试析如何防范城市建设贷款风险，本文主要内容关键词为：城市建设论文,贷款风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着城市化进程的推进，城市建设步伐不断加快，城建贷款快速增加。目前，部分地方城建贷款的过快增长和欠规范发展已引发风险苗头，应充分认识城建贷款的潜在风险，未雨绸缪，及早做好风险防范工作。
一、城建贷款情况
近年来，固定资产投资热潮不断高涨，全社会固定资产投资增速逐年上升，对GDP的贡献逐年增强；2000-2003年全国投资增速提高了1.7倍，投资在GDP中的占比从36.8%上升到47.4%。其中城市建设投资力度超过全部固定资产投资，据人民银行对全国16个非农业人口超过200万的超特大型城市市区范围内的城市建设调查显示，2001-2004年上半年城建投资分别增长15.7%、22.0%、30.2%和30.2%，2004年上半年增幅超过同期固定资产增速10.4个百分点。城建投资占国内生产总值和财政支出的比重逐年提高，2003年两项占比分别达到12.9%和98.0%，2004年上半年略有下降。
目前，城建投资的快速增长造成城建资金供给与需求之间的缺口日益扩大，这部分缺口主要依靠银行信贷资金来弥补。上述16城市调查表明，在城市建设投资快速增长的同时，银行机构的城建贷款大幅增加，2001-2004年上半年城建贷款增速分别为37.7%，57.2%、46.8%和42.9%；而且银行贷款在城建资金来源中的占比快速上升，分别为28.5%、34.3%、37.0%和47%；2004年6月末，同口径城建贷款余额达到7092亿元，增幅比全部贷款高26.2个百分点。考虑到自筹等其他融资方式中部分资金来自银行贷款，银行贷款在城建资金中的实际占比更高。
二、潜在风险
与一般商业贷款相比，城建贷款的风险更多地表现在缺乏必要的法律保障：贷款主体不规范，还款约束不强；担保有效性不够，出现风险后追索依据不足。
1、贷款主体不够规范
政府城建举债一般分两种方式：项目举债和政府性公司举债。项目举债按市场化方式运作，自求资金平衡，不纳入政府财政支出计划。政府性公司举债则是通过政府依法设立的举债主体为政府项目举债，完全由政府财政承担全部的还本付息责任。政府性公司虽然具有独立法人资格，但实际上是政府为规避《预算法》和《贷款通则》中关于禁止政府作为贷款主体向银行融资的规定，构建的筹措市政基础设施建设资金的融资平台。这些政府性公司不仅资本金较少，而且出资存在明显的缺陷，如有些地方将以前年度投入的基础设施建设资金作为公司的实收资本。
2、还款来源不稳定
据统计，2004年上半年，16个超特大型城市的城建贷款新增额占财政收入的42.9%。表面看，城市建设项目贷款由贷款项目主体自求资金平衡，但实际项目公司主要以未来土地出让收入为还款来源。分析现阶段城市基础设施建设资金的筹集渠道，土地出让收入占财政资金的比重越来越大，某些城市的土地出让收入已高达财政城建自筹资金的80%以上。因此，城建贷款还款来源的稳定性很大程度上取决于土地出让收入状况。而土地出让受国家宏观政策和房地产市场走势影响较大，出让收益存在不确定性。如：国土资源部对省级以下土地管理部门实施垂直管理改革，土地出让收入可能会实行中央与地方分成；物业税的开征；房地产经过前一轮的大幅上涨之后，房地产市场价格涨幅趋于缓和，买房行为较前谨慎等等因素，都会减少土地出让收益和财政资金来源，进而威胁信贷资金安全。
3、担保有效性不足
目前，城建贷款的保证形式主要有“项目资产抵押＋收费经营权质押＋政府还款承诺”和“政府性公司担保＋政府安慰函”两种形式。由于第一种担保模式只适用于有经营收入的城建项目，可用范围较小，对于大多数的无收费城建项目往往采用第二种担保方式。这种保证形式的最大风险在于缺乏足够的有效性。一方面，政府性担保公司与借款企业同属政府性公司，且一般为母子公司或兄弟公司，资金的运用和调度受政府的统一指令，相互间的关联度非常高；当贷款企业出现还款困难时，担保公司也无力承担担保责任。另一方面，根据担保法规定，地方政府或财政机关不具备担保主体资格，出具的还款承诺或政府安慰函不具备担保作用；在贷款合同有效的情况下，出具还款承诺的政府部门有过错，但只承担不超过未清偿债务50%的担保责任。
4、部分银行盲目追捧城建贷款
城建贷款金额大、期限长、收益高，加上财政担保背景，商业银行普遍将城建贷款作为低风险、高回报的优质资产极力追捧。主要表现在：一是盲目授信。给予政府性城建公司较高级别的信用等级和较多的授信额度，加上各行为了培植与城建公司的关系，竞相提高授信额度，整个金融系统对城建公司的授信总额远超出其合理承受的范围；二是降低贷款条件。突出表现为商业银行对城建贷款的执行利率以下浮为主，一般下浮5%-10%，有些更多，使银行获利空间减少，收益风险增多。三是改变贷款用途。个别银行为了绕开权限制约，甚至对城建项目发放流动资金贷款。另外，商业银行对政府的负债总额及其还款能力缺乏科学的测算方法，对政府预算外收支信息掌握得不够全面，对城建贷款的审核批准处于被动地位。
三、几点建议
城建贷款是商业银行近年新发展的业务增长点，它的出现和发展既拓宽了商业银行的业务领域，也促进了城市基础设施的建设和城市面貌的改变。但由于城建贷款的超常发展和配套政策法规制订的滞后，城建贷款面临较大的风险。对城建贷款风险的防范要以疏为主，疏堵结合，切实防范信贷风险。主要可从以下几方面着手：
1、允许地方政府合法、适度负债
建立健全相应的法律法规，允许有财力的地方政府合法、适度负债，并规范负债行为。要根据地方政府的财政收支状况和建设需要合理确定负债规模；要规范政府负债的使用范围，政府性负债的建设项目应当是公益性领域的项目，主要是一些事关区域整体发展所急需建设、但暂时存在资金缺口的基础设施和公用设施项目；要规范政府的负债行为，政府相关部门要对负债建设项目的建设规模、筹资渠道、成本收益和偿债资金来源等作评审论证，重大项目应通过社会听证、公示等形式，充分征求各方面意见；要建立政府债务的统一归口管理制度，明确政府债务的归口管理部门，统筹安排政府债务，杜绝政府债务的多头举债、权责不清、调控不力；要科学编制政府债务收支计划，在编制年度财政收支预算的同时，编制统一的政府债务收支计划，明确政府债务建设项目、投资规模和偿还本息计划；完善政府债务的偿还机制，按照“谁举债、谁偿债”的原则，明确借款单位的偿债责任，落实偿债资金来源，按期还本付息，并建立相应的偿债准备金。同时，地方政府要树立科学的发展观和正确的政绩观，强化城市建设的适度负债管理理念，城建规模要以当地经济发展水平以基础，与财政承受能力相匹配，遏制不合理的资金要求，防止地方财政过度负债，将风险向银行体系转嫁。
2、拓宽城建项目融资渠道
城建项目要从主要依靠财政资金和银行贷款两个融资渠道逐步转变到多元化的融资渠道，增加建设资金来源，分散投资风险。一是政府性公司要按照公司法的有关规定规范经营行为，在确保建设资金自求平衡的前提下，进一步拓展融资渠道，积极寻求稳定的、多元化的城建资金来源渠道；二是尝试以城建项目为筹资主体，事先将项目一定年限内的“有偿供给权”、“专营权”有偿转让与有闲置资金、有投资意愿的投资者，取得建设资金，变政府风险为项目风险；三是放开对城市基础设施的投资限制，积极吸引民间资本和外商资金，可以选择直接投资、合作投资或兼并、收购、控股、参股、租赁等市场手段进行融资。四是放开地方政府的市政债券发行权，制订出台市政债券管理规定，先在部分经济发展较快的地方试行，准许地方政府根据政府财力发行一定规模的市政债券用于重点城建项目的建设。五是设计合理的城建信托产品，委托信托公司发行信托产品，聚集社会闲散资金。
3、加强城建贷款风险管理
各商业银行要重视城建贷款的风险隐患，在调查的基础上，分析研究城建贷款的特点及与其它商业贷款的区别，结合前些年管理城建贷款的成功经验和本行实际，出台城建贷款管理办法，规范城建贷款管理，避免城建贷款由优质资产演变为劣质资产。一要切实有效落实贷款担保。银行应积极与政府协商，在确保第一还款来源的前提下，积极落实第二还款来源，将风险防范落到实处。由政府公司提供担保的城建贷款要争取政府更换关联担保公司，改为由财务状况好、现金流量充足的非关联方国有控股企业提供担保；有经营收入的城建项目，应采用“项目资产抵押＋收费经营权质押＋政府还款承诺”的担保模式，以收费权作为质押物。二要规范贷款发放操作。要严格按照贷款管理规定城建贷款发放条件，规范贷款发放流程，不能因城建贷款的政府背景放松贷款管理，更不能为了规避贷款审批权限人为缩短贷款期限，尤其要禁止以发放流动资金贷款发放项目贷款。三要加强贷后管理。定期了解贷款城建项目的建设情况，跟踪贷款资金用途和风险状况，防止将已完成项目的贷款挪作它用，确保项目贷款资金的专款专用，加强对出现风险苗头贷款的监测和催收力度。同时，监管部门或银行同业公会要及时将政府的城建贷款规模、贷款质量状态及时通报各银行，使各行合理控制贷款规模。