海峡两岸东海渔业资源的合作开发与保护战略_渔业论文

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      [中图分类号]F326 [文献标识码]A [文章编号]1000-1052(2015)04-0138-06

      DOI：10.16407/j.cnki.1000-6052.2015.04.023

      全球漫长的海岸线和辽阔的海域，为人类提供了丰富的渔业资源，具有非常重要的经济、社会与生态价值。但据联合国FAO报告，全球近80%渔业资源处于过度开发、衰退或者极度衰退状态，国际社会正面临着世界性渔业危机。如何合理开发和保护渔业资源，确实转变渔业发展方式，成为渔业国家(或地区)面临的紧迫任务。东海渔业资源在中国大陆和台湾地区海洋经济建设中一直占有重要位置。长期以来，两岸渔民在此一起从事渔业生产与经营，建立了深厚感情；近年来，海协会与海基会(简称“两会”)在渔业资源开发与保护等方面也相互沟通，初步建立了渔业资源合作开发与保护机制。但随着捕捞压力和环境污染与生态破坏力度的加大，东海沿岸海域也出现了“无鱼可捕”现象，亟需采取相应策略措施予以改进。文章拟对此进行较深入调查与分析研究，起抛砖引玉作用。

      一、东海渔业资源开发与保护现状分析

      (一)东海渔业资源禀赋及其战略地位

      按照大陆渔业区域划分，作为我国最大渔场，东海是指中国大陆以东、日本九州以西、黄海以南、台湾地区以北海域；介于北纬23°00′-33°10′、东经117°11′-131°00′，濒临台、闽、浙、沪4省市。伴随河川带来的大量营养盐和黑潮水与大陆沿岸水形成的潮目带，再加上广阔的砂泥地，与同纬度其他海域相比，东海具有较丰富渔业资源。主要经济鱼类：带鱼、小黄鱼、太平洋褶柔鱼、蓝圆鲹、发光鲷、黄鲷、蓝点马鲛、银鲳、燕黄鲳、大眼鲷类和天竺鲷类等，还有较丰富虾、蟹和头足类；多数鱼类属于跨界种群，主要在近海之间进行洄游。

      事实上，自古以来，东海就是两岸人民海洋渔业资源的重要来源地，具有悠久开发历史，为周边国家及地区提供了大量渔业资源。仅笔者所在的浙江省，每年捕捞量约300万吨。但由于长期过度捕捞和生态环境破坏，主要经济鱼类目前已严重衰退。以往的渔获一般低龄鱼只占10%～30%，高龄鱼(2～3龄)和中龄鱼分别占40%～50%和30%～40%，现已明显低龄化；除了个体小型化、低龄化和性早熟外，捕捞上来的鱼类也从高价值种类向低价值种类转变、从底层种类和肉食性的上层种类向浮游生物食性的上层种类转变。目前浙江省除了带鱼，大黄花鱼、乌贼等史上最主要捕捞对象的捕获量已明显下降；一些新开发的鱼类，包括马面鲀等，一进入商业化捕捞阶段，整个群体即呈衰退状态。

      (二)海峡两岸东海渔业资源开发与保护现状

      大陆在东海的捕捞力量总体上呈增长状态，渔业资源利用经历了“利用不足、充分利用、过度利用”三个阶段。由于捕捞强度过大、结构不够合理，现有渔获对象日趋小型化、生命周期缩短、营养价值降低。《中国渔业统计年鉴》表明，1966年和1967年大陆在东海区的渔获量曾超过100万吨、之后有所下降，但1971年起一直超过100万吨；1980年代的捕捞产量稳步增长，1990年代增长非常迅速，1999年达618万吨；进入新世纪，渔业总产量也呈增长状态，2012年达517.81万吨。然而，现有资源已无法承受如此巨大的捕捞压力，无鱼可捕、捕鱼亏本到处可见，渔民们已自动提早休渔或转产转业。虽然少数经济鱼种资源在多年来的休渔保护中逐渐复苏，但资源基础仍然十分脆弱，朝着不利于永续利用的方向发展——居高不下的渔获量只是一种假象，实际是海洋生物资源的继续恶化。

      2.台湾地区

      台湾地区渔业包括沿岸渔业、近海渔业、远洋渔业、淡水捕捞业、淡水养殖业和海水养殖业，以海洋捕捞业为主。台湾地区西、北和东北部面临东海，其沿岸渔业主要分布在东海；由于管理得当，20世纪90年代以后，其沿岸渔业产量相对稳定，约5万吨。但近年的产量逐渐下降，2011年只有2.8万吨。近海渔业则是其在东海的最重要渔业类型，上个世纪70-80年代的渔获量较高，基本维持在30万吨左右；由于1980年代后期采取“限制新造渔船和减船”措施，1990年代起近海渔业渔获量逐年下降，2010年为16.4万吨，为近20年来最低值。

      可见，大陆在东海区的渔获量远远超过台湾地区，海洋捕捞力量占有绝对优势，是开发利用东海渔业资源的主体，对资源管理和养护应负担更大责任。

      二、海峡两岸合作开发与保护东海渔业资源的必要性和可行性

      (一)必要性

      1.海洋渔业资源持续性利用基本要求

      可持续是指使用一种有机生态系统或其他可再生资源，在其可再生能力范围内(IUCN，1991)，但人们普遍接受的概念是“必须在资源和环境可以承受的范围内，保持长期稳定的经济增长，达到人与自然和谐相处”。事实上，可持续理念最初就来源于可再生资源，如林业、渔业资源利用等问题的分析。由于海洋渔业资源是海洋经济和现代渔业发展的重要根基，只有渔业资源处于“可持续利用”状态，海洋渔业才能可持续发展；一旦超过某个限度，海洋渔业资源将处于不可再生状态。显然，这是海峡两岸都不愿看到的负面状况。然而，据有关部门调查，近年来由于东海区环境污染的破坏加剧以及强大的捕捞能力，90%的渔业资源处于过度开发、衰退或者极度衰退状态，渔业资源正面临巨大危机。

      2.东海渔业资源独立性和封闭性特征

      东海区属于半封闭性海峡，区内环境和生物资源具有较强封闭性与独立性。由于与外界的物质交流比较少，资源丰富与否主要取决于所在海域的初级生产力；若资源环境遭到破坏，不可能从其他海域得到及时补充。这就造成了东海区渔业资源是否丰富，很大程度上依赖于其周边国家(或地区)渔业资源开发利用与管理水平。鉴于中韩与日韩渔业协定及中日民间渔业协定业已签订，中日韩三国将本着共同开发与保护的原则，合理开发与保护东海渔业资源。又由于鱼类的洄游性，多数鱼类是由大陆近海游到台湾地区近海，一般是6月份在大陆近海产卵，成长后游回台湾近海。因此，要开发和保护好东海渔业资源，更加需要海峡两岸和周边国家(或地区)共同参与。

      3.海峡两岸对东海渔业资源的依赖性

      自古以来，东海即是海峡两岸不可或缺的重要作业区——海峡两岸不仅是东海渔业资源重要开发者，更是其重要守护者。过去，台湾地区对渔业资源持续利用与保护并不重视，对过剩捕捞能力也未加限制，周边海域资源已多数开发完毕；目前，大陆也面临着近海渔业资源日益衰竭等方面问题。换句话说，正是两岸长期、过度捕捞，导致东海渔业资源总体上呈现严重衰退。即使是当前仅存的繁殖能力较强的东海传统“四大经济鱼类”之一的带鱼，在毁灭性“灯光围捕”中仅2012年就锐减了40%。因而，加强东海渔业资源合作开发与养护，是海峡两岸需要共同面对和抓紧研究解决的重要现实问题。有必要一起研究、制定长远计划，从各种角度采取多种解决方案、努力实践探索，包括自然保护区的设立与有序建设等，确保东海区渔业可持续发展。但目前两岸间有关东海渔业资源开发和保护方面的法律法规与合作管理机制等还不健全，亟需加强和改进，任重道远。

      (二)可行性

      1.海峡两岸海洋渔业资源保护措施具有相似性

      1982年《联合国海洋法公约》签署后，海峡两岸均采取一系列措施加强东海渔业资源保护与管理。总体上看，两岸在渔业资源管理方面的法律法规具有一定相似性，包括减船与休渔、限制捕捞网具的最小网目、划设禁渔期和禁渔区、建设大量人工渔礁、开展增值放流等。据了解，大陆方面1995年正式宣布在东海区实施“伏季休渔制度”，禁止拖网和帆式张网渔船进入北纬27度以北至35度以南海域生产，起止时间：每年7月1日至8月31日；1998年实施“新的伏季休渔制度”，规定北纬26度至35度东海、黄海海域，每年6月15日零时至9月15日24时，禁止所有拖网和帆张网渔船作业，在北纬24度30分至26度海域，拖网渔船和帆张网渔船休渔2个月；2007年休渔范围进一步扩大到北纬12度以北海域，并对作业类型作了具体的规定；2009年休渔时间调整为6月1日12时至9月16日12时，休渔作业类型为除单层刺网和钓具外的所有作业类型。为履行FA0于1999年通过的“捕鱼能力管理国际行动计划”，台湾方面也积极实施“减船”计划。1968年起台湾方面即实施一系列渔捞能力管理措施，其中效果最为显著的是1991-1995年和2000-2004年实施的“二阶段收购老旧渔船计划”，使渔船总数从19000余艘减少至15000余艘。尤其是2002年9月1日起实施的“奖励休渔计划”，该计划将“休渔种类”划分为“自愿性休渔”与“指定性休渔”两类。前者系渔船船主自主性配合政府相关奖励措施，自愿性调整作业日数90日及在港停航日数90日，符合奖励条件后向政府申请奖励金；但后者较具争议性，对渔业发展伤害较大。近年参与“自愿性休渔”的船数有小幅增加，对于降低渔货努力量、合理利用资源及渔民福利有正面效益。

      2.海峡两岸合作开发和保护渔业资源初步实现

      近年来，海峡两岸在渔业资源合作开发与保护等方面实践日益增多。以地处东海之滨、素有“东海鱼仓”美誉的宁波市为例，不仅坐拥9758

海域、1562 km海岸线、146万亩滩涂和531个岛礁，海洋资源非常丰富，而且地理位置优越，对台渔业交流与合作源远流长。特别是近年来，宁波市充分发挥得天独厚的甬台地缘、人缘优势以及海洋渔业资源等方面优势，依托浙台(象山·石浦)经贸合作区建设，大力推动甬台海洋渔业交流与合作发展。并在渔业资源养护与相关纠纷解决等方面加强协调与沟通，逐步建立起双边渔业交流与合作机制。包括象山(海峡)活鲜农副产品流转中心、象山新港码头、高塘岛台湾石斑鱼中转精养基地等项目相继建成，总投资45亿元的2万吨级水产冷链物流加工基地(中国供销集团国际水产物流园一期)如期开工；与台湾地区优良农产品发展协会成功洽签战略合作协议，将石浦港作为CAS华东地区基本港口。还将进一步加强与台湾渔业组织及企业合作，构建集远洋捕捞、种苗繁育、示范精养、精深加工、冷链物流、大宗交易等完整产业链，形成石浦港南岸20公里、面积上万亩、亚太地区最大的海洋生物产业园和交易集散中心，谱写两岸渔业产业合作新篇章。

      3.两岸关系稳步发展双边经贸往来持续增加

      加强和改进两岸经济互动与产业整合，既是适应经济全球化和区域经济一体化迅速发展的需要，也是增进两岸互利共赢的有效途径。大陆新一轮改革开放为此提供了广阔空间，也提出了许多新的要求。特别是2008年来，两岸经济、社会、文化等方面交流合作取得了重大成果，呈现出“全方位、宽领域、多层次”合作发展新格局，现已进入“大交流、大合作、大发展”阶段。备受瞩目的2013年两岸“和平论坛”与2014年“张王会”隆重登场，特别是“习连会”及中共中央总书记习近平会见台湾和平统一团体联合参访团时，中共中央总书记习近平发表的系列“重要谈话”等，为继续推动两岸产业交流与合作以及最终“和平统一”问题，指明了前进方向与行为准则。由于海峡两岸间仍有主权争议问题，两岸协商与对话都将涉及彼此的定位，必须谨慎并妥善处理彼此的定位，在主张海洋权益时应具有较强策略性和灵活性；但随着两岸关系和缓以及经贸往来日益频繁，再加上海洋渔业资源合作开发与保护具有较强针对性和专业性，较少涉及主权争议与政治敏感问题，因而具有较强可行性。

      三、海峡两岸东海渔业资源合作开发和保护的策略措施

      两岸渔民长期在东海进行渔业生产与经营，《联合国海洋公约》也赋予了各国(或地区)共同开发和保护海洋渔业资源的责任与义务。近年来海峡两岸“两会”在这些方面也相互沟通，初步建立起海洋渔业交流与合作机制，但东海渔业资源衰退问题仍令人担忧，亟需改进。

      (一)设立海峡两岸东海资源合作开发与保护协调机构

      两岸间由于长时间分隔，在海洋资源开发和保护策略及机构设立上存在很大差别，除了开发与保护力度、广度不足外，不可避免地出现利益矛盾、政策冲突以及开发目标和保护步骤缺乏协同性等方面问题，相关技术与政策执行、监督也会出现问题，影响甚至加重了渔业资源衰竭和不可再生问题，建议尽快规划、设立“海峡两岸东海(或海洋)资源合作开发与保护委员会”。此一协调机构当由两岸相关部门共同设立，机构领导和工作人员由大陆和台湾地区相关部门与专家学者等共同组成；同时，下设不同工作委员会(或专业工作小组)，类似“海峡两岸经济合作委员会”下设不同工作小组，负责具体领域专门工作。

      其主要职责，除了全面负责、及时协调和完善海峡两岸在东海、南海等海洋资源合作开发与保护策略与运行机制外，在渔业资源方面：一是要组建渔业信息收集与传递网络，既要配备必需通信与监测设备，定期收集两岸渔获量、渔捞努力量、鱼类养护资料等开发和保护状况，甚至建立24小时值班制度，据此分析发布最新渔业信息，同时制定相关政策与行为规则；二是要合作开展海洋渔业资源调查和评估，不定期举办海洋专家科技论坛和各种学术研讨会，组织开展海洋资源开发与保护核心关键技术交流与联合攻关，分享渔业资源信息、管理经验与先进技术资料；三是要为渔民提供相关配套服务和帮助，包括进行两岸渔民文化和职业技术培训，相互提供海难救急支援和渔船补给作业，协调处理大陆渔工的权利保护问题，以及共同开展海洋文化节、海洋渔业周、海洋渔业博览会、渔业产业项目合作对接会等。

      (二)设立海峡两岸东海渔业资源合作开发与保护基金

      加强海洋资源合作开发与保护，需要庞大资金投入与强大技术支持。在抓紧规划、设立“海峡两岸东海(或海洋)资源合作开发与保护委员会”及海洋渔业等专门工作小组的同时，同步设立“海峡两岸东海渔业资源合作开发与保护基金”。基金的主要来源，主要包括大陆、台湾地区和海内外企事业单位、NGO组织等。显然，由两岸双方各自承担相应费用成立综合性的保护基金当属最佳选择，但目前仍有一定困难，此时民间合作与经费支持成为关键。既可以是海峡两岸有关部门、机构各自成立东海渔业资源合作开发与保护基金，进行资金支持与合作养护(官方主导、民间配合)；也可以是由不同部门或企事业单位、NGO等设立不同的、专门性的合作开发与保护基金(官方默许、民间主导)，或者是二者的混合，如台资企业参与大陆相关基金的设立等(官民一体等)。

      主要用途：(1)定期投放人工渔礁，着力改善和优化海洋生态环境；(2)培育和流放优质鱼种，尤其是适应区域海洋环境的高价值经济鱼苗，既丰富渔业资源，又有助于增加渔民收入；(3)加强大型海洋饲养场建设，包括航道整治与优化，进一步增强海洋渔业资源利用的可持续性；(4)加强海上安全建设，包括引进国外先进技术与管理经验，鼓励、便利两岸渔业界成立合资企业，着力加强和改进海上通信与救助设施等。此外，基金会还应在快速恢复渔业资源的方法与渔业卫生安全防范、新型渔具开发与作业方式推广、渔船的吨数和马力的规定等问题上有所作为，着力提高海洋渔业资源可持续利用水平。

      (三)推进海峡两岸合作建设东海渔业资源自然保护区

      设立自然保护区是海洋渔业资源保护最直接有效的途径。特别是那些珍稀、濒临灭绝的鱼种、自然遗址及其关键海域等，建议逐步设为重点保护区或者禁渔区，严格控制鱼种数量和质量。当前，海峡两岸都非常重视海洋资源自然保护区建设，1985年起海峡两岸就多次洽谈舟山沿海渔业资源增殖保护区建设问题；2001年5月，由台湾海洋大学和上海水产大学合作举办的“海峡两岸渔业立法研讨会”，着重就渔业自然保护区建设的法规问题进行协商；2011年9月“第六届海峡(福州)渔业博览会”讨论了“广东省海洋与渔业自然保护区建设”的设想；2014年5月举行了“第二届海峡两岸生态保育和自然保护区建设管理会议”，海峡两岸共同建立海洋资源自然保护区的意识与意愿不断增强。特别是大陆海洋经济发展战略的提出，包括“舟山新区”建设和2012年浙台(舟山普陀)经贸合作区的建立，为此奠定了扎实基础，也提出了许多新的要求。

      具体地说，若以舟山群岛为例，一是要在舟山北部海域建立舟山渔场生态环境特别保护区，在与杭州湾交汇处的舟山西部海域建立鳗鱼苗保护区，区内严禁捕捉鳗鱼，努力提高鳗鱼数量与质量。据介绍，台湾地区鳗鱼苗一直供不应求，海峡两岸以共同投资建立鳗鱼苗保护区，分别派出专业人员，组成专门小组，培育优良鱼苗，然后将其低价运往台湾地区，提高海峡两岸鳗鱼市场的稳定性。二是要在普陀区—虾峙岛东北部的大黄礁、双螺礁内沿、普陀区佛渡岛东南部的瘩头礁、后门小山、金竹山内沿建设大黄鱼、欧洲鳗鲡及其他海珍品养殖保护区。此海域是鳗鱼、大黄鱼、欧洲鳗鲡鱼苗繁殖和培育的良好地区，大陆和台湾地区又是鳗鱼、大黄鱼、欧洲鳗鲡的主要需求地，海峡两岸应加强养殖能力建设，减轻鱼类供给不足现象。三是要在紧靠舟山市区和宁波市的舟山岛南部建立海洋环境自然保护区。此间，虽然当地经济较发达，但其污染也比较严重，导致甬台渔业资源交流受到阻碍；据此建立海洋环境自然保护区，进而发展滨海工业，建立商贸区，同时共同出资建设陆岛、岛岛通道工程，使陆岛之间、岛岛之间形成具有一定规模的海陆交通运输网络，促进海洋渔业资源持续开发和运输便利化。

      (四)加强渔业资源合作开发和保护的技术与策略

      当前沿海各国(或地区)海洋资源开发与保护方面的双边(或多边)合作日益完善，成为国际渔业资源开发与管理新趋势。两岸水产科研与教育力量十分雄厚，若确实加强海洋科教合作，携手开展关键核心技术和保护策略研究，将取得事半功倍效果。地处东海之滨的宁波大学，既是浙江省、教育部和宁波市共建高校，也是国家海洋局为数不多的共建共管院校之一。已拥有“水产”一级学科博士学位点和浙江省哲学社会科学重点研究基地——浙江省海洋文化与经济研究中心，以及宁波大学台湾研究中心和海洋学院、海运学院、商学院、法学院、建筑工程与环境学院等涉海院(所、中心)；从东海渔业资源开发与保护和浙江省海洋经济建设实际出发，若以此为基础，同时联合浙江大学、浙江海洋学院及台湾海洋大学等方面力量，由国台办和国家海洋局牵头，高起点规划、建设“海峡两岸东海研究院”，对东海资源开发与环境保护若干关键技术和重大战略战术问题等进行合作研究与实践探索，无疑具有重要战略和现实意义。

      具体分析，一是要针对当前东海渔业资源枯竭与生态环境恶化等方面问题开展联合攻关，力争在较短时间内拿出确实可行的共同开发与综合治理配套方案；未来则应通过学者访问、不定期举办各种培训班和相关学术研讨会、科研院所联合攻关等形式，推动两岸渔业交流合作向纵深方向发展。二是以远洋渔业为例，目前大陆地区发展水平相对落后，台湾地区渔船技术装备优良、傲视全球，但也存在劳动力缺乏等方面瓶颈。为此，除了要认真实施既有的《海峡两岸渔船船员劳务合作协议》，通过正式渠道选送大陆船员赴台工作，确实保障大陆渔民合法权益外，还应解放思想，大胆创新，鼓励台商通过入股(或收购)等形式对大陆渔业进行投资与改造，从而带动大陆远洋渔业发展，一起“走向世界”。

      (五)制定海洋渔业资源开发与保护的目标和行为准则

      如上所述，两岸渔业尽管都具有规模小、鱼种多、渔具与渔船多等方面特点，所采取的资源开发与保护策略也有一定相似性，但由于历史原因和政治上的冲突，海峡两岸在东海渔业资源开发和保护上还未形成统一认识、采取一致行动，不仅管理分散、相关规定要求不一，致使各地竞相追逐各自利益，相关政策规定的权威性和普遍性不足，甚至造成混乱，效率低下。由于东海资源十分丰富，海洋权益又有所重叠与争议；加之两岸政治互信不足、岛内政治对立，以及美国“亚太再平衡”战略和日本的钓鱼岛“国有化”政策等，也在一定程度上影响、制约，甚至是阻碍和破坏了海峡两岸海洋合作。因此，如何在共同维护海洋权益，进一步加强两岸海洋资源合作开发和保护的同时，与周边国家(或地区)合作开发与保护海洋资源，将是重大理论和现实问题，需要妥善处理。

      新形势下，海峡两岸间应秉着“共同资源、共同开发、共同保护”和“先易后难、先民间后官方”的原则，协商制定出一整套完善的海洋资源(含渔业)共同开发和保护的政策与法规，包括《海峡两岸东海(或海洋)资源合作开发与保护协议》，同时加强与周边国家(或地区)间双边(或多边)合作，实现共同发展与共赢。还要通过举办各种形式的培训班、宣讲会与研讨会，利用广播、电视、报纸、网络等媒体进行传播与推广，并组织推广人员和志愿者走村入户了解渔民动态与需求，使渔民及时了解渔业政策相关规定，千方百计增强渔民法律意识、约束渔民行为，携手解决资源开发与保护面临的热点与难点问题，努力降低旧观念、旧习俗造成的冲击，实现东海渔业资源合理开发和有效保护的宏伟目标。

      四、结束语

      21世纪是海洋世纪。随着生态文明与海洋经济时代到来，以及两岸关系发展和海峡两岸ECFA及渔船船员劳务合作等重要协议逐步实施，两岸经济合作与产业分工进一步提速，海洋渔业合作方兴未艾。面对东海渔业资源和生态环境受到严重破坏，渔业产量明显减少、产品质量不断降低、生产成本日益增加、经济效益不断下降的严重局面，如何正确认识并挖掘和凝聚两岸力量，共同开发和保护东海区包括渔业在内的海洋资源，真正实现优势互补，进而推动两岸更宽领域和更深层次的密切交流与合作，无疑是当前和今后一个时期亟需深入研究探索的重要话题。我们相信，在两岸同胞和专家学者共同努力下，东海区将成为两岸海洋资源共同开发和保护重要平台与海洋产业合作重要“试验区”，成为大陆“海洋经济”发展战略不可或缺的重要推动力量。

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