专题绩效审计模式研究，本文主要内容关键词为：绩效论文,模式论文,专题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入本世纪以来，积极推进绩效审计已经成为各级审计机关的共识，实践探索和理论研究交相呼应、相互促进。随着我国社会主义市场经济的发展、公共财政管理体制的建立和政府职能的转变，各级领导和社会公众对绩效审计的需求也越来越高，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》曾指出：“到2012年，每年所有的审计项目都要开展绩效审计。”本文结合青岛绩效审计的新经验和新认识，从增强宏观服务水平，加强审计组织管理，细化绩效审计内容角度，阐述以审计经济事项为主题的专题型绩效审计模式。 一、我国政府绩效审计发展现状 （一）绩效审计模式实践 绩效审计是对一个组织或某项经济活动，从经济性、效率性、效果性、环境性和公平性等方面进行分析、评价和审核，并进行分析评价和提出改进建议的审计行为。绩效审计不仅关注财政财务收支活动，同时关注非财务业务活动。自2002年全国审计工作会议提出“积极探索开展绩效审计”的要求以来，各级审计机关对绩效审计工作都给予了充分的重视，采取各种形式对绩效审计进行了积极探索。我国绩效审计具有鲜明的中国特色，经过十多年的发展，累积了丰富的实践经验，浙江、江苏、深圳、青岛等省市的一些地方，通过边实践、边总结、边推广，初步形成了适合当地审计环境的一些有益的做法和经验。现阶段，我国绩效审计类型主要包括两种，一种是单一型的绩效审计，另一种是与现行财政财务收支审计相结合的绩效审计。深圳市最早于2002年开展了第一个独立型的绩效审计项目，绩效审计成为该市审计机关的一项法定职责，绩效审计单独立项、单独出具报告、单独向人大汇报，是借鉴国外绩效审计经验的“独立型”绩效审计模式；青岛市立足国内实际，2003年开始探索与传统财务审计相结合的“结合型”绩效审计模式；浙江省立足服务宏观发挥绩效审计建设性作用，2005年提出了“宏观服务型”绩效审计模式，重点促进体制、机制的规范和完善；江苏从2009至2011年连续三年在全省深入开展绩效审计推动年、普及年和提高年。这些在实践中总结出的绩效审计“模式”对于研究有中国特色的绩效审计模式有很好的借鉴作用。 （二）绩效审计面临的形势 我国政府绩效审计注重各地实际情况，注重社会效益和环境效益的综合评价，并将绩效审计与财务收支审计和经济责任审计有机结合，取得了明显的成效。随着经济社会的发展，绩效审计工作仍面临一系列问题。 1.绩效审计力量与审计任务之间的矛盾比较突出。加强对权力的制约和监督，是审计工作本质属性的必然要求，是审计机关促进民主与法制建设的重要途径。近年来，随着审计力度的加大和审计影响力的增加，各级党委、政府和社会公众对绩效审计的需求也越来越高，审计机关不能仅满足于传统的真实合法审计，必须进一步加大绩效审计的力度和覆盖面，更好地发挥审计建设性作用。很多地方审计机关响应审计署的要求，努力扩大绩效审计工作分量。对地方审计机关而言，如何实现“所有审计项目都开展绩效审计”这个目标，需要从思路创新、人员配备等多方面努力。但是，当前基层审计机关审计力量相对不足，人手少与任务重的问题依然存在，并且人员结构与绩效审计的实际需求也有很大的差距。上级审计机关统一组织和安排的审计项目及本级党委、政府交办或委托的审计项目仍占据基层审计机关审计项目计划的绝大多数比重。在机构编制、人员配备等因素的制约下，绩效审计工作必须进一步开拓思路、整合资源、改进管理，才能实现新发展。 2.缺少指导性规范，内容不细化。我国绩效审计的理论研究和实践还存在许多不足，多数专家学者都只针对绩效审计的某一单一方面进行研究，例如绩效审计产生的背景、国外绩效审计的探讨、绩效审计制度的研究等方面，并没有从整体系统的角度来研究。尽管各地审计机关在实践中积累了一定的经验，但绩效审计项目分类众多，领域广泛，实际操作过程中多种多样，对绩效审计的认识角度和侧重点也有所差异。截至目前，我国缺乏具有权威性和可操作性的绩效审计操作规范，尚未建立一套可供参考的、完整的、科学的工作模式。总体上讲，审计范围的深度和广度也参差不齐，大部分绩效审计项目集中在财政专项资金、政府投资等领域，很多还处于探索阶段，至于政策、决策、运营、管理、风险等方面的绩效内容更是涉及不多，很多绩效问题没有进行深入审查反映。 3.项目计划不统一，宏观服务作用需进一步加强。绩效审计的价值在于有效地发挥建设性作用，积极主动地去发现既有问题或潜在问题，在发现问题后，追溯问题的根源，从体制、机制上深入分析原因，提出完善制度和改进管理的建议，促进各部门提高管理水平和行政效能。目前，审计机关在确立年度绩效审计项目时，往往是单项比较，缺少系统性、总体性考虑，对经济社会运行中的普遍性、倾向性问题关注不够，宏观服务作用欠缺。多数从人大、政协委员的提案，群众反映强烈、媒体追踪曝光以及各级领导关注的热点难点问题入手，选择对社会效益有长远或重大影响的重点项目或群众反映强烈的热点项目进行绩效审计，从根本上说，绩效审计还处于探索实践阶段，并没有做到全覆盖。 二、专题绩效审计的提出 （一）文献分析 刘家义审计长提出，国家审计是国家治理的重要方面，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，国家审计的目标和任务的核心是推动实现国家的良好治理，促进经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的利益。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计应关注体制、机制和政策制度等宏观方面问题，提出消除重大体制性障碍和制度性缺陷的建议，促进改革，健全法制，保护国家安全，维护社会稳定。“免疫系统论”的提出促进了我国绩效审计的发展，同时为绩效审计组织管理提供了研究思路。关于绩效审计目标方面，刘力云（2008）提出按照综合目标绩效审计的要求开展审计项目，增加绩效审计的分量；冷继波、汪建钦（2008）提出以结果为导向的政府绩效审计模式，即结果导向绩效审计是以经济性、效率性、效益性、公平性、回应性、服务质量、公共责任和公众满意程度等为纬度，对政府公共资金的目标、投入、过程、结果、影响等方面进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。关于绩效审计管理方面，姜毅（2010）结合青岛绩效审计实践，提出了结合型绩效审计模式的构想；洪宇（2012）借鉴免疫应答作用的原理，将绩效审计的免疫应答机制分为识别、反应、效应三个阶段；侯晓红等（2012）提出，基于免疫系统原理，对应抗原识别、抗体产生、抗体结合抗原、记忆细胞产生、免疫系统自适应系统各环节，以公共项目、政府行为、某项政策等立项的经济事项为起点，通过专业人员知识以及经验，识别项目已存在的相关问题，建立“标准问题数据库”，设置了防御机制以及识别机制，构建政府绩效审计新模式。 最高审计机关国际组织（INTOSAI）将绩效审计的对象定义为“政策”、“项目”、“组织”、“管理”。这对我们确定绩效审计方向、选择适当的审计项目具有指导意义，但是INTOSAI对审计对象的划分是粗线条、大范围的，实际上，四者之间并不能完全割裂开来，在审计内容方面相互之间都有交叉。比如，政策的制定和实施要有组织来完成，政策的执行过程必然涉及到管理问题，对项目和组织的审计也必须关注有关的内部控制等管理问题，一个项目可能涉及多个组织，一个组织也可能承担多个项目。既然绩效审计对象之间存在交叉关系，我们可以将它们看作若干个影响绩效的经济事项构成，处在交叉点的经济事项可以看作影响绩效的因子，这些经济事项应具有相对可衡量的绩效目标，相对独立的制度规范、人员组织和资金。对个别经济事项审计发现的问题，除了寻找本身原因外，还应该从其上一环节或上级体系中查找原因，也就是追根溯源，从体制机制方面解决问题，真正发挥建设性作用。经济事项作为更细化的绩效审计对象单元，通过归类分析，纳入免疫系统的绩效因素识别体系，能够进一步深化绩效审计工作，有效扩大绩效审计覆盖面。 （二）专题绩效审计的内涵 我们所提出的专题绩效审计，注重从宏观着眼，从微观入手，以经济事项为核心，全面实施经济性、效率性、效果性、公平性和环境性评价，在真实性、合法性审计基础上，更加关注非财务数据和资料，从宏观层面进行效益分析，揭示和反映体制、机制、制度性问题和管理中的薄弱环节，提出切实可行的意见和建议。专题绩效审计实现了两个突破：一是在审计内容的选择方面，从3E拓展到5E，要求以经济性、效率性、效果性、公平性和环境性评价为出发点，确定审计内容，拓展了绩效审计实施的范围；二是在计划组织管理方面，借鉴了绩效审计免疫应答机制（如图1），改善传统的分部门、分专业对绩效审计项目进行管理的方式，以经济事项为核心，从宏观层面分政策、决策、运营、风险等设立主题，细化审计对象，结合已有的绩效审计工作成效，对已发生的问题及处理方案进行信息的收集与整理，建立绩效审计识别机制，强化绩效意识敏感度。 专题审计的基本做法可以概括为“审计目标要宏观，审计对象可细化，触发式实施，规范化指导”。审计目标要宏观，是指要关注5E，不要就事论事，要善于以联系的、发展的观念来认识发现的问题，能够追根溯源，查找原因，从体制机制上提出改进建议，防范问题再次发生。审计对象可细化，以经济事项为单元，因为细化了绩效影响因素，才能对绩效审计项目进行归类总结、规范管理，并进一步建立有效的识别机制。触发式实施，是指在审计计划或审前调查中，审计人员不一定发现绩效问题，通过强化绩效审计意识，建立绩效因素识别机制，就能在审计实施过程中有效地发现影响绩效因素，启动绩效审计程序，从而扩大绩效审计覆盖面。规范化指导，要对典型性绩效问题、代表性经济事项，细化审计内容，突出专题性，提高指导性。
（三）专题绩效审计的特点 一是注重审计目标的建设性。绩效审计不仅要揭露和查处被审计对象存在的问题和风险，更重要的是提出解决问题的办法和措施，充分发挥建设性作用，帮助被审计单位及有关部门、完善规章制度、提高管理水平、防范问题再发生。专题型绩效审计要求从更宏观、更有深度与高度的层面强化审计监督，全面关注审计事项的经济效益、社会效益和生态效益，更加注重从源头上找漏洞、找差错，从最基本的体制、机制和管理层面分析问题并解决问题，促进被审计单位改进管理、建立长效机制。专题绩效审计可以进一步提升审计机关的影响力，促进政策落实，规范部门管理，有力保障经济社会健康有序的发展。 二是注重审计管理的开放性。专题绩效审计要求把绩效审计理念融入所有审计项目，建立绩效影响因素的识别机制。参照免疫系统应答机制，通过开展案例和优秀审计项目评选等方式，总结绩效审计经验，对照法律规章和理论研究成果，以审计事项为单元，进行系统化、规范化归类分析，建立绩效影响因素数据库，并实施动态化管理，及时加以完善丰富。对一些比较突出的或重要的绩效主题，可以制定绩效审计操作指南，也就是说，要对以往发现的绩效问题，生成相应的免疫抗体，便于以后发现类似问题可以参考实施审计，并提出相应的对策建议。 三是注重审计内容的典型性。绩效审计要坚持宏观着眼、微观入手，要从宏观方面发挥建设性作用，必须善于对微观层次发现的问题进行分析归类，把握各类绩效问题的特点，强化绩效审计工作的主动性和前瞻性。总结近几年绩效问题产生的原因，追根溯源，相当一部分集中体现在政策、制度、决策、运营、内控、风险等方面。按照突出重点、以点带面的工作思路，先抓住比较突出的常见问题，设立专题，先行先试，重点突破，从中总结经验做法，对该专题审计范围和审计内容进行精细化、专业化的深层次挖掘分析，增强绩效审计工作的指导性和针对性。 四是注重审计组织的灵活性。在组织实施方面，既可以统一集中开展，也可以根据现场审计结果加以抉择。不论什么审计项目，在其审计内容中只要出现涉及影响绩效因素的审计事项，就可以参照绩效主题，进一步结合被审计单位或项目经济活动的特点，确定绩效审计的目标、内容和重点。在制定年度审计计划时，可以针对某一特定行业或某一范围内的普遍性、倾向性、苗头性的问题，设置某一专题，组织上下级审计机关或机关内部各业务部门同时联动，统一审计方案，统一审计实施，统一审计报告，之后汇总分析审计结果，深入分析原因，从体制机制上提出解决和预防问题建议，为政府宏观决策服务。在一般性审计项目实施过程中，一个审计项目中可能包含不止一个绩效主题，一旦发现存在管理不规范、损失浪费等绩效问题，可以参照有关的操作规程即可启动专题绩效审计实施，既不放过查处的问题，又能从根本上完善制度、改进管理，避免问题屡查屡犯，更好地发挥审计的免疫系统作用。 三、典型绩效主题审计内容 针对经济社会发展中的重大典型性问题，查找原因，提出对策，从体制机制方面改进管理，是审计工作的必然要求，也是专题绩效审计提出的原动力。专题绩效审计坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”审计工作方针，围绕经济社会发展的新形势、党委政府的工作中心，加强对具有普遍性、倾向性、苗头性的典型绩效问题的审计力度。当前，我国绩效审计还处在一种探索研究阶段，审计对象主要还是“项目”和“组织”，直接将“政策”和“管理”作为审计对象的项目还是比较少。但是，很多绩效问题的产生，从源头上分析原因，很多恰恰出在“政策”和“管理”方面，一些重大的损失浪费问题在决策和内部控制等方面已经留有隐患。就审计的功能而言，要发挥免疫系统的预防功能，必须在“政策”和“管理”审计方面有所作为。本文以政策绩效审计和管理绩效审计为主，阐述典型专题绩效审计的主要内容。 （一）政策绩效审计 政策的制定和实施往往是国家层面的，不仅关系国家经济安全，也关系到社会安定和人民群众的切身利益。结合审计机关的工作职责，我们重点要关注的是经济政策，涉及财政、货币、投资、产业和土地等方面。国家经济政策多数以法律法规的形式表现出来，就我国现实而言，我们还必须关注党的政策，很多时候是以党和政府的其他规范性文件展现，其中的政策要求往往更具有时效性和现实性。审计机关对经济政策绩效情况实施监督，及时反映执行过程中的缺陷，服务于政府决策，促进有关部门对政策及时进行调整和改进，能够有效维护群众利益，保障国家经济安全。 1.政策绩效审计的项目选择。当前，我国正处在全面建成小康社会的关键时期，为加快转变经济发展方式，推动科技进步和创新，保障和改善民生，努力建设资源节约型和环境友好型社会，国家出台了多方面的政策，比如社保政策、“三农”支持政策、节能减排政策、保障房建设等等，这些政策的执行效果如何，事关社会稳定和经济可持续发展。经济政策的贯彻执行涉及多层次多部门，资金和资源配置调整往往贯穿其中，但就某个项目或某个单位开展审计一般难以全面反映其实际情况，必须从较大范围、宏观层面进行审计分析。审计机关应坚持“围绕中心、服务大局”，重点选择与国家经济社会发展具有重大影响、涉及民生利益的政策落实情况进行重点审计。 2.政策绩效审计主要内容。经济政策绩效审计内容应重点关注制定和执行两个方面： （1）政策制定方面审计。一要关注政策的科学性。政策是分层级的，有国家政策和地方政策之分，就政策的制定环节审计而言，应着重审计地方政策的科学性。重点审查地方政策是否符合经济社会发展需要，是否符合当地实际，是否存在与上级政策或法律法规相违背的内容，有无搞上有政策、下有对策的应对措施；政策的制定过程中，是否贯彻了科学决策、民主决策、依法决策的原则，政策内容是否符合客观事物的发展规律，有无邀请专家或公众参与，广泛集中民智、征求民意，减少经济决策制定和执行中的风险因素。二要关注政策的协调性。审查短期政策与长期政策是否协调，同一领域政策是否具有连贯性和稳定性，是否存在前后矛盾或抵触的政策，对上级政策的原则性要求是否结合当地实际制定具体、细化措施，有关措施是否具有可行性。对审计中发现的突出问题，要及时予以揭示和反映，及时研究提出调整相关政策的建议，以促进各项政策之间协调配合，形成政策合力，从而在更高的层次上服务于经济社会发展。 （2）政策执行方面审计。一是关注政策执行的效果性。政策的执行必然存在着资金流，审计机关既可以从政策执行相关的项目和资金追溯执行流程、涉及的对象，并据此确定重点抽查对象，也可以从政策配套专项资金产生的现金流为切入点，根据资金支出流向，对资金使用者结构进行分析，选择审计抽查对象，评价重大政策执行和效果情况。重点审查政策执行力度是否到位、执行过程当中是否存在障碍，经济政策执行中的违法违规与管理不规范的情况。通过经济政策执行效果审计，对经济政策执行后的有关数据进行对比和分析，以检查经济政策是否得到有效执行，以及经济政策的功能和作用的实现程度。二是关注政策执行的适用性。公共政策具有时效性强、连续性强、涉及面广、影响大、情况复杂的特点，从制定到执行、起效，往往周期长、时间跨度大。一旦经济环境发生重大变化，经济政策就不一定适用了，需要进行经济政策的调整、终止或被新的经济政策所取代。审计人员要关注经济政策的适用性，注意发现经济政策执行中存在的重大风险隐患情况，制约经济政策执行的体制、机制和制度情况，客观地反映经济政策执行中出现的各种异动，及时发现偏离经济政策目标的行为，跨越部门、地区、行业的利益羁绊，及时提出建议，促进完善政策，保证社会经济的稳定。三是关注政策执行的公平性。与传统的以单位和资金为对象的审计不同，公共政策审计往往涉及单位多、资金种类多，审计活动不仅涵盖整个政策过程，还覆盖立项审批、资金拨付使用等各个环节。结合与政策相关的专项资金和项目审计，分析资金的分配是否有利于缓解区域不平衡、群体不平衡，缩小差距，是否有利于促进和谐社会建设，维护社会稳定。应该实行招投标的项目是否按规定履行招投标程序，有无暗箱操作将项目化整为零或者以其他方式规避招标以及串标、围标等违规问题。审查资金的分配原则和方法，通过对专项资金绩效分析，查看是否存在随意分配或平均分配专项资金问题，有没有向重点项目倾斜，发挥最大效益，从而评价专项资金分配的合理性。 （二）管理绩效审计 管理绩效审计主要是对党政机关和国有企事业的内部管理情况进行监督、检查和评价，通过审查计划、组织、决策、控制等管理职能上的表现，促进有关部门强化责任意识，提高管理水平，保障经济社会有好又快发展。由于近几年关于管理方面反映的问题比较集中，总结各方面的案例经验，我们将管理绩效审计划分为决策审计、风险管理审计、运营审计等专题。 1.决策绩效审计。党政领导干部和国有企业负责人，手中掌握着财政资金和国有资产的支配权，对他们的经济决策进行审计，加强对权力运用的制约和监督，界定应负的责任，有利于推进国家民主法制建设，促进资金节约，提高使用效益，保护国有资产的安全完整，防范和化解决策风险。（1）决策绩效审计的项目选择。决策绩效审计围绕建立民主政治、依法行政和科学决策机制的要求，把领导干部行使权力与承担责任联系起来，强化责任追究，应重点关注重大项目投资、大额资金使用等决策事项的绩效情况，如建设项目、招商引资、对外投资、土地出让、大宗物资采购、产权制度改革、国有资产处置、营销管理等重大事项。决策审计事项分为两类，一类是在决策付诸实施之前开展的，审计机关通过审计提出对策建议，为领导和有关部门决策处理提供参考依据；另一类是在决策实施过程中或者是在决策实施终了后开展的，应全面审计经济事项的经济性、效率性、效果性、环境性和公平性。（2）决策绩效审计主要内容。一是关注决策程序。主要审查重大决策事项是否建立了相应的议事规则和有效的决策机制；是否按照规定的程序执行，决策方式是否民主，是否存在违反决策程序情况，与群众利益密切相关的重大决策事项是否建立了社会公示制度、专家咨询制度和决策责任追究制度等。二是关注决策内容。主要审查重大事项的决策是否符合国家财经法规的规定，是否符合国家政策及地方经济社会发展实际，决策的方式方法是否科学合理；对外签订的合同是否存在违反法规或显失公平的条款，是否存在为了享受相关优惠政策而弄虚作假等问题；是否按照相关制度规定向社会公开或按规定进行招投标，闲置资产处置是否按规定程序进行清产核资、资产评估、公开拍卖。三是关注决策效果。主要审查决策确定的各项目标是否真正实现，有无谎报决策效果，是否获得了理想的经济效益或社会效益，是否取得了设计要求和预期效果，是否存在因决策失误造成损失浪费和国有资产流失等问题，综合评价决策的科学性、规范性和绩效性，促进领导干部决策水平的提高。 2.风险管理审计。国家审计是国家治理的重要组成部分，其首要任务是维护国家经济安全。审计机关应围绕经济社会健康运行，重点关注反映财政、金融、国有资产管理、环境保护和社会稳定等方面的苗头性和倾向性问题，着力揭示突出矛盾和潜在风险，及时反映体制机制等方面的管理问题，提出完善制度和规范管理的建议，保障经济社会全面协调可持续发展。（1）风险管理绩效审计的项目选择。风险管理绩效审计有两个层面：一个是宏观层面，即经济社会运行的风险分析，如财政风险、金融风险等，这类风险通常跨越多个部门、多个行业、多个地区，审计机关应从较高的层面、在广泛的范围内，及时反映经济社会中的异动，提出对策建议，防范苗头性问题演变成趋势性问题、局部性问题演变成全局性问题；另一个就是微观层面，即被审计单位的内部控制管理情况，审计机关可以实施以风险为导向的审计模式，全面反映被审计单位在内部管理方面存在的漏洞和薄弱环节，促进其提高管理水平和工作效能。（2）风险管理绩效审计的主要内容。一是关注资源、资产质量管理情况。审查有关单位资产和债务的规模、结构及变化情况，分析债务资金来源及偿债能力，自然资源的开发利用和管理保护情况，有关地区或区域的环境监测指标变化情况，通过指标对比分析揭示经济社会中的重大风险隐患。二是关注经济社会建设项目投向运行情况。有无违反国家产业政策，违规投向“两高一剩”（高耗能、高污染、产能过剩）行业，将借贷资金违规进入资本市场、房地产市场，投资建设“形象工程”、楼堂馆所，未按合同规定用途使用债务资金等问题，有无债务资金闲置浪费等问题。三是关注内部控制管理制度的健全性和有效性。在党政机关管理审计中，重点审查是否建立健全相关管理制度，是否建立完善风险预警和控制机制，对照政府绩效管理的相关要求，查找各部门存在的薄弱环节，促进各部门加速、提升、增效，提高政府绩效管理水平。在国有企业管理审计中，对照国家出台的《企业内部控制基本规范》及其配套指引的要求，查找企业在公司治理、发展战略、资产管理、资金活动、购销业务、担保业务、合同管理等方面存在的经营风险和管理漏洞，促进企业加强管理，提高管理水平。 3.运营绩效审计。运营能力是指某个组织或项目的运用各项资产以赚取利润的能力，它决定着偿债能力和获利能力，关系到组织或项目的可持续发展。对于部分公益性企业或项目，往往采用非市场化方式运营，需要大额政府资金投入，同时通过向社会公众提供产品和服务，收取一定费用。这些企业或项目的运营绩效情况，事关公共财政和公众利益，不能单纯看经济效益，还应关注其社会效益和环境效益等。审计机关开展运营绩效审计，通过指标对比分析，评价经营业绩，分析运营过程中存在的不足之处，提出改进建议，能够促进政府科学决策，促进被审计单位规范管理、提高效益。（1）运营绩效审计的项目选择。运营绩效审计项目主要针对以下两类：一类是政府投资建设的地铁、文体场馆等具有一定公益性质的项目设施，这类项目投入资金规模大、建设周期长，又与投资决策密切相关；另一类是享受政府补贴的供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、城市公共交通等公用事业单位，这些单位一般是国有独资或控股企业运营。（2）运营绩效审计的主要内容。一是关注投融资建设情况。调查分析各类投资方式的偏好和风险，在各个时期融资政策的效率和效果；对比初始投资与投入使用后每年净现金流量，分析偿债能力和投资回收期，是否存在投资风险；对比实际经营量与可研报告预测值，分析其是否达到投资预期；公用事业项目布局是否合理，有无存在设施闲置或重复建设问题。二是关注收入和支出费用的经济效益。选择设置一系列的财务指标和业务运营指标，分析收入和成本费用的结构及增长变化情况，分析其合理性；提供的产品或服务定价是否征求公众意见、按有关部门的批复执行，对符合市场化运作的经营业务，如原材料采购，对外租赁等，价格是否公允；财政补贴收入是否及时到位，是否符合当地财力可承受能力、是否具有可持续性。三是关注内部控制等管理制度健全性和有效性。比如，是否建立健全招投标制度、费用支出标准等，有关激励机制和成本控制措施是否符合行业特点。四是关注相关产品和服务的社会满意度。通过纵向和横向综合对比分析，审查公共产品和服务是否达到规定标准；实地调查项目建设投入对区域内群众生活环境的影响，注重分析社会效益和环境效益。 四、青岛市专题绩效审计的实践 近年来，青岛市审计局不断加大绩效审计工作力度，将综合目标绩效审计理念贯穿审计始终，抓住对政府管理和经济发展有影响的重要专题，深入研究、勇于探索、大胆实践，积极发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，取得了良好成效。 （一）服务经济社会发展，促进政策落实 以促进完善和落实相关政策为目标，对产业振兴和扶持中小企业发展、市级财政转移支付、环境保护、社会抚养费等相关政策开展绩效审计，及时发现、纠正和反映政策法规执行和措施落实中存在的问题，促进有关部门改进管理、提高效率，确保政令畅通、令行禁止，同时满足公众对政策执行的知情权，提高政府工作的透明度，促进经济社会又好又快发展。 以“转方式、调结构、促发展”经济政策落实情况为例，2012年青岛市审计局对老国有企业搬迁改造资金开展了审计调查，重点关注配套制度是否完善、补助制度是否落实，搬迁改造产生的经济效益和社会效益等情况。针对相关制度不健全、政策落实不到位的情况，提出加强企业搬迁改造项目管理、做好项目竣工认定和搬迁补助资金核定等审计建议。对此，青岛市政府高度重视，出台《〈关于推进老城区企业搬迁改造工作意见实施细则〉的补充意见》，成立了由搬迁、财政、环保、人社、安监、国土等部门组成的竣工认定小组，明确要求按照规定程序对110家老城区企业搬迁改造项目开展竣工认定，明确规定企业搬迁投资和费用的核定范围，有效加强了老城区企业搬迁改造项目管理，进一步完善了搬迁改造工作制度体系。 （二）加强对权力的制约监督，服务领导决策 一是结合经济责任审计开展决策绩效审计。以经济责任审计为抓手，关注党政领导干部决策事项，以权力行使和责任落实为重点，围绕领导干部决策的全过程，审查决策的科学性、规范性和绩效性。在2013年青岛技师学院、城投集团等经济责任审计项目中，发现了由于房产违规转租或者出借等违规决策或者决策失误造成的房租收入损失问题，促进被审计单位完善决策机制，改进合同管理，及时收回资金，避免损失的进一步扩大。 二是当好党委政府参谋助手，促进科学决策。加强对国有企业的重组调整、提高国有资本的盈利能力一直是国有企业改革发展的目标。2007年，青岛市有11家投资类国有企业，多家企业职能交叉、投资领域重叠。当年12月，为摸清这些企业的基本家底，保障顺利调整重组，为市领导提供决策参考，青岛市审计局组成11个审计组，集中一个月的时间，对11家投资类国有企业的资产及运营状况进行全面审计调查。调查结果表明这些投资类企业存在总体核心竞争力不强、管理体制不规范、内部控制程序不健全等方面的问题，结合青岛市对国有企业和投资体制的改革思路，审计提出整合政府现有投资资源、理顺管理体制等建议。2008年2月，根据审计建议，青岛市加大了对投资公司的整合力度，将11家投资类国有企业合并组建成3家国有独资投资公司，分别负责政府安排的公共基础设施的投融资、建设开发和经营管理等活动，大大增强了国有资本的市场竞争力。 （三）维护公众利益，关注公益项目运营绩效 近几年，主要对政府投资建设或给予大额财政补贴的公益性项目、企业或设施的运营情况开展绩效审计，对照国内同行业的财务发展指标和业务运营指标进行对比分析，评价其运营的整体水平，揭露并分析问题，提出提高运营绩效的建议，促进其更加安全、高效、惠民。 重点开展了青岛胶州湾海底隧道、社区综合管理服务中心、社区养老机构场所、污水处理配套管网等的运营情况绩效审计。在污水处理厂运营绩效审计中，关注资产运营效益、污水处理达产、污染物达标排放等情况，揭示了部分基本控制指标达标率偏低，污水处理产量大大低于同类城市等突出问题，引起市政府重视，相关部门加大技术和管理投入，提高了再生水利用率，确保污水处理厂实现良好运营。李沧区通过开展的社区养老机构场所运营情况绩效审计，激活了以前年度结余沉淀资金2000多万元，并促使民政部门出台了《李沧区养老机构运营补助资金管理办法》，规范了社区养老机构场所的运营。 （四）加强风险管控，促进可持续发展 以风险评估为重点，深入了解被审计单位或事项的管理环境和内部控制情况，找出高风险领域，对其进行重点审计，揭示地方经济运行和财政金融领域存在的风险隐患，评价风险管理情况，促进提升抵御风险能力，提高风险管理的效率和效果，促进管理目标的实现，维护财政金融安全和国家经济安全。 2012年，在对某大型国有企业负责人经济责任审计中，青岛市审计局对该企业ERP业务管理系统中的采购、销售子系统进行购销管理专题绩效审计，运用信息系统审计和计算机辅助审计方法，筛选出21万条不实信息，发现信息系统在应用和经办层面存在管理漏洞，导致采购与销售管理数据产生达3亿元的数据误差，涉及7方面的管理问题，向被审计单位提交专题绩效审计报告后，集团召开专题会议落实审计建议，明确责任分工，逐一研究改进措施，全面实行了整改，出台《价格管理规定》、《应付账款及采购账期管理内控制度》、《促销品内部控制制度》、《订单关闭标准》和《容差率标准》五项制度，分别围绕价格维护、规范发票匹配、促销品管理、规范操作和容差率设定方面进行了完善和规范，堵塞应收模块价格修改等方面的漏洞，提升企业内部管理精细化水平，最大限度发挥了审计的建设性作用。 正如“免疫系统”应答机制所示，专题绩效审计所设立的主题是开放的、动态的，需要一个不断完善发展的过程，围绕各类专题累积的绩效审计经验，应该不断纳入绩效审计管理体系中。坚持在实践基础上的理论创新，增强绩效审计工作的主动性和创造性，以宏观的视野来看待审计发现的问题，才能更有效地发挥审计的建设性作用，保障经济社会又好又快的发展。
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