中国改革发展面临公共经济难题，本文主要内容关键词为：中国论文,改革发展论文,难题论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F120.2 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2009)03-0008-05
中国改革发展的深入凸现公共经济建设难题
改革开放30年，中国创造了20世纪70年代以来人类社会经济发展的一个新记录。仅以国内生产总值GDP为指标，1978年中国的GDP按照当时汇价计算只有约1350亿美元，人均GDP140美元，是当时世界上最穷的国家之一。2008年按照当年汇价计算，中国的GDP达到约43274亿美元，30年翻了约32倍；人均GDP3266美元，翻了约23倍；中国经济30年的年均增长9％，已经成为社会经济总量仅次于美国的世界第二大经济体。世界银行的一个研究评价认为，中国用一代人的时间，完成了主流工业国家几代人才能完成的事业。
然而，当中国站在新的历史起点审视面临发展问题和展望未来发展前景的时候，人们忽然发现，中国继续前进需要研究解决的几乎所有问题和矛盾，都同公共经济有关。
市场经济体制的引入，是推动中国经济持续高速发展的最根本动源。市场经济的发展彻底改变了社会主义短缺经济的窘境，人民生活水平大幅度提高，国内市场空前繁荣。即使在国际金融危机的深刻影响持续发生作用的今天，中国市场繁荣景象也没有改变。但是，这个曾经像魔法一样从地下呼唤出巨大能量创造出巨额财富的机制，也同时把许多灰暗的东西呼唤出来了。在这里，人们最厌恶和最为诟病的东西就是社会贫富差别的不断扩大。这种现象的存在使社会各阶层对市场体制改革的态度变得非常复杂。
我们当然决不认同那种把社会贫富差别扩大和社会公平缺失的根本原因归咎于市场经济体制的观点，更不能认同由此而得出的改变市场化发展道路的结论。
但问题总是要解决的，正确的选择只能是继续深化改革。
改革的切入点从哪里入手呢？
2005年的《政府工作报告》和2006年召开的中共中央十六届六中全会提出了一个极其重要的概念——建设公共服务型政府。我们认为，这是中国改革发展进入新时期提出的一个具有历史意义的纲领性改革目标，其理论价值和实践价值完全不亚于提出建立社会主义市场经济，尽管很多人现在可能还没有这样的认识。在实际操作上，政府也一直在致力于公共经济部门的改革与发展，积极增加公共福利产品和社会保障产品的供给，做了大量富有成效的工作，取得了许多重要成果。
然而令人遗憾的是，现在无论是大多数社会群众还是大多数学者，对政府这种积极行为的评价并不太高，批评的声音持续不断。以下就是这种评价和批评经常引用的典型材料。
——根据2009年的一份专家研究报告，到2008年底，国内社保空帐约1.4万亿(2004年底为7400万亿)。空帐的主要原因是政府应出资金部分没有列入财政预算。[1]根据人力资源和社会保障部2006年的计算，目前中国养老金缺口为2.5万亿，相当于近一年国民经济总收入。这就意味着若干年后，将出现一大批人无法领取养老金的困境。目前我国城乡居民80％以上的劳动者没有基本养老保险。根据该部社会保险研究所的计算，我国60％以上医疗费来自个人。城镇有44％以上的人没有任何制度性医疗保障，农村高达80％。大多数人1年收入难以支付1次住院费。在中国陷于赤贫者中，1/4和1/3的人同疾病治疗有关。[2]
——早在1993年，中国就提出财政性教育支出占GDP的比例到20世纪末要达到4％，[3]但令人遗憾的是，这一目标从未实现过。2000年以来，财政性教育支出占GDP比重最高的年份也仅为3.41％，其余年份一直在3％左右徘徊……2006年，中共十六届六中全会又一次提出：逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4％，至今仍未实现。
从政府作为公共服务产品供给者的角度看，在政府总开支中投入公共经济部门特别是投入公共福利产品和社会保障产品的比重，确实在不断增长，并且这种比重的继续不断增长已经在政府决策部门形成了很高的共识。很多重要的政府举措，例如国际金融危机后的“医改方案”，经过多方积极酝酿开始出台。这充分说明政府在治理理念和治理方式上已经有了重大进步。但是，从社会公共产品需求者的角度看，大多数人仍然认为政府对必要公共福利产品和社会保障产品的投入不但增长缓慢，而且在一些最基本的项目——例如城乡基本养老、医疗和公共教育等方面，还存在着重要缺口。他们仍然感觉政府的供给行为远远无法满足自己的实际需求。这是为什么呢？
解决公共经济建设难题需要有新的研究思路
人民群众所需要的公共产品的不断增长和供给短缺之间的矛盾应该如何解决？已经成为当前中国改革发展面临的突出矛盾。关于解决面矛盾的思路，一般的观点认为，政府应该积极改善公共产品供给政策，进一步增大公共服务产品的供给比例和供给总量(这是政府实际正在做的事情)；更加深入的分析则认为应当考虑重新调整国民经济的分配格局。来自政府机构方面的一个代表性观点是，公共产品不断增长的需求和公共产品供给短缺之间的矛盾，基本上是一个发展性问题。因为在现有发展条件下，政府财政总收入的水平是有限的，投入公共服务领域的能力也是有限的，只有在发展过程中不断扩大政府财政总收入的水平，才能不断扩大投入公共经济部门特别是投入公共福利产品和社会保障产品的能力，从而最终通过发展解决上述人民群众所需要的公共产品的不断增长和供给短缺之间的矛盾。
我们的研究认为，把解决问题的思路定位于现行公共产品供给政策的改善和社会经济发展总水平的提高，是值得重新研究的。我们的基本认识是，当前在中国出现的人民群众所需要的公共服务产品的不断增长和供给短缺之间的矛盾，并不是一个简单的政策实施问题和经济发展问题，而是一个需要从制度分析和系统性分析上加以重新探讨的问题。
这种深入探讨，我们从经济学基本学理为起点。
按照主流经济学的学理分析，在社会市场经济活动中，有一些领域例如社会公共设施和社会公共福利，私人经济的活动无法解决外部性、垄断、信息不对称和社会公平等问题，从而导致交易成本高升和市场失灵。为了解决问题——降低交易成本和提高效率，先是由私人经济主体经过各种形式的协约机制，共同投入生产为满足共同需要的公共产品(例如19世纪英国船东建立港口灯塔)。最后，由政府来承担这个职能，政府统一组织和提供系统的公共产品，包括系统的社会公共设施产品和系统的社会公共福利产品。这种由政府统一组织和提供公共产品的过程，逐步发展成为一个占用巨大规模资源的经济部门——公共经济部门。[4]最终，私人经济部门和公共经济部门的发展并行不悖，形成相互联系、相互依存的混合经济体系。
这种理论描述和理论模式，基本上说明了主流工业化国家的公共经济和公共经济部门产生、发展的过程。但是，这种理论描述和理论模式，并不适于中国公共经济和公共经济部门的发展历史。
中国：社会主义国家公共经济体系的发展与解体
在社会主义计划经济体制下，我们实行全民所有制和集体所有制。这种制度同时也产生了相应的公共经济体系，我们称其为社会主义国家公共经济体系。
全民所有制既是一种财产制度，也一种社会生产制度和社会分配制度。作为财产制度，全民所有制依法规定了社会生产资料为全民所有，任何个人不能占有。作为社会生产制度，政府通过计划机构统一组织社会生产活动，所有生产环节都由政府经济主体统一指挥，犹如一个巨大的社会生产工厂，每个人在法理上都是这个巨大社会工厂中的平等成员。作为社会分配制度，这是一个利益高度统一的社会共同体。在这个社会共同体内，政府和居民之间有一种重要的交换关系：居民为统一的社会生产提供个人的全部劳动力；政府则要给每个人提供就业岗位，为居民提供教育、卫生、住房、劳保等全部社会福利和社会保障。
集体所有制体制，在某种意义上实际是一种缩小版的全民所有制体制，只是范围限制在局部农村区域。劳动群众集体所有制体制同样也既是一种财产制度，也是一种生产制度和分配制度。作为财产制度，集体所有制依法规定集体财产主要农村耕地属于集体所有，任何农民个人和家庭不能占用。作为生产制度，由人民公社和生产队统一组织生产活动，所有农民都是平等的集体生产者。作为分配制度，集体组织和集体成员之间也有一种交换关系，农民为集体组织提供主要劳动力——除很少时间通过自留地为自己劳动，集体则为农民提供劳动条件，提供农村基本住房条件宅基地，也提供初级的医疗条件如合作医疗制度，以及无家庭保障的养老制度如对“五保户”的养老。
在社会主义国家公共经济体系中，按照全民所有制和劳动群众集体所有制的形式区分，所有的生产活动都是公共经济活动，所有的经济部门都是公共经济部门；同时，政府又无偿提供几乎所有城乡居民所必要的社会服务和社会保障——无论这种社会服务和社会保障的实际水平多么低。这样的社会主义国家公共经济体系，反过来又对计划经济的正常运行，乃至全民所有制和集体所有制的实现，起到了重要的保障作用。
中国的改革开放，一个最深刻和最具有决定意义的变化，就是在坚持社会主义基本原则下，全民所有制和劳动群众集体所有制进行了市场化的体制改革和制度变革。
从财产形式和财产制度看，全民所有制和劳动群众集体所有制这种唯一合法存在的财产所有制体系，转变为国有经济、集体经济和各种非公有制经济同时并存的多元化所有制体系。在法理上，公有制财产和私有制财产完全平等。在城市经济和工业经济领域，任何个人都可以通过市场方式占有生产资料，聚集和积累私人资本。在农村经济领域，土地的集体所有制不变，但承包权长期属于农民，土地产权的使用权部分完全归农民家庭所有。社会生产制度也发生了变化，大量市场意义上的企业发展起来了。除了政府规定的国家垄断行业外，其他行业的生产者统统成为私人经济主体，其中也包括农民家庭单位。这些私人经济主体不承担任何政府统一组织的社会生产任务，而唯一按照市场利益最大化原则进行经济活动。
与此同时，社会分配关系也发生了深刻变化。政府和居民之间的交换关系改变了。政府对全民所有制成员承担的原有义务逐步弱化、递减和取消。第一，在就业方面，政府不再提供就业岗位，所有人都实行市场化就业；第二，在教育方面，政府仍对城乡居民提供给9年制义务教育，但高等教育大部分人需要付费；第三，在住房方面，政府对原有全民所有制单位成员的福利住房制度逐步取消，绝大部分人必须进行商品房购买；第四，在医疗卫生方面，覆盖面很高的福利性医疗卫生基本取消，除国有企业和政府机构外，绝大部分城乡居民的医疗卫生需要个人支付费用；第五，在养老制度方面，国有企业和政府机构继续实行退休金制度，但大量私人企业的规范化退休金制度远远没有建立起来，农村的“五保户”制度难以为继，孤寡贫困家庭基本没有养老保障。
在全民所有制和劳动群众集体所有制进行了市场化形式的体制改革后，原有的社会主义国家公共经济体系就实际上解体了。对大多数城乡居民来说，政府对他们原有的保障义务和责任取消了，在市场体制下政府应当担负的新型保障义务和责任则没有建立起来。
历史经验告诉我们，在工业化加速发展和市场经济深化发展的时期，如果大多数人的基本社会保障缺失，将是非常危险的。这个过程如果持续时间过长，社会矛盾和社会风险就可能发生另一种“乘数效应”。
这是一个特别危险的时期。
政府双重管理职能的强化对构建新型公共经济体系的制约
早在1993年中共中央十四届三中全会的决定中，就已经提出了建立全覆盖、多层次的新社会保障体系。2005年的《政府工作报告》和2006年的中共中央十六届六中全会文件，又相继提出了“建设公共服务型政府”这个极具创见性和深远历史意义的改革命题。政府行政机构也已经开始认识到问题的重要性，积极努力采取措施改变局面。我们的研究报告表明，改革开放以来，政府在诸多社会公共服务领域的投入不断加大，增长水平越来越高。从政府的财政收支状况看，各级政府特别是中央政府在各种开支项目不断扩大的情况下，为增加社会公共服务的投入做了很大努力，取得了很多成绩。同时我们的研究报告也表明，适应社会主义市场经济发展所需要的新型公共经济体系，至今还没有建立起来，建设公共服务型政府的重大改革命题，还需要进行认真的破题。
问题究竟出在哪里？有人归咎于政府管理理念仍然滞后，有人认为这是一个随着发展增加政府财政收入从而逐步扩大公共服务投入的过程。我们认为，这些都没有触及到问题的本质。我们的看法是，问题的根本原因来自政府在新的发展条件下继续承担并同时强化双重管理职能。
在计划体制下，政府既是社会生产的管理者，又是社会公共服务的管理者。改革开放，这种计划体制的政府双重管理者职能发生了重要变革。随着大量市场化企业的出现，政府不再介入一般竞争性领域的生产经营活动，过去那种全面参与社会生产过程的管理特别是定价行为，转变为政府的宏观调控。
但一个很奇怪的现象是，随着中国市场经济的发展，政府并没有弱化自己的生产管理职能，更没有退出直接社会生产领域，恰恰相反，政府在大力推动国有企业发展和国有资本增长的新形式下，保持和强化了自己参与社会生产的能力，强化了管理社会生产的职能。30年来，在政府选定的许多基础产业和战略产业领域里，已经建立了一个规模巨大的国有企业群，国有企业资本的总量迅速增长。根据2007年5月国资委公布的数据，仅国有重点企业的资产已达到16.07万亿，加上四大国有银行的资产22.5万亿，总量为38.57万亿，相当2007年国内生产总值的1.56倍。①如果把金融、电力、电信、铁路、航空、石油、烟草、盐业等29个政府垄断行业的资产统统算上，这个总量还要大得多。在经济生产领域，国有资产的注册资本总量约占全部企业注册资本总量的一半。根据国家工商总局2007年的统计，在企业实收注册资本中，国有企业资本占48.1％，国内私人企业、港澳台企业和外商企业的资本分别占28％、7.3％和8.7％。当然，国有企业和国有资本对中国经济增长的贡献也很大。2002-2006年，国有企业的利润总额从3786亿元增长到12242亿元，年均增长34.1％；上缴税金从6794亿元上升到13937亿元，年均增长19.7％。[5]1998-2005年，大型国有企业的年均利润和年均上缴税金增长分别为30％和20.1％。
政府直接管理这个规模巨大的国有企业群和国有资本，承担着巨大的管理职能和管理责任，花费了巨大的管理成本(而到目前为止，这个规模巨大的国有企业群和国有资本的利润收益还没有正式列入政府公共财政收入的序列)。
19世纪70年代，德国经济学家瓦格纳发现，一个国家一旦全面进入工业化发展过程，政府经济部门在数量和比例上都有一种扩大现象，公共财政将不断膨胀，国家经济力量和政府管理不断强化。这种分析结论被称为“瓦格纳定理”。瓦格纳预言，这种趋势作为规律性现象，将在未来50-100年后仍然发生作用。[6]对发生这种趋势的原因，瓦格纳讲了几个基本理由：大规模产业发展要求公共基础设施发展扩大；市场竞争激烈要求公共福利项目增加；经济垄断力量活跃要求强化市场管理；工业化导致农村破产要求政府的全面帮助，等等。在“瓦格纳定理”发表后，先后有若干著名经济学家用英国工业革命、二战后美国的发展情况和60年代后英美德三国的比较发展作过经验数据的验证，结论是，尽管实际情况非常曲折复杂，但“瓦格纳定理”的一般趋势是存在的。
中国在计划经济时期建立了国家工业化的基础体系。改革开放后，市场经济体制撬动了中国工业化的全面高速发展。在这个发展环境的大格局下，瓦格纳所讲的国家经济力量和政府管理不断强化的诸种理由，在中国也是存在的。此外，中国还将长期是一个发展中国家，在工业化过程中的城乡协调与区域发展协调、国土资源与环境保护、建立创新型国家、国家经济安全、控制庞大人口的增长、市场秩序的维护，以及谋划全球发展战略等方面的任务很重，可以说，“瓦格纳定理”在中国存在的理由，可能更加充分。
由此，在上述两种力量的同时推动下，就出现了政府继续承担并同时强化双重管理职能的情况。一方面，政府管理着规模巨大的国有企业群和国有资本，需要承担大量的管理职能和花费高昂的管理成本。另一方面，社会对公共服务的需求不断增加，政府必须对公共服务产品领域大量持续投入，才能真正承担起政府供给者的职能。
在实际运作中，政府的第一种管理职能是有相当“硬度”的。这种“硬度”首先来自经济生产活动的自然特性。统计数据表明，长期以来我国固定资产投资增长的一个重要部分，以及国有商业银行系统信贷增长的主要部分，都同政府经济部门的活动有关。政府在基础产业领域实行高度垄断的生产经营管理，直接承担了大量的关键经济职能。为了保证国民经济正常运转，政府采取各种方式进行大量投入的行为就必须持续下去。这就是为什么政府财政收入和可支配信贷资源必须首先满足其经济管理职能的根本原因。政府的经济管理职能具有“硬度”，还来自政府机构自身的利益考虑。社会经济生产的管理职能使许多政府机构享有大量支配资源的权力，这种权力能够带来大量看得见和看不见的利益，要政府机构自觉减少由此带来的权力和利益，几乎是不可能的。
由于上述情况，政府的第二种管理职能，即承担满足社会公共需求的职能，就出现了一种“剩余效应”，即只有在充分满足政府第一种管理职能的资源剩余后，才可能安排承担第二种职能所需要的资源——包括财政资源和其他政府可支配资源。这就是为什么在政府财政收入持续大幅度增长之后，用于投入社会公共需求的份额总是十分有限的根本原因。
我们的研究表明，政府继续承担并同时强化双重管理职能的状况，对于建设公共服务型政府，构建同社会主义市场经济相适应的新型公共经济体系的目标，在制度安排上是有矛盾的。改革的方向，应当是逐步放松政府在经济生产方面的强化管理，下决心改革政府垄断部门的体制，在不弱化国家控制力的条件下，把国有企业和国有资本的大量市场经营活动放给多种所有制形式的市场企业，让政府的管理职能和管理资源逐步转移、凝聚到社会公共服务领域，把政府的管理体系从整体上转变到社会公共服务体系上来。这是一件很不容易做到的事情。
真正解决中国改革发展面临的公共经济建设难题，很可能要在一场深刻的“改革震动”之后才能完成。与此同时，中国改革发展面临的公共经济建设难题又不允许我们把问题长期拖延下去。如果没有新的改革思路、新的改革举措，未来的风险是不可预知的。
怎么办？对于如此难度的课题，我们的研究没有最后结论。我们并不指望可以立即改变政府在体制转轨中强化双重职能的状况，也并不要求政府立即放弃对国有企业群和国有资本的强势管理，更不是要政府不惜大量负债在短期内完成若干重要公共服务领域的投入(确有这样的正式建议)。因为我们知道，解决中国改革发展面临的公共经济建设难题，还需要对可行路径进行多方面的深入探索。
我们的研究只是要说明，随着中国改革开放的深入，我们面临着怎样的公共经济发展难题。从社会主义国家公共经济体系的解体，到建立适合社会主义市场经济发展的公共经济体系，恐怕要有一个比较长时间的过程。尽管实现这个过程的任务非常艰巨，但我们必须了解这个过程的难点在什么地方？改革的方向是什么？改革的最终目标在哪里？为实现这个目标我们应该有怎样的积极作为？能够做到这些，我们研究报告的目的就达到了。
*该文为《中国公共经济的改革与发展》——中国公共经济研究报告2009的序言。
注释：
①国有企业相关数据来自国资委网站，以及《学习时报》，2008年4月21日李荣融：“关于国有企业改革发展的报告”。
标签：全民所有制论文; 公共产品论文; 经济论文; 社会管理论文; 公共服务设施论文; 社会改革论文; 集体所有制论文; 经济学论文; 国企论文;