞争经济的过渡，建立现代企业制度，其实质是实现行政权与企业经济权的分离。在中国这样的行政国家，经济和社会改革的每一方面与政府行政存在着如此广泛而又密切的联系，致使人们在改革过程中不能不考虑政府行政的因素。因为经济改革与政治社会的变革是一体的、一致的和联动的，否则“政治权力会给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”〔1〕
中国全面改革的发展向人们提出了诸多新的问题，诸如如何认识政府的作用和职能；如何实现政企分开；如何调整和理顺政府关系；如何实现精简和效率的行政；如何建立与现代化进程相适应的公职人员队伍；如何实现一个责任、廉洁的政府；如何实现政府管理品质的提高；如何实现政策制定的科学化……一句话，如何实现行政的发展以促进发展的行政。诸如此类的问题都需要理论工作者予以解答。中国行政学正是在这样的背景下，为了适应行政改革和科学管理的需要，在停顿多年之后重新恢复和发展起来的。“中国的行政改革与行政学研究是双向影响，相互促进的。行政改革需要科学管理理论指导，呼唤行政学教学研究的恢复和发展；行政改革的成果又匡正、充实了行政学的体系和内容，催化着具有中国特色行政学的形成和发展。”〔2〕也诚如另一位学者所言：“改革是中国行政科学发展的动力和源泉，是行政科学发展的主旋律。”〔3〕
1982年和1983年，中国政治学会分别在北京和上海举办了行政学讲习班，积极倡导行政科学的研究。1984年8 月国务院办公厅和原劳动人事部在吉林市召开行政科学研讨会，从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性和重要性，提出了建立有中国特色的行政管理科学体系和发展行政学应遵循的基本原则，这标志着行政学在中国的重建。
行政学自80年代中期恢复以后，作为一门独立的科学研究领域“异军突起”，到90年代初一度成为一个最热门的专业领域。行政科学领域的研究者们在推动这一领域的发展的过程中，付出了很大的努力。这些工作中的很大一部分是相当有价值的。从总的情况来看，全国已经形成了一支理论工作者和实际工作者相结合的研究队伍；建立了包括中国行政管理学会、中国行政管理学会教学研究会、中国青年行政管理研究会在内的全国性的和许多区域性的专业性学术团体或组织，有10多个高等院校建立了行政管理系或行政学专业；创办了国家行政学院和20余所省级地方行政学院；出版了一大批行政学的学术论著、教材和刊物；开展了对外学术交流、参加了国际性行政组织和地区性的国际行政组织；国际学术交往日趋紧密。
从科学研究的角度来看，也取得了一些有价值的进展，主要体现在以下几个方面：
·确立了行政学作为一门独立学科的地位。经过行政学界同仁的共同努力，行政学作为一门科学和独立研究领域的地位获得了中国社会科学界和科学管理权威系统的初步认同，人们认识到了这是一个重要的、不可忽视的、应该投入资源的研究领域，也是其它学科不可替代的、具有自己研究范畴和方法的学术领域。
·基本确立了行政学研究的范畴和框架。在借鉴国外发达国家和其它国家及地区行政学理论体系的基础上，基本上确立了以效率主义为中心的行政学逻辑和理论的起点，形成了以行政环境、行政职能、行政组织、行政决策、行政监督、人事行政、行政改革与发展等为中心内容和范畴的学科框架体系。在这方面，行政学界存在着惊人的一致倾向。
·明确提出建立有中国特色的行政学这一重大课题。中国行政学界从一开始为自己设立了建立有中国特色的行政学的努力方向，这一命题反映了一个重要的问题（正如本文后面涉及到的）——西方行政理论在中国的本土化或中国化，其在学科和理论上的意涵已超过或超越了对中国行政学自身的关怀问题。
·重视对行政改革现实问题的研究。中共十四大把行政管理体制改革作为90年代改革的十大任务之一，在此前后，相当一批行政学理论工作者和实践工作者以极大的热情投入到行政改革的理论和实践问题之中，对政府职能配置的合理化、行政权力结构的调整、人事制度改革和推行国家公务员制度、廉政建设、机构改革、行政法治……等一系列问题作了广泛而有价值的研究，其中许多有价值的见解在推动行政改革的过程中起了积极作用，并被国家行政改革的规划和组织实施部门采纳。这是中国行政学研究工作者社会责任的最佳体现。
·科学研究的分化和专题化。90年代之前，中国行政学发展的重点在于试图寻找和建立行政学通则，其研究大多为规范性研究，主要目标在于拟定理想的行政法则。进入90年代以来，新的研究领域不断开拓，领导研究、政策分析、行政生态分析、行政心态分析、制度分析等，专门行政的研究如市政学、教育行政、卫生行政、交通行政等研究也处于不断发展之中。从目前的情况来看，行政学的课题日益社会化，行政学者开始关注不断出现的社会问题。
总的来讲，行政学在中国作为一门新兴的学科，在短短10多年的时间里，其发展的速度和规模是惊人的。
二、中国行政学研究：主要的问题
冷静、客观地审视10余年中国行政学的发展，我们不难发现：中国行政学在自身的发展和完善的过程中，也存在着许多问题，这些问题的存在在一定程度上限制了行政学研究向纵深和更广泛的领域发展，也限制了行政学作为一门科学的功能的发挥。中国行政学发展现阶段所面临的主要问题在以下诸方面：
理论建构与地位问题
一门科学在科学殿堂和现实世界中的地位取决于两个方面的因素：理论建构以及这种理论指导现实世界的能力。从这两个方面来看中国行政学，其基础是比较薄弱的。
理论的发展和创新是衡量任何学科发展和成熟的标志，也是科学赢取地位的基础。过去10余年，相当一部分行政学者扮演了西方行政学理论的“输入者”以及“无意识的思想家”的角色。在中国行政学的众多书籍中，多是西方的行政理论——从古典行政理论到当代系统行政理论。在科学发展过程中，理论的介绍、甚至于移植是需要的，也是理论建构的一个重要组成部分，但介绍、移植并不能替代建构中国的行政理论。事实上，在行政科学领域不存在适用于任何情境的普遍理论。诚如罗伯特·达尔所言：“从某一国家的行政环境归纳出的概念，不能够立即予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政上去。一个理论是否适合于另一个不同的场合，必须把那特殊的场合加以研究之后才可以判定。”〔4〕除非西方的行政理论在构建时考虑到其它民族国家的特殊情 境，则不能证明其普遍的有效性。就中国行政学科本身的发展而言，除非否形成自己的理论——无论是巨型理论、中型理论，还是微观经验型理论——否则，中国行政学永远不可能成为一门独立的知识领域。行政学中国化，最核心最本质的东西在于构建中国自己的行政理论，在这一方面，正是中国行政学所缺乏的。
理论发展问题的另一重要表现在于现有的科学研究无力反映及指导实际行动和改革实践。首先，中国行政学研究并没有准确地解释中国的行政现实，中国行政是什么样子？它有什么特质？它是如何生成的、变化的和发展的？如果我们不能以实证科学的技术和方法，对中国行政现象和行政行为进行客观的观察，以求因果解释，那么何以指导实际的行为；其次，任何社会科学包括行政学，其现实功能的实现不仅在于解释，更重要的在于批判，即揭示阻碍人类社会发展和前进的那些理念或意识形态。行政学在指导现实行政行动和行政改革中作用的发挥，很大程度上在于其科学批判功能的发挥。改革是结构变迁的过程，也是思想和观念解冻的过程，即抛弃旧的理念和新理念建立的过程。行政学的指导作用之一就在于不断揭示和批判那些与我国宪法精神和立国原则相违背的，与我国民主行政和科学理性行政相左的，与法治政府和责任政府不一致的，与服务行政和为民众的行政相冲突的一切理念和行为，谋求思想和行为的解放，以便超越限制行政发展的种种社会障碍。最后，一方面由于缺乏理论的建构，另一方面缺乏对行政改革中现实问题的普遍关注，致使对中国行政改革的许多问题不能作出及时的回应。科学发展的动力之一在于不断回答现时代提出的问题和挑战，在这方面与经济学领域相比，中国行政学的确是有很大的差距。一门科学的地位最终取决于在多大程度上解决所涉及的现实领域的问题，行政学亦是如此。中国行政学如果没有自己的理论，亦不可能指导中国的实践；要构建自己的理论，需研究中国的环境及中国行政改革与发展的现实问题。
基本范畴问题
一门科学在整个科学体系中之所以有存在的必要，重要一点在于其有自己研究的核心问题，有自己基本的研究范畴，这种问题和范畴是区别于其它研究领域的重要标志。中国公共行政研究正在面临着研究取向、中心议题、基本范畴无法确定的局面，即存在某种程度的基本范畴不清问题。
公共行政固然是一个科际整合的研究领域，是交叉性学科，但不能不确定其研究的焦点。然而中国行政学界对此至今尚没有明确和一致的看法。〔5〕关于研究范畴问题，国内存在较为一致的倾向， 如前所述，包括行政职能、行政决策、行政组织、人事行政、财务行政、行政监督等等。但仔细分析我们不难发现，这些范畴之间缺乏联系，缺乏有机的逻辑关系；更重要者，其内容都是“借用”来的，一部分来自政治科学，一部分来自管理科学，一部分来自其它研究领域，没有自己真正的“产品”。如果认为行政学研究的基本范畴是政府的行政行为的话，那么构成行政行为的基本内容是什么？这是需要认真探讨并加以解决的。事实上，这种状况不仅影响到公共行政作为一门科学的发展，也影响到公共行政的教育问题，目前存在的将公共行政教育视为政治学教育的一部分，还是管理学教育的一部分之争，即公共行政教育是政治取向的，还是管理取向的，实质上正是反映了公共行政基本范畴的模糊。〔6〕公共行政研究范畴如何兼容并蓄，又不致于迷失自我，这是行政学发展需要认真思考与探讨的核心问题之一。
研究方法论问题
社会科学研究方法的价值在于为人们提供分析问题、建构理论的支点和工具，它重在解决科学研究中的合理性问题。现代科学的发展已经促使产生了一整套复杂的和系统的研究方法和技术，对此，中国行政学者不够敏感。我们重视质的研究方法，忽视量的方法；重视规范分析的方法，忽视实证的方法；习惯于静态分析，忽视动态分析；重视非生态的方法，忽视生态分析的方法；重视生理分析的方法，忽视心态分析的方法。更令人担忧的是在我国目前的公共行政学教育（特别是高级学位教育）中，几乎很少看到涉及方法论和研究方法的课程，对方法论的忽视由此可见一斑。
分化与整合问题
第二次世界大战以后，科学发展的一个整体性态势在于分化和整合的不断加剧，以及在分化与整合过程中演化出诸多新兴学科和交叉学科。现代行政学的发展也明显体现出了这一特点。现代行政学的许多内容包含着从其它社会科学如社会学、经济学、政治学、心理学首先发展起来的概念、假设和理论。如果我们认为行政是复杂的社会系统中的一个子系统，我们必须从它与其它社会系统的相互依赖中去分析它的存在与发展；从人类学和社会学的角度去探讨它同社会系统的动态关系；从政治科学、经济科学的角度去研究它在政治社会和经济社会所扮演的角色以及相互之间的互动关系；如果承认科层组织是由人构成的，那么心理学、行为科学等科学的研究必将为行政人的行为研究提供有价值的信息和资料。对于一切科学领域的知识，行政学者应发现有益的概念、方法或范式，运用于行政学研究中，最终演化为自己的理论。中国行政学研究，现阶段缺乏的正是学科研究上的分化和整合。这种状况固然与中国行政学发展处在初级阶段有关，但更为重要的是，它是与中国行政学者相对封闭的研究意识以及单一知识结构有关。
三、面向21世纪的公共行政学
谈论中国公共行政科学的问题，也意味着寻求中国行政学的发展机遇。如果行政学界的同仁能够认识到上述问题，并积极致力于解决这些问题的努力和务实行动中，中国行政学的发展无疑将会产生新的飞跃。发展和重建中国行政学可谓任重而道远，实非易事。除解决上述文中提到的诸问题外，仍需从以下几个方面作出努力：
探讨和建立公共哲学
长期以来，无论是西方的主流行政学还是中国行政学界，在技术理性思维的指导下，存在着将公共行政简化为一套行政程序、管理技术和工艺的倾向，将公共行政的功能局限于政策的执行，而公共行政学也就变成了牧民之术的学问，缺乏对公共生活及公共行政的基本价值、目的或目的合理性的探讨和反思。笔者认为，公共行政在本质上是民享的行政，公共行政不同于一般行政或私域行政的最本质的区别在于其“公共性”。因此，公共行政学研究首要的或者最核心的一个问题在于探讨公共哲学，即探讨公共行政的“公共目的”，探讨公共行政的基本价值，探讨公域的伦理和道德，不断促使人们理解我们的宪法精神和立国的基本原则。我们必须认识到公共行政是现代公民社会公共目的的执行，同时也是公民社会公共目的的创造。如果学者们只重视探讨工具的合理性，而不探讨目的的合理性，最终导致的将是实务上的盲动，甚至于误入歧途。探讨公共哲学，同样也意味着公共行政研究者抛弃价值中立的方法，走出学术的象牙塔，成为公共学者。
加强比较行政研究
没有比较的思维，一切科学思想和所有的科学研究，也都是不可思议的，因为比较方法是加强我们了解或实现现实能力的最有效途径之一。在公共行政的研究中，开展比较的研究有四个重要的作用。第一，它使我们能够正确看待我们自己的制度。研究其它社会的行政能使我们开阔视野，看到更多可行的行政模式，从而显示我们自己行政制度的优缺点和发展的希望。第二，它是建立行政科学理论和通则的需要。诚如罗伯特·达尔所言：“公共行政研究一天缺乏比较性，欲使它成为科学的企图就一天无法实现。或许有一种美国公共行政学，一种英国公共行政学，一种法国公共行政学，但不可能建立一个涵盖普遍原则，可放诸四海皆准的公共行政学”。“除非我们先深入研究凡能影响公共行政的种种政治和社会现象，并指出公共行政哪些方面是超越特殊的社会背景，否则实不能说已经获取真正普遍的原理。”〔7〕第三， 通过对不同社会的行政进行比较，使我们摆脱我们生活在其中的行政活动一大堆假设和熟悉的布局，扩大我们对各种可能性的认识，更重要的是它为我们解决现实世界的实际行政问题提供了更为广阔的途径和方法，避免使我们囿于自己熟知的方案。如比较法学家K·茨威格特和H·克茨所言，比较的方法“作为一所真理的学校，扩充了解决办法的仓库”〔8〕。第四，它打破那种不加反省的民族偏见，改善国际行政上的相互理解；同时比较行政研究可以刺激现实世界行政国际化的步伐。可以预见，在这个相互依赖日益加强，国际社会一体化进程不断发展的时代，比较行政具有更为广阔的前景。
理论研究与行政实践相结合
行政理论研究的目的在于指导现实的实践，而任何行政理论只有在充分认识和理解行政现实或实际的基础上才能建立起来。行政理论要能经受现实的检验，就必须能被分享、被再现，能被重复运用和反复验证。因此，行政学理论工作者需要具备这样的能力，就是能够对现实事物加以推敲，从实际行政生活中的大量混沌不清的数据和信息中，区分出不同的活动类型，确定其因果关系，并抽象地进行思考，最终上升为理论。理论愈是反映现实，它的预见能力和指导能力便愈强。我国目前正在进行大规模的行政改革，行政改革面临着一系列重大的理论和实践问题，如政府与市场的关系、政府与企业的关系、中央与地方的关系、政府间关系、政府生产力的提高、公共政策制定与执行、公职制度改革……，诸如此类的问题，需要行政学研究者予以充分的关注和回应，也需要理论上的创新作指导。中国行政学最终的发展和繁荣，要取决于中国行政学在多大程度上介入和参与了行政改革的进程并作出有价值的贡献。从行政学理论建立的角度看，只有努力从实际行政生活中获取第一手的资料，不断加强对现实的理解，才能提出与实际相符的理论。在这一方面，需要实现权威体系和知识界之间广泛的沟通、交流和合作。
中国行政学的发展从根本上取决于行政学者的职业主义精神。首先行政学者必须将行政学视为一种志业，即通过自己的努力去实现行政知识的生产，并将促使这种知识转化为理性的行动，最终实现公共行政的公共目的和高尚的道德境界。作为一种志业，行政学研究者不是以自我的成就感为依归，而是以崇高的道德秩序和社会价值的承诺为依归。其次，职业主义意味着遵守职业的道德；保持一种客观、冷静的态度；对常识的怀疑精神；以及对创造性的不断追求。第三，要求行政学者驱从于职业的召唤并承担道义上的责任。最后，作为一种职业，行政学者必须不断提高自己的职业竞争力，这种职业竞争力来源于自己对现实的知识、对相关领域知识的掌握和拥有，来源于对现实的回应，来源于对科学领域的独特贡献。
注释：
〔1〕《马克思恩格斯选集》第4卷，第483页。
〔2〕黄达强：《论中国行政改革与行政学教学的双向影响》， 载《中国行政管理》，1991年第12期第31—33页。
〔3〕刘怡昌：《改革——中国行政科学发展的主旋律》， 载《中国行政管理》，1991年第12期第11—14页。
〔4〕罗伯特·达尔：《公共行政科学的三个问题》（"The Science of Public Administration"）载《公共行政评论》（Public Administration Review）1947年第1期。
〔5〕关于公共行政的研究焦点问题是东西方行政学界均无共识的问题。美国学者Waldo 等人提出公共行政应着眼于公共领域（public domain）、公共场合（public arena）和公共问题（public problems）。笔者曾著文强调公共行政的研究应着眼于“公共”性质方面，可参阅拙文：《论公共行政的公共精神》，载《中国行政管理》1995年第5 期。
〔6〕关于中国公共行政教育的定向问题在国内存在着争议。 国内大学的政治学系倾向于将行政学教育作为政治学的一个科目或次级领域，而行政管理院、系则倾向于将其视为管理教育的次级领域。这种争论反映在1995年召开的“政治学系主任联席会”以及中国行政管理学会教学研究会召开的“行政学教育研讨会”（沈阳）关于行政学教育发展问题的研讨会。
〔7〕罗伯特·达尔：《公共行政学的三个问题》，前揭书。
〔8〕K·茨威格特、H·克茨：《比较法总论》，中译本， 贵州人民出版社，第26—27页。