域外经验、当下状况与中国特色农业组织体系构建，本文主要内容关键词为：域外论文,中国论文,状况论文,体系论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从发达国家来看，不论各国的资源禀赋、历史传承、社会结构和发展过程如何不同，其农业的现代化都有三个基本特征：一是组织体系的现代化，以充分调动经营主体的积极性、提升经营能力素质和提高经济效益；二是要素条件和生产手段的现代化，以提高资源利用率、土地产出率、劳动生产率；三是农业支持保护体系的现代化，以有效提高农业竞争力、保护农民利益和稳定国内市场。在这三个方面中，组织体系是基础性的，对能否走出符合自身情况的现代化道路具有决定性的意义，对科技进步、生产手段现代化、建立支持保护体系的方向和重点也具有决定性的影响。农业现代化的过程，直接表现为现代要素投入大为增加、现代科技支撑不断增强、现代生产手段不断改进的过程。从内在机理来看，则是经营主体不断发育、社会化服务组织体系不断完善、支持保护体系不断健全的过程。
伴随工业化、信息化、城镇化的深入发展，农村青壮年劳动力转移到非农产业和城镇，农业科技进步动力明显偏弱、绝对收益规模较小等问题日益突出，已经明显制约粮食生产的稳定发展和农业综合生产能力的持续提高。总体来看，农民从事农业生产的积极性下降、单个小农适应市场的能力不足、农业组织体系不完善，已经成为发展现代农业的突出制约因素。如何适应经济发展的阶段性特征和农村社会结构的深刻变化，在完善农业支持保护体系的基础上，及时完善经营体系和优化产业组织体系，已经成为转变农业发展方式、建设现代农业过程中迫切需要解决的问题。
一、国外农业组织体系概况
20世纪80年代以来，伴随经济全球化的深入发展，世界各国农业产业组织发生了快速重构，体现在市场联系从松散交易转向供应链垂直协调，市场定位从当地市场转向国家、区域乃至全球市场等方面。[1]农业组织体系的演变，呈现出一些共同的特征。
(一)家庭是农业的基本经营主体
各国农业发展的长期经验与教训表明，确立农业基本经营制度和选择基本经营主体，不仅要遵循一般经济社会发展规律，还要遵循农业自身的特殊规律。农业的本质性特征，就是自然再生产与经济再生产相互交织的过程。既然是自然再生产过程，就意味着生产者必须与自然环境和生产对象高度和谐。由于自然环境多变、生产对象特殊、生产过程复杂，只有在生产成果与生产者自身利益紧密挂钩的情况下，生产者才可能真正贴心经营。世界各国的资源禀赋和发展过程不同，农业发展基础迥然有异。但不论经济发展水平高低，不论经营规模大小，农业的基本经营形式都为家庭经营。
与此同时，由于劳动力就业的非农化，以及为提高绝对收益水平或者保持农业的竞争力，世界各国的家庭经营规模都有明显的扩大趋势。2007年，美国大规模农场产值已经占到全部农业产值的83.6％，其中仅占全美农场5％的超大规模家庭农场的产值已经占一半以上。
(二)农民行动呈现集体化趋势
一百多年来，在不同政治背景、不同文化背景、不同国家和地区、不同发展阶段，农民集体行动的具体方式多种多样。但最为普遍的，还是合作社方式。英国曼彻斯特“罗虚代尔公平先锋社”1844年的成立，标志着现代意义上的合作社开始发展起来。此后，合作社得到快速发展。1895年，国际合作社联盟成立，并确立了合作社的基本原则。从发达国家的情况看，合作社是农户与大市场之间的基本桥梁。合作经济组织除具有帮助成员开拓市场、发展农产品加工、开展品牌经营、解决资金困难、提供生活服务等功能外，在培训农民、传播技术方面亦发挥着非常重要的作用。在发达国家，90％以上的农民加入了合作经济组织。合作经济组织主要有三种类型：
一是农场主协会模式。在美国、加拿大、澳大利亚等农场经营规模较大的国家，农业的装备条件非常先进，国际竞争力也非常强。在这一类国家，农民合作经济组织的功能突出地体现在营销方面，这是由其农业比较优势明显所决定的。同时，合作经济组织在提供生产资料、发展农产品加工方面也具有重要作用。合作经济组织的专业化特征明显，并遵循从需求出发、自下而上的发展路径。2006年，美国农业合作社数量为2675个，社员260万人(焦健，2011)，绝大多数农场都会加入合作社。
二是日本农协模式。1915年，日本出现了“产业组合”。1947年7月，日本制定了专门法律《农业协同组合法》。日本农民合作经济组织发展的特征突出地体现在综合农协的发展。综合农协具有明显的社区性，内部组织严密，并建立了与行政层级基本对应的组织体系。它不仅是经济主体，承担农业农村发展的经济功能；也是社会主体，在社会管理服务、保护农民权益等方面发挥着重要而独特的作用。综合性农协的服务功能全面和周到，涉及生产资料提供、经营管理、信用、农产品加工、产品销售、农村发展、社区生活等各个方面。目前，日本有综合性农协2400多个，平均每个农协有成员3000个左右。日本的专业农协也比较发达，有3500多个在提供专业社会化服务方面发挥重要作用。
三是西欧国家的专业合作社模式。这类国家的农民合作经济组织往往以经济功能为主，合作社的专业性较强。为获得不同的专业性服务，农户往往需要加入多个不同类型的合作社。合作社的跨地区发展特征比较突出，行业性合作社覆盖整个地区甚至全国的现象非常普遍。英国2011年的农业合作社数量虽然只有450家，但全国30万农场主的50％是合作社会员。法国有超过1.3万个农业服务合作社，约4000个合作社企业，90％以上的农场主是农业合作社的成员。
(三)公益性服务组织起主导作用
在经济发展过程中，农业的多功能性不断得到扩展和深化，但农业的基本功能是稳定的，农业始终是国民经济的基础，对国民经济和社会发展的支撑作用并不会减弱。为实现工农城乡协调发展，对农业施加保护、对农村经济社会发展予以支持就成为必然。发达国家的经验表明，经济越是发展，对农业的支持水平就要越高。尽管具体的方式存在明显差异，但所有的发达国家都建立起了健全的农业支持保护体系。实现现代化的国家，都已经普遍建立包括一般性服务支持、价格支持、挂钩补贴和脱钩补贴等的农业补贴制度。2007～2009年，OECD国家的平均农业补贴率为22％。农业支持总量相当于农业总产值的比重，美国、欧盟、加拿大分别为36％、32％、26％，而日本和韩国都已达到64％。[2]
政府的一般性服务往往通过公益性组织来实现，并主要体现在教育科技等方面。一般而言，各国在中央政府层面，都会在农业部门建立农业技术服务的协调监管部门。在地方层面，或建立中央农业技术服务部门的派出机构，或建立地方政府专门部门与中央协调部门对接，成为基层农业推广的组织者。政府在农业服务中起着主导作用。在技术推广环节，据世界粮农组织(FAO)对175个农业推广组织在全球89个国家收集的资料进行分析，以政府农业部为基础组建农业推广组织体系的约占81％。
美国的农业教育体系由高等农业教育、中等农业教育和农业推广教育组成。为促进农业和工业教育的发展，1862年7月，美国政府颁布《莫里尔法案》(即《土地赠予法案》)，联邦政府按照每州参加国会的议员人数每人拨给1.21万公顷土地，并将赠地所得收益开办农工学院(又称“赠地学院”)。该法案的实施，使美国的高等农业教育得到快速发展。此后，美国通过了多部法案，大大加强了对赠地学院的财力支持。截至1922年，美国共建立了69所赠地学院，至1926年学生接近40万人。这一特别支持措施，奠定了美国高等院校在农业科技进步中的核心地位。之后，赠地学院得到进一步发展，学科门类不断拓展，绝大多数发展成综合性大学。但截至目前，美国的部分院校仍然以农科为主，并在全球享有盛誉。美国的中等农业教育办学形式灵活多样，各地根据当地经济发展特色、教学资源等实际情况利用农业技术学校、普通中学、农学院举办中等农业技术教育和中等农业职业技术学校。各州的研究中心、试验站也根据农业生产经营需要，为农业生产者提供各种知识培训。美国农业部下属的农业研究局有雇员8300人，其中科学家2300人。该机构除了在总部设有国家研究中心外，还在7个大区分别设置区域性研究中心。同时，在全国各地设有100多个国家农业实验站。[3]州农业实验站约有2.4万名专业人员和其他人员，其中包括6400名科学家。[4]美国农业科技成果推广组织由联邦政府农业部的合作推广局、各州推广站和市推广办公室三方面组成。各级推广机构都有着自己独特的组织结构模式，其中各州的农业科技成果推广站处于核心地位。市推广办公室系州级推广站的派出机构。在市一级，根据州法律授权或赠地大学与各市之间签订的谅解协议而成立的推广理事会与市推广站合作实施推广任务。
(四)商业化组织是必不可少的重要服务主体
农业具有很强的延展性，注定了其具有巨大的产业拓展空间。在任何国家，政府的服务不可能覆盖所有农业领域。而通过契约方式，公司可以解决农户在贷款、投入、技术推广服务等方面的实际困难(Thomas Reardon et al.，2009)。除了政府提供的服务外，私有企业在品种培育、生产资料供应、农机服务、农产品储藏、加工和营销等领域为农业提供服务方面起着主要作用。为充分利用市场的作用，政府还通过多种手段和形式引导各类市场主体进入经营性服务领域，不断推进农业生产性服务的市场化、社会化。目前，发达国家已经建立起比较健全的社会化、分工非常细致的农业专业服务体系，服务主体围绕某一环节或者某一品种提供差异化的服务，并获取较高利润。一般来说，凡是利润比较高的行业或者生产环节，服务主体为商业化主体。服务主体相互竞争，服务一般通过契约进行，服务效率也较高。
在美国，涉农部门的就业人数为2010万人左右，其中3/4左右在私营系统。在法国、加拿大、澳大利亚等国家，私人企业提供的服务也非常重要。由于需要增强对服务对象的影响和更好满足服务需求，私有化农业推广服务主体服务的有效性较高。[5]而在资产专用性强、能够迅速扩大经营规模的领域或者环节，例如种业、饲料加工业、肉鸡养殖业等，商业化主体已经占据垄断地位。以种业为例，全球主要农作物的种业主要集中在前几大公司手中。从全球种子市场年销售额看，世界排名前四的跨国种子企业占据了32％的市场份额。在美国，排名前十位的10家企业占据了市场份额的80％，其中先锋公司就占了40％。[6]在农业生产性服务领域，服务主体的规模化趋势也越来越明显。
二、我国现行农业组织体系的基本构架
新中国成立以前，尽管政府的公共服务和农业商业性服务有了初步发展，但总体来看，农业仍基本处于自然经济状态，千千万万的传统农民在封闭的条件下从事农业生产。新中国成立以后，伴随我国现代化探索的整个进程，农业组织体系发生了翻天覆地的变化。在经历了60余年的变迁之后，我国农业组织体系轮廓已经初步显现。
(一)农户成为基本经营主体
从历史上来看，不论土地制度、生产资料占有情况如何，但实行井田制以后，我国农业就一直实行家庭经营，这也是我国农耕文明高度发达的基本原因之一。新中国成立以后，我国在初期也实行家庭经营制度，但随着合作化运动的过快展开和人民公社体制的迅速建立，我国迅速建立了集体经济组织，改变了农户独立经营的地位。在此经营体制下，农民的生产积极性有所下降。尽管基本核算单位多次调整，但始终未能解决农民内在积极性不足的问题。
安徽小岗村的“包干到户”得到认可后，家庭联产承包制如雨后春笋在全国推行开来。1978年召开的党的十一届三中全会拉开了我国农村改革的序幕。安徽、四川、贵州等省的部分农村干部和农民，率先实行了“包产到户”和“包干到户”等农业经营形式，对人民公社高度集中统一的经营体制进行了改革。邓小平同志在1980年5月31日的一次谈话中就明确指出：“有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”之后，中央召开了省、市、自治区党委第一书记座谈会，讨论了加强和完善农业生产责任制问题，并形成了讨论纪要。1980年9月27日，中央发出了印发这个会议纪要的通知，允许有多种经营形式、多种劳动组织、多种计酬办法同时存在。1982年1月1日，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》明确肯定了农业生产责任制。1983年1月2日，中共中央发出了《关于印发〈当前农村经济政策的若干问题〉的通知》，进一步肯定了联产承包制的作用。此后，以家庭联产承包为主的责任制，就成为我国农村的基本经营形式。尽管当时使用了“家庭联产承包责任制”这个“壳”，但实际上绝大多数地方的经营主体是家庭，形成了“交足国家的、留足集体的、剩下自己的”的经营体制。
1984年的中央“一号文件”明确规定：“土地承包制一般应在15年以上。”1993年11月，中央公布的《关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》要求：“在原定的承包期到期后，再延长30年不变；开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。”1998年10月，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“家庭承包经营具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持。”“家庭承包经营”一词得到正式确认。1999年3月，九届全国人大二次会议修订的《宪法》把“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”确立为我国农村集体经济组织的基本经营体制。2002年8月29日通过的《农村土地承包法》在总则第一条就直接阐明立法的目的就是要稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。2007年3月16日通过的《物权法》明确将土地承包权界定为用益物权，从而确立了我国的农地物权制度。党的十七届三中全会的决定在阐述“大力推进改革创新，加强农村制度建设”的部分首先就要求稳定和完善农村基本经营制度，并明确提出，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”同时要求“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。党的十八大报告再次明确要求，要“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权”。
针对农业比较利益低下、农民种粮积极性受到影响的现实，在符合WTO规则的前提下，从2004年开始，我国开始对种粮农民进行直接补贴。种粮直补、良种补贴、农机补贴和农资综合直补这四项补贴的总额从145.22亿元增加到2012年的1653亿元。尤其是农业生产资料增支综合补贴水平的大幅度提高，在很大程度上弥补了农民因生产成本上涨而减少的收益。2004年春播前，国家出台了最低收购价政策，并发布了稻谷最低收购价执行预案。之后《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》将这一做法制度化。近年来，最低收购价水平逐年提高，托底作用非常明显。由于能够获得比较稳定的收益，农户从事农业生产的积极性有所提高。
实践表明，家庭承包经营制度适合我国国情，具有旺盛的生命力。经过30多年的制度洗礼，家庭承包经营已经成为我国农村经营制度的核心基础。而且，家庭承包经营的影响并不局限于农业本身，农村经济发展、村庄社会管理、村民自治机制都与家庭经营有着千丝万缕的联系。家庭承包经营实际上是整个农村经济社会发展的基础，也是我国经济社会发展全局的重要基础。动摇了这个制度，剥夺农户作为经营主体的地位，不仅会直接影响到农业的发展，而且会动摇整个农村的根基，对整个社会稳定和谐也会产生不利影响。
(二)集体行动组织进入新的发育阶段
新中国成立初期，成为自耕农的广大农户由于普遍缺乏役畜、生产工具和日用品，客观上具有开展合作的需求。在合作社发展的初期，农民比较欢迎。但后来不断提高合作层次，并取消了家庭经营，合作社演变成为集工(工业)、农(农业)、商(交换)、学(文化教育)、兵(武装)的组织。人民公社体制建立起来以后，尽管经历了多次调整，基本性质并没有太大变化，只是核算层次在人民公社、生产大队、生产队等不同层次进行调整。但合作社的性质已经发生本质的变化，事实上已经不再是农民自己的组织。由于农户始终未能成为一个独立的经营主体，农民的生产行为不与生产成果直接挂钩，农民的生产积极性下降，农民的生活水平也得不到应有提高。
改革开放以后，随着家庭承包经营在全国普遍推开，农民的生产积极性和农业生产水平得到了空前提高，但分散农户经营的天然缺陷仍客观存在。合作经济组织的独特作用是其他组织替代不了的，国家对农民合作社的发展一直采取鼓励政策。《当前农村经济政策的若干问题》第四条提出，“适应商品生产需要，发展多种多样的合作经济。”此后，在党中央、国务院的有关文件中，多次对鼓励、引导和支持专业技术协会、专业合作社、供销社等形式的合作经济组织进行了规定。到1993年，农业部确定陕西、山西为借鉴日本农协经验的试点省，安徽为农民专业协会示范章程的试点省。在世界银行的指导下，黑龙江、四川等省还结合农业支持项目，开展了农民专业协会或农民合作组织的试点工作。从2002年开始，农业部在全国选择100个专业合作组织、6个地市以及浙江省开展农民专业合作社试点。2007年《农民专业合作社法》施行后，连续几年的中央“一号文件”都对发展合作经济组织提出要求，主要包括：各级财政给予经费支持、新增补贴倾斜、纳入税务登记系统、贷款担保、兴办农村资金互助社、小额信贷业务、加强合作社人员培训、加工和贮藏设施补助、支持在城市社区增加直供直销网点等。在一系列政策的推动下，农民专业合作社快速发展起来。
(三)农业科技体系得到加强
农业科技是确保国家粮食安全的基本支撑，是突破资源环境约束的必然选择，是加快现代化农业建设的决定力量，具有显著的公共性、基础性、社会性。经过长期的艰苦努力，我国已经建成涉及产前、产中、产后不同环节，中央、省、市(县)、乡(镇)不同层次，涵盖教育、研发、推广的农业科技体系。
一是农业教育。近年来，农业高等教育进入了一个比较平稳的发展阶段。目前，我国共有独立设置农林本科院校38所，473所高等学校举办涉农专业，涉农本科专业达到1493个，学科体系已经基本健全。2005～2009年，涉农专业招生人数从111052人增加到133711人；农林专业毕业生人数从75569人增加到114198人，4年间增加了51.12％。2009年，全国中等职业教育计划招生860万人，超过普通高中人数，学生70％以上来自农村。每年约有上百万农村家庭贫困学生通过职业教育在城镇稳定就业，实现了“一人转移，一家脱贫”。到2008年底，全国共有省级农业广播电视学校39所，地(市)级农广分校366所，县级农广分校2218所，教学班13354万个。2008年，承担新型农民科技培训项目培训专业农民131.27万人，开展各类农业使用技术培训289.13万人次。
二是农业科研。目前，我国农业科研体系已经比较完善，初步形成以中国科学院、涉农高校为主体的农业重大基础理论研究体系，以国家级农业科研机构、涉农高等院校、涉农重点企业参与形成的重大关键技术研究体系，以区域省级农业科研机构、农业高等院校为主体的区域创新体系。同时，通过建设国家和省部级重点实验室、工程技术研究中心、国家农业科技园区、野外科学观测试验站、种质资源圃等基地平台体系，为农业科技创新搭建了重要平台。据农业部门概算，我国已经共有农业科研人才27万人，其中农业科研机构6.6万人、涉农高校3.4万人、省级以上农业龙头企业17.0万人。截至2011年，国家已经启动50个农产品的产业技术体系建设，建立产业技术研发中心50个，下设功能研究室231个，建立综合试验站970个。
三是科技成果推广。截至2009年底，全国共有基层农技推广机构10.96万个，农技推广人员71.3万人。其中，县站2.2万个，农技推广人员28.7万人；区域站0.6万个，3.5万人；乡镇站8.2万个，39.1万人。近年来，农业科技推广方式方法不断创新，探索出了不少成功模式。到2010年，通过在全国100个县实施农业科技入户示范工程，遴选10万个科技示范户，以水稻、小麦、玉米、大豆、生猪、奶牛、渔业和农技8个行业为重点，推介发布了50个主导品种和20个主推技术。重点示范区适用科技成果入户率达到90％以上，示范户粮食单产增加了10％以上。
(四)以农业产业化龙头企业为主的商业性服务组织得到较快发展
农业产业化龙头企业为农户提供生产资料、技术指导、市场信息、产品收购、仓储运输和技能培训等系列化服务，是促进农业结构调整、增加农民收入、发展现代农业、建设社会主义新农村的重要力量。
到“十一五”末，全国各类农业产业化组织总数达25万个，带动农户1.07亿户，农户从事产业化经营年户均增收2100多元，分别比“十五”期间增长84％、23％和59％。截至2010年，国家重点龙头企业发展到825家，资产总额为1.17万亿元，企业平均资产规模14.2亿元。其中，资产总额超100亿元的企业21家，超50亿元的49家，超10亿元的214家。2010年，825家国家重点龙头企业主营业务收入总额达1.23万亿元，企业平均主营业务收入14.8亿元。其中，主营业务收入超百亿的24家，超50亿的52家，10亿的263家。国家重点龙头企业主营业务利润总额达1230亿元，平均每个企业利润达1.5亿元；净利润总额612.5亿元，平均每个企业7415万元；上缴税金426.5亿元，平均每个企业上缴税金5164万元。粮油是农业产业化经营集中的行业，在资产过百亿的龙头企业中，粮油生产加工类企业就有9家；在主营业务收入超百亿的企业中，粮油企业就有10家。在683家生产的1068个主营产品中，粮油类就有315个，粮油类龙头企业产品平均销售收入达到10.02亿元。
经过长期发展，龙头企业的投入和带动能力明显增强。据统计，2010年，国家重点龙头企业对农产品原料基地投入总额455.7亿元，平均每个企业基地投入5500万元。带动农户总数达6415.4万户，平均每个企业带动7.7万户，其中通过原料订单的方式共带动农户3613.7万户，平均每家企业带动4.4万户；带动基地农户增收总额878.4亿元，其中，实行保护价收购差价金额、合作制返还利润金额、股份合作制分红金额、租赁经营支付土地租金金额分别为156.2亿元、32.8亿元、6.5亿元、16.6亿元。国家重点龙头企业职工总数225.9万人，职工年平均工资1.96万元，在带动农民增收方面起着重要作用。“十一五”时期，龙头企业为基地农户提供生产资料垫付资金年均超过300亿元，培训农民资金年均达到45亿元。
三、我国农业组织体系发展亟待解决的难题
进入21世纪以来，在工业化、城镇化、信息化发展的大背景下，我国农业组织体系发生了快速变化。但总体来说，我国农业发展仍然处于变数较多、不确定性较大的转型期，农业组织体系仍将在较长时期内发生重要变化。尤其需要注意的是，快速转型容易发生偏差。目前，我国农业组织体系变化面临的问题主要体现在以下方面：
(一)家庭经营主体地位在一定程度上受到冲击
为追求规模效应，近年来，由集体经济组织集中土地承包经营权租赁给工商企业的现象在快速蔓延。这样做法确实可以在短时间内扩大经营规模，农民也可以获得租金，部分农民还可以进入企业就业。然而，其负面影响也是非常明显的：一是农民的生产积极性受到影响。让农民种自己的地，是充分调动农民积极性和创造性的基础和前提，也是农村改革发展的精髓。人民公社体制之所以难以为继，就是因为违背了农业的发展规律，剥夺了农民自己直接生产、自己直接获得收益的权利。工商企业直接组织大田农业生产，会不可避免地犯同样的错误，导致监督成本增加、经营效益不高。二是粮地非粮化的现象明显。在销售市场稳定的情况下，经济作物的效益往往高于粮食生产。工商企业获得土地以后，事实上很少从事粮食生产，往往会转向经营高价值作物，大量基本农田变为园地。在集中土地的过程中，还出现了违背农民意愿、侵犯农民土地权益的现象。近几十年来世界各国的实践表明，简单将农业现代化理解为“农业欧美化”，走大规模集中土地、扩大单个经营主体土地经营规模的路子，可能会加剧经济社会矛盾并影响整个现代化的进程。
(二)合作经济组织的规范性欠缺
尽管近年来我国农民专业合作社快速发展，但目前的农户加入农民专业合作社的比重仍不到20％。目前，农民专业合作社主要提供生产资料购买、生产技术培训、产品销售服务和提供部分市场信息等服务，而能够提供资金、信用、担保、高技术、先进设备、大型销售网络、全方位信息等高水平服务的合作社还比较少。现有农民专业合作社的带动能力还比较弱，平均每个合作社的成员数量仅为80个。目前，多数农民专业合作社处于“空壳”状态，只能提供简单和初级的服务。
目前，多数农民专业合作社的内部运行机制存在明显缺陷。为加快合作社发展，政府官员或者政府委托村级组织负责人在合作社担任主要负责人的现象比较普遍。这样做确实能加大动员力量，合作社数量能够快速增加，但合作社是“民办、民管、民受益”的组织，政府介入太多、太深对合作社的长期发展会产生不利影响。农民专业合作社发展在很大程度上依赖龙头企业的支持，容易为龙头企业所控制。一旦产生利益冲突，农民的利益可能受到损害。政府、龙头企业和生产经营大户对理事会成员的影响较大，在管理机构和人员、吸收会员、成员退出、提供服务、开发产品、进行投资、选择供应商、利益分配、集体积累或设施购置、成绩总结等问题上，普通成员的意愿较难得到体现，容易偏离合作社的本质属性。成员参与机制不完善，交纳费用、履行责任的积极性不高，利益也难以得到应有保障。
(三)公益性服务组织的服务能力需要进一步加强
一是脱离实际需求，发展方向偏离。根据“经济建设依靠科学技术，科学技术面向经济建设”的指导方针，农业科技体制改革在放活科技机构与科技人员、加强农业技术开发和培育农业技术市场等方面已经取得明显进展。科研体制仍然具有浓厚的计划经济色彩，科研任务主要由政府下达。市场需求干变万化，政府实际上很难把握产业发展的具体技术需求，科研计划与需求脱节的现象较为明显。
二是体制分割，缺乏合力。教育、科研、推广是农业科技发展中各有分工、相对独立但又紧密联系、相互交融的三大组成部分。在计划经济体制下，参照前苏联模式，我国建立了教育、科研、推广机构三套各自独立的体系，并通过行政力量联接。但改革以后，随着市场化水平的提高和体制的转轨，三大体系之间的鸿沟明显扩大，很难统一协调起来。尽管高等农业教育改革打破了行业部门办学的格局，但脱离产业部门管辖后，行业对高等农业教育的支持也明显减少。科研机构体系条块分割，农业科研力量分散的问题也十分明显，很难形成整体力量进行集中攻关。体系分割，使得科研选题与产业需求不相适应，教育机构培养的人才适应不了科研和技术推广的需要，推广机构难以获得合格人才和科技成果，三大体系的机构能力都得不到应有加强。农业科技机构采取了分层设立，由相应层级政府统一管理、统一协调。不同层级之间的机构只对本级政府负责，容易成为行政化机构。而且，不同层级的机构纵向难以贯通，较低层级机构难以接受较高层级机构的辐射，较高层级机构在较低层级缺乏依托，处于悬空状态。科研机构学科设置没有准确定位，简单追求“大而全”，机构和研究人员定位不准，难以创造真正具有突破性意义的成果。
三是科技创新能力赢弱，科技成果转化不足。我国农业科研体系大而不强的特点十分突出。基础研究和应用基础研究与欧美发达国家的差距较大，少有农业企业具有自主创新能力，科技成果储备明显不足，我国农业后劲不足的问题日益显现出来。在发达国家，农业科技成果转化率在80％以上。目前，我国的这一比率只有40％左右。
四是推广机构萎缩，公益性职能没有落实。从20世纪90年代起，每次的乡(镇)政府机构改革，农技推广部门都是裁减的对象。在各级政府技术推广体系中，没有建立起技术推广的核心层级，具体公益性职能并没有真正落实在农技推广部门。长期以来，受行政化的影响，农技推广机构缺乏有效的激励与约束机制，以致容易忽视产业主体生产经营的需求，解决生产实际问题的能力也一度被削弱。
(四)商业化服务主体发展不足
我国农业商业化服务主体发展起步较晚，发展也不平衡。从全国面上的情况来看，除了重点龙头企业以外，绝大多数经营主体整体实力较弱，经营规模较小，辐射面较小。在发展水平较低的情况下，大量企业纷纷进行初级同质农产品加工，导致产能低水平过剩。在大量企业开展低水平竞争的基本格局下，行业内恶性竞争事件时有发生，以致企业的效益难以提高，部分企业甚至出现亏损。2010年，国家重点农产品加工龙头企业的平均利润率仅为4.99％，明显低于工业企业平均利润率。2010年，国家重点龙头企业农产品原料价格平均涨幅为16.2％；企业工人年平均工资同比增长12.4％。一旦银根稍有缩紧，龙头企业资金约束就有明显加重的趋势。
龙头企业和农户，是实行农业产业化经营的两个基本力量，处理好两者之间的利益关系非常重要。近年来，龙头企业与农户的利益联结机制明显完善，实行合同、合作、股份三种较为稳定的利益联结方式的组织所占比重已经达到97.8％。但实现紧密利益联结方式的毕竟只是少数，实行合作方式的仅占15.1％。
四、健全我国农业组织体系的系统化策略
从长远来看，如何保护和激励农民种粮积极性，是走中国特色农业现代化道路过程中的一个重大现实课题。如何立足全局、长远和国际视野来改革完善农业组织体系和经营体制，是一项艰巨而又充满制度风险的历史任务。面对农产品需求持续较快增长、农业发展资源约束条件日益严峻、农业经营效益较低的局面，党的十七大报告提出要“加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路”。党的十七届三中全会进一步明确提出，要“把走中国特色农业现代化道路作为基本方向”。党的十八大再次明确指出：“加快发展现代农业，健全农业支持保护体系，确保国家粮食安全和重要农产品的有效供给。”现代组织体系是现代农业的基础，要实现农业现代化与工业化、城镇化和信息化同步发展，必须将健全我国农业组织体系作为关键，牢牢把握正确的方向，不断强化农业基本经营制度的实现基础，不断提升农业经营主体的经营能力，不断增强农业服务主体的服务能力。
(一)明确土地承包关系稳定并“长久不变”的实现方式
党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”明确“长久不变”的含义，必须解决这样几个问题：一是“长久”究竟是多久。要不要提出明显时间界限?二是现在就“长久不变”，还是30年承包期满后再“长久不变”?三是“不变”之前土地承包关系不再调整，还是要再调整一次?对这些重大问题，要抓紧研究，形成共识。在此之前，要加快完成农村集体土地的所有权和农户的土地承包经营权确权、登记、颁证工作，这是实现现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础。全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围。
(二)引导土地承包经营权规范流转
事实上，对于土地承包经营权流转，中央的政策界限是清楚的。第一，允许流转。实行家庭联产承包责任制以后，中央在强调稳定土地承包经营权的同时，也一直允许发展土地适度规模经营，提高农业的发展效率。《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》就明确提出：“鼓励土地逐步向种田能手集中。”《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》再次明确：“随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植业专业户。”第二，规范流转。1984年的中央“一号文件”在首次明确鼓励土地逐步向种田能手集中的同时，就要求转包必须在承包期内进行，并且不得擅自改变集体承包合同的内容。此后，多个法律法规和中央文件阐述了关于规范土地承包经营权流转的规定。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》要求，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。《农村土地承包法》规定，土地承包经营权流转必须遵循以下原则：平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；流转的期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力；在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。党的十七届三中全会进一步指出：“土地承包经营权的流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”
稳定土地承包经营权和允许发展土地适度规模经营，这两个方面并不矛盾。要使土地承包经营权流转沿着健康的方向进行，就要将加强土地承包经营权流转管理和服务作为一项重要任务来抓。要鼓励有条件的地方建立为农民土地承包经营权流转提供服务的专业性平台，为流转双方提供供求信息、价格评估、合同签订、登记、备案等服务。建立健全以协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷调解机制，依法开展农村土地承包和流转纠纷的仲裁。要抓紧制定严格、规范的工商企业直接租赁家庭承包方式下土地承包经营权的准入制度，既充分发挥工商企业在提供社会化服务方面的作用，又维护好农业农村长远发展的根基。
(三)加快发展新型农业经营主体
由于全球市场对高价值和加工食品的需求增加，购买能力在提高，人们自给准备食品的机会成本在提高，这给农民带来了新的发展机会。农民具有劳动力成本低、有当地知识等优势，具有一定的差别化竞争优势。但是，由于面临高昂的交易成本、在非劳动力要素方面缺乏优势，农民面临的困难也较为明显。农民能否通过农业生产、自然资源管理及发展农村事业增加收入，取决于其成功参与市场的能力。解决这一问题的关键在于，既要坚持党在农村的基本政策，稳定农村土地承包经营权并实现长久不变，又要优化农业组织体系，实现适度规模经营。
1.大力发展农民专业合作社
通常而言，专业化的非营利组织是最有效的服务提供者，农民的组织为农民提供服务更为有效。[7]农户组织可以降低交易成本、获得更高的市场价值、减少进入市场的障碍，提高与买家和中间商的谈判能力。[8][9]许多买家也愿意与生产者组织打交道，这样利于稳定货源和提高质量。[10]发展合作社的好处还在于，可以在土地承包经营权不变的基础上实现规模化效益，能够实现经营收益为成员分享。在许多发展中国家，合作社能够帮助农户低价格获得投入和提高产出率以及生产效率。[11]一般来说，要成功发展合作社，一方面要遵循自愿原则，另一方面需要对农户予以鼓励和引导。因此，要遵循合作经济组织发展规律，加大对农民专业合作社和各类协会组织的支持力度，同时完善管理体制、加强部门协同、增强服务力量，提高农民专业合作社发展的规范性。要通过评定示范社、予以重点支持，引导政府支农项目，如水利建设、节水灌溉、农业综合开发、粮食丰产科技工程、粮食稳定增产行动、病虫害统防统治、土壤有机质提升、保护性耕作工程、水稻集中育秧、玉米地膜覆盖种植和膜下滴灌补助、秸秆机械化还田等，向示范社倾斜，引导合作社提高规范化水平。要在提高农民合作社经营能力的基础上，支持合作社办加工企业，提升其引领能力。小的组织在提高内部凝聚力和相互监督方面的作用更加明显，但大的组织在规模经济、形成市场优势方面具有非常明显的作用。[12][13]目前，合作社跨地域发展、联合社发展、合作社兴办企业的现象明显增多，对以产品和产业为纽带发展的联合社，应当予以支持。
2.积极扶持专业大户发展
据统计，到2011年底，我国经营耕地面积在2公顷以上的种植专业大户达到900多万户，6.67公顷以上的种植专业大户达到80多万户。据初步估算，经营面积在2公顷以上的种植专业大户的土地种植规模超过0.33亿公顷，已经成为我国农村最重要的土地适度规模经营主体。2011年，我国年出栏生猪500头以上、存栏奶牛100头以上、存栏蛋鸡2000只以上规模养殖比重达到36.6％、32.9％和64.5％，分别比2006年增加21.6个、19.8个和24个百分点，主导畜种规模比重大幅提升。全国畜牧业产业化组织超过12万个，约占全国农业产业化组织的50％以上。扶持种养大户在改善粮食生产物质装备和技术条件、增强粮食市场供应能力、提高劳动生产率等方面具有重要促进作用，要采取奖励补助、加强培训、引导相关支持倾斜等多种办法，提高其经营能力和经营素质。
3.适当培育家庭农场
作为具有一定经营规模、经过注册登记的法人经济实体，家庭农场具有其独特的优势。近年来，部分发达地区在发展家庭农场方面已经取得明显成效。结合自身的情况，通过实行土地流转费补贴、生产考核性补贴、种养结合补贴、农机补助、贴息贷款、保费补贴等政策，家庭农场得到较快发展。到2011年底，上海市松江区的家庭农场发展到1167户，经营粮田面积占到78％以上。一般情况下，家庭农场经营粮田面积为6.67公顷，每公顷平均利润为9000～12000元，年平均种粮利润为10万元左右。尤其是，家庭农场对青壮年劳动力具有很强的吸引力。松江区家庭农场经营者在49岁及以下的有475户，占总数的40％以上。对具备一定条件的地区，要给予必要的资金、技术和政策支持，积极探索规模适度的家庭农场发展模式。
(四)构建新型农业服务体系
在发达国家，围绕农业已经建立起健全完整的服务体系，服务内容覆盖到农业生产经营的每一个环节。在公益性明显的环节，服务一般由政府直接组织承担或政府出资支持其他主体承担。在商业化程度较高的环节，服务一般由商业化机构承担。实际上，从事农业生产性服务的人数已经远远高于直接从事农业生产的人数。对我国而言，能否成功走出一条具有中国特色的农业现代化道路，关键在于能否在保持家庭作为经营主体地位的基础上，解决那些靠一家一户办不了、办不好的事情。党的十七届三中全会明确提出，要加快构建公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。
一是改革健全公益性服务体系。农业产业具有弱质性，但又是国民经济的基础。简单地将公益服务推向市场，对我国而言，显然并不合适。要适应社会主义市场经济规律，根据建设服务型政府和推进城乡基本公共服务均等化的要求，落实党的十七届三中全会关于在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，逐步建立村级服务站点的要求。各地要从本地实际出发，确定当地的公共服务范围，健全公共服务机构。强化国家农业科研、教育、推广的管理和协调。在省一级建立农业科研、教育、推广的地区协调机构，加强对相关部门和地级市、县级农业教育、科研和推广机构的协调。在条件具备的地方，可以实行垂直协调，或以一定方式加强纵向协调。一些国家的实践表明，尽管对公共部门的科研投资数量不菲，但由于机制不健全，对提高生产率的作用有限甚至令人失望。[14]需要考虑将政府补贴供给方式转为对市场决定、需求带动的服务方式。切实深化运行机制改革，提高运行效率。通常来看，由于基于商业文化、需要服务方支付费用，私人部门在服务方面比公共部门的免费服务或者有补贴的服务更有效率。对“以钱养事”的方式，需要进一步加强探索。
二是发展壮大农业产业化龙头企业。龙头企业是现代农业发展的重要主体，为提升龙头企业的带动能力，近年来中央对增加农业产业化专项资金规模、解决龙头企业资金困难、开展农产品精深加工增值税改革等提出了相关要求。现阶段，应落实《国务院关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》的要求，切实加大对农业产业化龙头企业的支持力度，培育壮大一批成长性好、带动力强并有社会责任感的龙头企业。支持发展大型农业产业化龙头企业集团，促进集群式发展，提升行业整体发展水平。采取保底收购、股份分红、利润返还等多种方式，不断完善龙头企业带动农户的组织制度和利益联结机制，努力使农民稳定地分享到整个产业链的利润。进一步强化龙头企业社会责任，帮助龙头企业树立良好的社会形象。
三是加快发展民营生产性服务主体。农业涉及的行业非常丰富，不同行业所需要的条件存在较大差异，也决定了农业生产性服务的多样性和差异性。从基本内容来看，主要包括投入品供给、生产作业、储运加工、流通、科技、教育培训、金融保险、信息、质量安全控制等方面。由于农产品价格呈现出快速上涨的态势，农业的长期投资报酬率并不低。目前，无论是在发达国家，还是在发展中国家，私人部门在农业生产性服务中都发挥着重要作用。我国农村的民营生产性服务机构得到了一定程度的发展，完全靠政府直接发展社会事业的局面开始被打破。但总体来看，民营机构从注册到管理都采取与事业单位不同的模式，实际上处于边缘化的状态。在大多数情况下，由于交易成本高、服务对象分散、利润低，私人服务主体不能取代原来的国家服务主体。为此，要营造更为宽松的环境，使民营服务机构在合适的领域得到更快发展。
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