“十一五”规划框架结构研究，本文主要内容关键词为：十一五论文,框架结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“九五”以来，国家对规划的编制进行了一系列改革和创新。这是完善社会主义市场经济体制的必然，是加强和改善宏观调控的需要，对于促进政府职能转变及经济社会全面、协调、可持续发展具有重要的意义。规划体制改革除了对规划性质、内容进行改革以外，规划框架结构的研究和创新也是规划体制改革的重要内容之一。本文对我国“九五”、“十五”规划的框架结构和市场经济发达国家中长期规划的框架结构进行了分析。
一、我国“九五”、“十五’规划框架的比较分析
（一）国家“九五”规划框架结构的特点
《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》（简称国家“九五”规划）是在发展社会主义市场经济条件下制定的一个中长期规划，规划期限是1996—2010年，是我国将以崭新的姿态跨入21世纪，初步建立社会主义市场经济体制，全面实现第二步战略目标，并向第三步战略目标迈出重大步伐，为21世纪中叶基本实现现代化奠定坚实基础的重要规划。
1、规划的框架采取板块结构
国家“九五”规划的框架采用板块结构把各部分组织起来，形成一个独特的规划体系。国家“九五”规划框架结构具体是：
中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要
序言
一、“八五”计划完成情况
二、国民经济和社会发展的指导方针和奋斗目标
包括环境条件、指导方针、奋斗目标、远景目标等4款。
三、宏观调控目标和政策
包括增长速度、价格总水平、固定资产投资、财政收支等7款。
四、保持国民经济持续快速健康发展
包括加强农业、加强基础产业、振兴支柱产业、发展第三产业、加强国防等5款。
五、实施科教兴国战略
六、促进区域经济协调发展
七、深化经济体制改革
包括建立现代企业制度、发展和完善市场体系、转变政府职能、改革投资体制等7款。
八、扩大对外开放程度，提高对外开放水平
包括提高对外开放水平、对外贸易战略、利用外资等3款。
九、实施可持续发展战略，推进社会事业全面发展
包括国土资源保护和开发、环境和生态保护、城乡建设等6款。
十、加强社会主义精神文明和民主法制建设
包括精神文明、民主和法制建设等3款。
十一、促进祖国和平统一大业
国家“九五”规划框架结构由序言，11大块，若干条款组成。“序言”总揽整个规划，点出整个规划的时期特点、指导作用和具有的重大意义；11大块内容从多方面对整个规划进行深刻地阐述，在每一大块下面又列出若干条款，有的条款下面又有若干小条，分别对每一块的内容进行详细的说明。形成大块、小块、大条、小条相互融合，构成了一个完整的“九五”规划框架结构。
2、规划框架显得更简洁明快
国家“九五”规划与“八五”规划相比，在规划框架的内容上显得更简洁明快，避免了重复出现。“八五”规划的框架从第二大块到最后第九大块，每一块的标题都重复出现“‘八五’期间”这一词，显得比较繁琐。“九五”规划框架的标题相对比较简洁，每个一级标题都直截了当、开门见山地点出来，避免了重复出现的问题。
3、规划框架突出权威性和严肃性
在国家“九五”规划中明确指出批准的权力机构及时间，表明了本规划是法律文本，具有法律效应，体现了规划的权威性和严肃性。
（二）国家“十五”规划框架结构的特点
国家“十五”规划是落实国民经济和社会发展第三步战略部署的第一个中长期规划，也是社会主义市场经济条件下的第一个中长期规划。规划期限是2001—2005年。该规划是“十五”期间国民经济和社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同奋斗的行动纲领。
1、规划的框架转向篇章节结构
“十五”规划在框架结构上有较大的突破和创新，采用了符合市场经济、法制建设要求的“篇章节框架”形式，这是“十五”与“九五”规划在框架上的主要区别。“十五”规划框架由序言、篇、章、节组成。具体是：
中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要
（2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准）
序言
第一篇 指导方针和目标
第一章 国民经济和社会发展的指导方针
第二章 国民经济和社会发展的主要目标
第二篇 经济结构
包括第三章到第九章，共7章。
第三篇 科技、教育和人才
包括科技、教育、人才等3章。
第四篇 人口、资源和环境
包括人口、资源、生态建设等3章
第五篇 改革开放
包括推进改革、扩大对外开放2章
第六篇 人民生活
包括扩大就业、增加居民收入2章。
第七篇 精神文明
包括思想道德建设、社会主义文化2章。
第八篇 民主法制
包括民主政治建设、依法治国2章。
第九篇 国防建设
第十篇 规划实施
包括改善宏观调控、创新实施机制2章。
本规划由十篇组成，多方面对整个规划进行深刻地阐述，分26章详细列出具体内容；有的每章下面又分若干节，每一节对规划的各种具体的指标、任务、重点进行详细的说明。构成了一个完整的“十五”规划框架。“九五”规划框架的每一大块的标题（三级标题）是依次从一开始一直延伸到最后。“十五”规划框架结构每一篇看似独立，但并不是每一篇都从第一章开始，而是把十个篇幅和二十六章融合在一起，整个规划纲要由26章组成，使规划框架结构形成一个比较紧密的构架。
2、规划标题更显工整和对仗
“九五”规划标题较随意，十一大块和每一小条的标题都比较简洁、长短不一。“十五”规划标题则比较工整，十篇中有七篇的标题由四个字构成，标题言简意赅，直接点出各篇的中心思路，具有较强的统领作用；在26章中，有24章的标题为“两句式”，更显工整和对仗。
二、市场经济发达国家中长期规划框架结构
市场经济发达国家中长期规划没有一个统一的标准范式，框架结构各有千秋，但都有一个共同的特点：简洁明快、条理清晰。这些国家在制定中长期规划过程中，较为普遍地采用经济计量方法，建立各种宏观经济预测模型，对国民经济和社会发展过程的各种结构比例关系进行定量测算，确定规划目标、战略重点等，并以此来确保框架结构的完整。但对于计量模型的运用，在不同国家存在着不同的风格，有些国家则较为重视目标、指标的数量分析，突出模型在规划中的重要作用，因而也就形成了各国框架结构上的差异性。
例一：美国1996年制定了著名的《美国面向21世纪的经济政策》，其框架结构为四大部分：
前言
一、我们面临的经济挑战
二、提高生活水平的原则
三、政府的经济政策
包括扩大市场、投资于有形资本、人力资本和技术资本、使政府更有效、减少赤字4个条款。
四、迈向21世纪
例二：日本1995年制定的《日本社会经济结构改革计划（1996—2000）》，结构为三大部分，加上大量的表格、图形：
第一部分 面临的主要问题和基本政策取向
包括对现实基本认识、五个结构性问题、政策的基本取向3个条款。
第二部分 重点解决的问题
第三部分 面向21世纪的生活
包括形成舒适的生活环境方面指标（用一个表格说明）、在确保完全和稳定生活方面指标（用一个表格说明）、构筑新日本经济发展基础方面指标（用一个表格说明）、进入新的成长轨道（用一个表格说明）4个条款。
例三：韩国制定的《韩国新五年计划（1993—1997）》，其框架结构为篇章节，在每一章下面又分为若干条款。其框架为：
第一章 新经济的发展方向
包括经济的发展过程、国内外条件的变化、新经济的基本构想3个条款。
第二章 推进经济改革
包括财政改革、金融改革、改革行政规章、经济观念改革4个条款。
第三章 经济技术改革的重点课题
包括增强增长的潜力、扩充国际市场基础、改善国民生活条件3个条款。
第四章 宏观经济管理与“新经济”蓝图
包括计划期间世界经济展望、条件变化与经济政策合理运用、韩国经济的前景3个条款。
从美、日、韩等国中长期规划的框架来看，市场经济发达国家的中长期规划的框架结构一般都比较简洁，由三到五个部分组成，加上较为普遍地采用图形、表格、模型等来描绘和阐述目标、指标、任务等。各国在文字叙述形式上有较强的共性。但是，由于中长期规划的类型、目的不同，在采取框架具体方式上，有的侧重于战略目标与战略思路的规划，突出大方向、大目标、大战略、大举措，主要是纲要式的；有的侧重于经济发展阶段性目标的预测和主要任务的贯彻落实，突出引导性和实施性相结合，有较为详细的规划蓝本和实施计划方案。因此，适应不同的目的和要求，各国中长期规划采取的框架也不同。
三、对我国制订“十一五”规划框架结构的某些设想
“十一五”规划是我国全面建设小康社会承前启后的关键规划，是全面建设小康社会目标提出后的第一个五年规划。编制好这个规划，对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设具有十分重大的意义。因此，“十一五”规划要有一个科学合理的框架结构。
（一）基本原则设想
1、继承与创新相结合的原则
在“十一五”规划框架结构的选择上要继承以往规划框架结构的成功经验，同时还要根据日益变化的社会经济条件，不断予以创新，使“十一五”规划框架结构更为合理。保证“十一五”规划对经济社会发展的方向、目标、重大问题进行合理的战略安排。
2、简洁明了的原则
“十一五”规划纲要既是政府行为宣言，又是全社会奋斗的目标和任务。因此规划框架、结构选择上应该尽量简化，立足突出宏观性、战略性和政策性，应着眼于简洁、明了。
（二）几点建议
1、要研究发达国家（地区）中长期规划的框架结构，借鉴和吸收先进经验
从经济意义上来看，市场经济发达国家（地区）的中长期规划，作为国家进行宏观干预的重要政策工具，其基本职能是展望经济前景，提供宏观信息指导；统率经济政策，提高宏观调控有效性；协调利益关系，增进社会总福利。具体表现为导向功能、协调功能、调控功能。市场经济发达国家（地区）往往依照不同的时期经济社会发展情况，在保证中长期规划基本职能前提下，在特定时期会突出某项功能。“十一五”规划框架结构的选择上，应该充分借鉴和吸收市场经济发达国家（地区）规划的框架结构为功能服务的先进经验，从而使我国能够更好地实现中长期发展目标。
2、要注重市场经济对规划的要求，充分考虑国情来选择合理的框架结构
在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性作用，生产者、经营者、消费者自主决策，这些变化都直接地影响着新时期中长期规划的内容与框架。所以需要根据变化了的社会经济背景，对新时期中长期规划的内容框架进行适应性调整或制度性重构。中长期规划作为一种手段，框架要根据现实需要进行灵活和科学地运用，即不再是“为了计划而计划”，而是“为需要而计划”。中长期规划框架的最终形成是根据现实需要进行选择的结果。所以在研究规划体系的框架设计时，要用更灵活、富有弹性的思路去包容。特别是我国仍然是个发展中国家，地区发展很不平衡，经济社会发展任务十分艰巨。在公共教育、公共基础设施、市场培育等方面更需要政府进行中长期规划。
3、要扩大民主参与，创新中长期规划框架结构
在市场经济条件下，规划目标的实现，主要靠市场，靠引导企业、消费者的生产和消费行为。编制规划的过程是协调各市场主体利益，统一认识的过程，这样才能够使规划目标变成各市场主体的内在意志和自觉行动。这就要求首先在确定规划框架过程中应该充分听取社会各方面意见，尽可能协调好各方面利益，将有益的意见吸收到规划框架中来。同时，要进一步适应经济全球化的新形势，在内外有别的前提下，由偏重于政府内部使用的规划框架，转为面向全社会的规划框架。
（三）“十一五”规划基本框架的某些设想
结合我国未来5年的发展趋势，我们建议“十一五”规划可考虑采取篇章节的结构，为序言、7个章节，大体上可以采取以下框架构思：
序言（含“十五”主要调控目标执行情况）
第一章 发展环境分析与预测
一、当前及今后一段时期国内外政治经济形势
二、面临的机遇、挑战、困难
三、关系国民经济和社会发展的基础性支撑要素和条件分析
第二章 指导思想和发展目标
一、指导思想
二、奋斗目标（四大调控目标、小康社会目标分解、其他计划指标的选择与设定）
第三章 结构调整
一、消费结构
二、投资结构
三、产业结构
四、城乡结构
五、从业结构
六、市场结构
七、企业组织结构
八、技术结构
九、所有制结构
第四章 社会发展
一、改善城镇居民社会环境
二、农民与农村发展
三、就业问题
四、反贫困
五、社会基本保障
六、科技、教育
七、文化、体育等
八、道德风尚、社会信誉、精神文明建设
第五章 空间构架
一、地区发展战略与城镇化
二、重大经济带或新的增长点的培育
三、重大基础设施
四、重大项目布局与建设
五、区域协作与地区分工
六、少数民族、边境地区的发展
第六章 对外开放
第七章 体制改革与制度建设
一、政府管理体制改革
二、市场体系的完善
三、国有企业改革
四、法治建设
第八章 国防建设
第九章 生态建设与环境保护
一、生态建设
二、环境保护
三、资源承载能力
第十章 规划实施与保障措施
一、保持良好的宏观运行环境
二、财政、货币、产业、投资等政策
三、政府综合调控手段的科学运用
四、部门分工与责任要求
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