教育改革的整体设计与协同推进，本文主要内容关键词为：教育改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G629.21 文献标识码：A 文章编号：1672-4038(2014)05-0018-07 我国持续三十多年的改革已经进入新的历史时期，然而体制机制的障碍依然存在，政治、社会、文化和生态等各方面的各种改革相互交织，相互掣肘，“普惠式”改革因不同利益集团难以为继。迈向“深水区”的改革正从粗放式的“摸着石头过河”走向理性化的探索，从“内部人主导型改革”迈向“社会参与型改革”，从改革别人迈向自我革命，使“削权”、“让利”、“法治”、“民生”等成为改革的关键词。当前正是教育系统深入贯彻党的十八届三中全会精神，持续落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的新阶段。“综合改革”已经成为教育领域新的热点和难点问题。如何把握改革的综合性和系统性，避免片段化和零散化，是教育改革的重要论题。作为十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的重要事项，教育改革应有所为，有所不为，满足时代需要进行整体设计与协同推进，不断深化教育领域综合改革。 一、教育改革的本体确认 教育系统存在于社会大系统内，必然要根据社会的需要调整自身的步伐。我国正处于改革的“深水区”，各种社会矛盾和利益相互交织，更加需要深层次、内涵式的改进。教育改革是社会改革蓝图的重要拼图，是社会进步的重要推动力量，并在不断运演过程中存在着三种基本样态。首先，教育政策的利益植入，从教育对象需要的满足、教育行政的绩效或政绩价值、社会矛盾的教育嫁接以及社会权力的教育借力等多重维度自上而下发动教育改革，以行政命令、文件规范和“舆论轰炸”等形式推动改革。产生这种自上而下的教育改革的动力来源既有对教育规律和教育发展诉求的政策厘定，也有“长官意志”甚至逆规律的政策决策和政策环境。其次，教育研究的理论情怀，研究者从改革背景、改革愿景与改革问题等出发探讨改革的理论图景，既有对国外教育改革理论的深度推介与理论发展，也有就教育改革理论本身的发展完善和跨学科的理论建构，并不乏对改革现状的理论总结和政策建议。最后，教育实践的“万花筒”，有动力意义上自发改革和强加的改革，有类型维度上教师变革、学校变革和地区变革，也有系统视角下内容维度上政策创新、课程改革、教学改革、文化改革和评价改革等。教育改革的政策、理论与实践构成了教育改革的三位一体运作机制，为纷繁复杂的教育改革认知提供了认识论图景，也为认知当下教育改革的根本问题提供了棱镜。 纷繁多样的教育改革样态为我们认知教育改革问题提供了基础，从改革的逻辑起点出发，不难发现，教育改革首先因“非人而利”的立场带来了方向迷失。“非人”的教育改革以改革为旨归，视改革为目的和手段，将人的发展以及所带动的教育发展的质的提升摈弃在改革之外，认为在进行改革就是好的改革、有益的改革，忽视改革不成功的可能性，也忽视改革的根本价值追求；偏离了教育自身的根本目的，将教育仅仅作为一种实现改革的手段和工具，“为了改革而改革”。其次，“唯我”的改革思维。教育改革是教育系统自我完善发展的过程，是教育系统内部发生的改革，是教育系统自身的改变。[1]然而，教育系统的过度自我使改革目标设定、方案设计与手段选择囿于教育系统自身，将同样作为社会系统的其他子系统排斥在外，也忽视与经济系统、文化系统等的相关性，未能从更高的视野审视教育改革的根本逻辑与问题关联，脱离或不相宜当下社会发展的目标和方向，使教育改革的对象局限于某个教育问题或教育系统的某个方面，忽视了问题产生的系统性背景和与之相联系的其他问题。再次，权力“误用”的改革机理。政府权力主导的改革提高了改革效率，但“权力”所致的“寻租”与“资源垄断”是教育腐败、教育公平以及教育价值流失的根源，未能有效控制和评估改革过程所消耗的人力、财力、物力，未能规范权力的运用和建立特有的问责机制“拷问”权力决策者和执行者的价值体认和行为。最后，文本主导的改革模式。行政决定的自上而下驱动的改革模式是我国的主要方式，以颁布政策文本为主要途径推行改革，以期解决当下改革的重点问题，不过造成了政策操作性不强、执行过程失真以及政策监督和评估机制不完善等弊端，甚至出现政策与法律、部门政策之间以及上下级政策的变通执行等内耗问题。 教育改革以问题为出发点，其复杂品格体现了三大相互关联的系统：一是教育改革的活动主体和服务对象的发展问题；二是教育改革过程中教育系统中各子系统和要素之间的内在规律问题；三是外部政治社会经济对教育系统和教育主体的价值作用。结合中国教育改革的历史经验和当代发展可以看出，教育改革应以教育者与受教育者的发展为根本旨归，以教育公平为改革过程的行为标杆，以人民满意的教育为外在标准。其中，受教育者的发展不能脱离政治经济社会的诉求，也是“社会需求是推动教育改革的根本动力”[2]的规律性体现，是人类整体价值与当下社会有机结合的典范，需要以价值观为导向，综合素养为基础，个性化发展为旨归培养受教育者，并促进教育改革相关利益者整体素养的提升。教育改革过程是教育系统内部要素不断重组变化以适应教育变革方向的渐进式过程，是以经济“理性人”为假设的资源不断被优化配置的过程，彰显了教育改革过程的公平导向和公平实践，这也符合社会发展理念和人的发展的根本价值。中国政治诉求与社会发展的着眼点是“人民满意”，教育关乎人们的生存状态、发展机会、发展能力和发展权益，应该满足并从“民生”的角度推进改革，[3]实现人民的利益诉求。 二、教育改革的整体设计 1.民主表达与集中表决：教育改革决策系统的张力设计 教育改革是改革者首先依据教育科学原理，把握教育发展的本质和规律，厘清教育发展目标后而做出的一系列设计以及引发的复杂实践活动。教育改革的发生过程将改革者的决策置于首要地位，一切面向系统的改革活动均需要设计者首先进行科学决策，依据我国社会主义民主决策机制而进行。人类一切活动均是发挥其主体能动性之后对知识和智力等的综合运用，社会主义民主决策机制强调决策者们的智力活动，而不是权力的纯粹表达。教育改革决策对智力的要求强调理论思想的指导，通过不同智力条件下的不同理论和思维的碰撞，以准确把握改革本身的本质和规律，做出正确的决策。这样，教育改革的决策意味着不能以“长官意志”与“权威意志”所左右，而是充分体现民主性，尽可能让改革诉求者表达其智力贡献，扩大和巩固决策的社会基础，将民智纳入教育改革决策的智力主体范围。与社会主义民主政治一致的教育改革的科学民主决策体系的建立既在于提升改革的科学性和效率，也是对当下社会改革民主性的回应，更是从发展的角度对社会发展的引领。总体而言，科学有效的教育改革民主决策机制需要体现民主精神，综合考察其权限、机制、程序和问责等根本问题进行如下设计： 首先，规定决策权限和完善决策规则。教育改革决策应按照“科学引领、全局主导、协调各方”的原则，明确决策团体中各主体的权责范围，按照“民主表达、协商意义、集中表决”的原则，完善改革事项的集体决策规则，健全议事规则和决策公示规则，[4]保证教育决策权力的阳光运行。其次，完善教育改革的决策机制，坚持公众参与、专家论证、政府决策和决策执行相互结合与协调的科学民主决策机制，充分利用社会智力资源和现代媒介价值，在诸如涉及人民切身利益的高考改革、大学生就业、择校等高关注问题上广发听取和吸收意见，增强透明度和公众参与度。专家论证机制应着力打造“思想库”和“智囊团”等民智和“外脑”价值，发挥教育科研机构和社会团体的咨询作用和背景评估价值，有机结合分散决策和集中决策，以科学研究和教育政策评估推动科学决策。[5]决策执行机制在于强化协调与控制，对方案实施过程进行科学追踪、反馈和修正。再次，构建教育改革决策的协商程序。将政府权力主体、企事业精英、各领域顶尖专家、教育专家和一线教育工作者纳入决策团队，遵循目标、调研、方案优化和集中表决的程序，合理分配决策权力。最后，建立教育改革决策问责制。遵循决策法制化的原则思路，建立依据工作水平、法律法规和私利为判断标准的问责制度。 2.组织变革与制度革新：教育体制改革的同步设计 十八大和十八届三中全会拉开的改革序幕，尤其是中央全面深化改革领导小组的建立指明了体制改革的方向和重点，打破了传统意义上根据不同事项进行机构设置和制度构建的思路，透过权力的重新分配、资源重组和格局转换等战略手段改革组织架构和制度体系。教育的组织框架也应有相应的改革思路和行为。首先，协同国家战略的组织结构。教育系统应调整自身的组织结构满足国家战略价值和产生相对应机构设置与人员调整符合国家整体性的组织架构。其次，坚持高效与公平的组织结构调整价值取向。教育组织系统存在的主要目的在于执行国家职能，有效贯彻教育方针，保证资源配置的高效与公平，以达到“善治”的目的，[6]一方面需要根据教育发展战略调整教育机构，明确其职能和进行相应的人员配备，另一方面也需要在教育系统内部体现以人为本的机构重组和调整的价值，保证系统内部的高效与公平。最后，分合相结合的调整机制。坚持核心结构与人员动态流动的调整方向，精简机构数量、规模、领导者职数和工作人员，保持机构布局的合适比例，以基本职能为基础，以议题为软性架构动态配置人事。此外，强化成本与效益的工作方针，将机构办事效率和民众的满意程度作为教育组织结构调整的重要指标，实行能进能出的人事机制，从态度和专业角度评价自身的组织效应。 教育制度是教育改革者进行顶层设计的核心要件，体现为制度环境、制度理性、制度体系和机制创生等四大方面。首先，创新人才培养方向的制度环境设计。以新时代的人才观、评价观为导向，引导教育者的正确价值观和进行舆论导向，为新的制度设计扫清障碍。其次，以法理为基础的制度供给。教育制度是对教育主体行为的规范，不能脱离现有的法律框架，应结合相关法律体系和教育法律体系进行深层思考，同时以制度理性为标尺，以教育规律为主体设计制度框架，消除行政权力的非理性强制。再次，协同建构的制度体系。结合十八大设定的改革方向和重点，结合住房、就业、养老等民生保障体系的发展进程，深入研究户籍制度改革、人口政策、社会层级结构等趋势，弹性设计入学制度、招生考试制度、就业制度及教育资源配置制度等，以制度引领和规范组织和人员的行为。最后，纵横互通的教育机制创生。教育制度的相对刚性需要教育机制的柔性予以弥补，需要以教育法律、制度、政策和机构为基本架构，理顺教育系统内部权力、利益和话语之间的关系，将社会物力资源、人力资源和文化资源纳入教育改革的轨道，构建政府与学校、政府与市场、社会力量与学校以及社会力量之间的互动机制。 3.职能转变与服务治理：教育改革满足“市场”的双向设计 “推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标，诠释了“以人为本”社会和谐发展的总体框架和目标体系，旨在打造“以人为本”的服务型政府。新时代的政府职能定位决定了教育行政的服务转型，首先体现为教育管理部门或者教育行政的价值变革，强化自身的服务意识，将为受教者和其他教育利益相关者的服务作为自身工作的宗旨，能够以开放的心态、创新的意识、社会正义和责任感及良好的人际互动为重要内容实现与社会大众、家长、教师和学生等的良性互动，满足自身服务对象的现实期待，把自身打造为具有服务精神的行政实体，塑造服务型教育行政文化。其次，构建教育行政服务的自我完善系统。“打铁需要自身硬”，从法制、培养培训和监督等方面强化教育行政人员的伦理道德建设和专业素养建设；构建政务咨询，及时公开教育资源配置、教育发展进展、招生原则和进程等迫切关心的事项，主动接受监督，将服务对象的满意度指数或自身服务的速度和水平纳入服务绩效评估指标，以此推进自身服务的增量提升。同时，强化服务承诺的具体实现，通过大众传媒、网络平台、报纸杂志等方式，及时公布当地教育发展的指标指数、发展现状、重大事项、办事流程和违诺责任等，实现教育行政的过程监督，推动教育民主的进程。 依据十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神，教育发展应发挥社会力量、科研机构和其他相关组织的社会性和专业性功能，做好教育和“市场”的有效衔接，这从深层次上设定了教育服务的内容向度，具体包括基于公正的教育资源配置，基于专业的政府购买服务，基于双向协作的机制创设。基于公正的教育资源配置是教育行政部门以公平公正为导向的资源调配，从战略角度部署优先发展和重点突破的领域，保证教育改革的整体发展；基于专业的政府购买服务是教育行政部门从教育领域的私人领域中解放出来，以公共服务者角色挖掘“市场”中最有价值的教育力量，发挥各专业机构、专业团体和专业人员在教育发展过程的决策、咨询和评价的作用，如近期试行推进的高考英语改革，不仅要促进英语考试形式的变化，还应着力培育专业化的考试机构或者促进相关的制度建设设定准入标准及过程考核，彰显教育的专业性而非个人意志；基于双向协作的机制创设是教育服务社会化的深层体现，旨在促进教育内部体系和外部市场之间的有效联合与互动，如建构普通教育与职业教育、高等教育与新农村建设等内外部之间的新型关系，将教育与市场、教育发展与社会资本、教育贡献与社会进程等整合起来，形成教育与社会共同发展的格局，最终建立政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力的教育公共服务体系。[7] 三、教育改革的协同推进 1.价值共识与标准推动：教育改革共同体的创建 教育改革受到全球化、政治发展、经济发展、文化更新和体制创新等多种因素的影响，必然带来政治精英与民众之间的认知差异、教育决策主体与行为主体之间的观念区别以及各类不同改革主体内部之间等的价值争议。改革需要争论，需要以多元的价值观作为支撑，体现改革的民主本质，但改革更需要共识，以共识奠定改革的权威性地位，“确立改革的判断标准，明确改革的价值指向”，[8]增强其合法性与合理性。教育改革的价值共识是当下时代所有不同主体所共享的一系列信念、价值观念和规范，是对教育改革的性质、目的、原则和路径等的共同主张和理想，是教育改革的灵魂和导航器。在社会分化和价值不断“变异”的时代，当务之急在于深入研究和贯彻“24字”社会主义核心价值体系，抓住人的发展为中心这根准绳，建构关于教育改革本身的价值本质、教育改革的目标体系、教育改革的制度体系和机制建设等共同认知，确立全社会关于教育改革本质和目的的共同信念，以此明确改革的未来走向，选择发展战略和方式，控制发展速度和调控发展规模。同时，尊重价值差异，对相异价值观持包容态度，坚持主导性与多样性的统一，才能集中民智和民力支持和推动教育改革。 价值共识解决了教育改革的内驱力问题，但还不是操作意义上的行动范式和行动路线，还需要建构不同领域的教育标准引领和评判教育改革行为。教育标准的产生一般具有两种方式，一种为教育团体或教育系统外部的服务机构的推动，另一种为基于国家发展并有国家行政主体组织该领域专家进行推动的，但都具有与法律法规同等的法理性质。基于价值共识的教育标准推动教育改革需要重点从标准的体系化和标准的范畴入手内化改革的价值共识。教育改革各项标准的体系化主要指从宏观到微观不同层次和不同类别的标准建构，如宏观层次教育现代化指标体系和中观层次学校教育发展指标体系等不同层次的发展标准以及学前教育、基础教育、高等教育、职业教育等各不同类别的发展指标；教育改革的标准范畴主要指教育组织机构与教育制度的效能指数、地方政府领导教育发展的绩效指标、中小学教师专业发展指数、中小学生综合素质发展指标、学习型社会背景下教育行政人员发展指标以及教育与社会、教育与政治、教育与经济等之间的相互贡献和系统支持等的指标。 2.利益博弈与全面实现：教育改革利益相关者的利益协调机制 受“知识改变命运”的文化心理和“文凭决定工作”的“制度逻辑”影响，“教育成为各种稀缺机会、优质资源分配的代理者，教育成为利益分配的代理机制”。[9]步入深水区的教育改革实则是对既有利益格局的深刻调整，转变深层次的社会关系，引发改革利益相关者的利益冲突。随着社会结构的不断变迁与政府体制机制改革的深入推进，教育改革利益相关者表现为因不同经济地位、社会资本、职业类别、教育资本和文化资本等利益群体的分化，构成不同的利益关系和利益格局，并因对教育预期与自身利益诉求的差异而选择支持或反对教育改革。利益论视野下的教育改革目标就是协调不同利益主体之间的关系，进行利益调整，“达到秩序化状态”。[10]利益关系及利益调整的实现机制取决于利益主体对利益的认知、改革方案对利益主体间博弈的政策设定及利益主体共同参与教育改革的机制创设，从动机、关系和行动三个范畴激发利益主体的改革热情，变改革阻力为动力，全面实现不同利益主体的利益诉求，构建和谐关系。 教育改革体现的利益诉求大致有公共利益、组织利益、群体利益和个人利益四种，其中个人利益是利益链中的基础成分，群体利益和组织利益是衍生成分，共同利益是核心成分，只有坚守“教育的公益性质”[11]才是改革成败的关键。首先，要使不同利益主体对改革利益有正确的认知，转变利益观念，让其认识到公共利益与其他利益之间本身并不矛盾，只要不断让改革产生增量，合理分配存量，就会不断释放改革红利。其次，结合教育改革的利益原则，教育改革的政策体系应以最小的代价获得帕累托最优状态，将公平、个性和补偿作为实践准绳，充分照顾特殊儿童、不利群体、欠发达教育区域、重点教育类型等的利益表达。再次，利益主体共同参与教育改革的机制体系。教育改革利益相关者包括代表公益的政府部门，包括校长、专家、家长和学生等在内的系统利益者，包括企事业单位、学术机构、公益部门等在内的社会利益群体，第一类为机制核心，用作参照和协调其他两类利益群体，应建构以法律法规为基础的刚性决策机制、监督机制和服务机制；第二类为主体，应建构以利益优先关照为方向的决策机制、咨询机制和激励机制等；第三类为外围，应建构以民主管理为重点的信息共享机制、利益约束机制、服务咨询机制和伦理文化和谐机制等，最终构建复合型的利益相关者共同参与机制。 3.权力调控与责任担当：教育改革政治系统的整合效应 只有约束权力，才能拆分“权”与“利”，首先，应建立法制性教育行政，完善相关教育法律体系，形成有效约束和规范。其次，通过完善教育组织内部决策、执行和监督之间的权力平衡，发挥具有专业智能的其他教育部门的教育智慧，避免教育行政“一把手”的“一言堂”，做到权力之间的协商共建。同时，中央、省级政府、县级政府和学校之间应形成合力的权力配置，中央一级教育部门协同当下社会改革的目标调整机构设置、决定教育改革的基本方向和路线、促进跨省市和区域的资源整合以及教育优先发展和补偿发展等，充分发挥省级政府教育统筹[12]的权力作用，以县域教育改革战略为支撑，[13]以学校改革为内生动力，形成橄榄型的权力结构，强化不同纵向权力主体的权力价值。再次，管理权力和专业性权力不仅限于纵向意义上的分权，还需要向社会分权，加强对公权力的限制和约束，避免权力资本化，并强化社会力量对教育改革的经济贡献、文化贡献和智力贡献，建构教育行政机构与社会团体、媒介主体和个人之间的话语交换机制，增强教育改革的合法性与正当性。 权力无法脱离责任单独存在，应建立健全教育改革的责任机制。首先，树立民主责任意识，以责任自负为伦理道德建设的核心，以责任明示与公开为原则，对教育改革过程中权力行使者对应的责任予以公开公示，如对受到人民关注的教育资源配置与优化、小升初、特长生、高招等重点问题的策略、方式和结果及时公布，接受监督和质询。其次，完善责任法律法规机制，引入“听证制度”、“报告制度”和“检查制度”等加强对权力的过程性监控，以监控与问责为制度核心建立责任追究与落实机制，以抗辩与合理强制为核心建立民主申诉与执行的后果机制，防止扩充权力成为教育改革的替代性目标。[14]再次，建立权力主体责任细化的执行机制。教育改革涉及多系统与多部门之间的有效协同，既包括同级政府不同部门之间、不同区域之间和区域政府与社会各方的横向协同，也包括不同政府之间的协同，[15]应细化不同教育改革责任主体的具体职责，建构以职责为基本框架的运作模式。此外，教育系统外部的责任主体也应建立各自的责任意识、规则和行为，作为大众媒介主体应根据教育改革的方向和宗旨传播有利于改革的观念和做法；作为经济力量介入的社会力量应把守教育的道德底线，避免教育的“过渡市场化”；作为专业领导的学术机构应发挥专业引领的学理价值，避免文化权力的教育寻租；作为权力来源的社会个体应发挥理性人的思维和智慧，营造正义与和谐的社会舆论。