国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑_法律论文

国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑，本文主要内容关键词为：国家论文,逻辑论文,现代化进程论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      “理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论满足这个国家的需要的程度。”①我国审计机关成立之初，审计职能主要定位在查错纠弊，后来提出审计是公共资金、国有资产的守护者，进而认识到审计是民主法治的产物和推进民主法治的工具，是国家治理大系统中的一个“免疫系统”。这是在不同历史发展阶段、从不同角度认识国家审计的职能作用所作出的概括和总结。这些认识对于促进我国审计工作更好地适应经济社会发展需要，推动我国审计实践不断向前，起到了积极作用。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。那么，国家审计在其中承担什么任务？职能是什么？实现职能的方式是什么？审计工作未来的着力点是什么？这些问题都是在新的历史阶段充分发挥国家审计职能作用须深入研究的。关于国家审计与国家治理的关系，笔者在《论国家治理与国家审计》②一文中已有所论述。在此基础上，本文对国家审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的职能作用作进一步的研究探讨。

      一、制度基础：国家审计在国家治理中的职能作用

      职能是指人、事物、机构应有的作用或功能。研究一个组织的职能，就是要考察其在整个社会发展和治理体系中所处的地位，具有什么样的作用或功能。社会的发展要求国家审计作为国家治理体系中一个具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，发挥国家治理基石和重要保障的作用。一般而言，“基石”是指作为建筑物基础的石头，通常比作事物的支撑基础或中坚力量，具有稳固性、有足够的承载力、抗变异变形等基本特质。我们这里讲国家审计是国家治理的基石和重要保障，并非唯一性，也非排他性，而是基于对国家审计的制度属性、运行方式和所发挥作用分析得出的。具体可从以下几个方面理解：

      (一)国家审计是国家治理体系中的一项基础性制度安排③

      国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。从政治学角度分析，治理体系就是关于国家权力结构的配置，即规范权力运行、管理国家并维护公共秩序的一系列制度安排；治理能力则体现在国家权力的运行过程中，即运用国家制度来管理社会各方面事务的能力。在上述两方面，国家审计具有特殊地位并发挥重要作用：一方面，作为国家权力体系的重要组成部分，可以发挥有效制衡机制的作用；另一方面，通过发挥“预防、揭示、抵御”功能，能够全方位提高国家权力运行的成效。依据和运用制度来治理经济社会各项事务，是现代化国家治理的重要特征和本质要求。国家审计也是国家治理体系中的一项制度，而且国家审计的制度属性及角色分工，决定了其处于国家治理的基石和重要保障的位置。

      第一，国家审计是宪法这一国家根本大法确立的制度安排，在法律地位上体现出其稳固性、强制性和权威性。“法令行则国治，法令弛则国乱。”④法治就是依据法律实施的国家治理，是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。从职权法定的角度理解，国家审计是国家治理的基石主要基于三个方面：首先，国家审计的职责和地位是由效力最高的宪法文本固定下来的。世界上大多数国家都将国家审计写入宪法，赋予了国家审计更为超然的宪法地位。其次，国家审计是法治精神的重要体现和依法执政、依法行政的重要承载，国家审计制度是国家法治体系的组成部分，审计法制建设是国家法制建设的重要内容。审计监督权是宪法确立的，审计的依据、程序和标准都是法定的，必须坚持客观公正地依法审计。纵观世界各国发展历史，审计能很好发挥作用的国家，其法治化程度通常也比较高，国家治理的水准也比较高，反之亦然。再次，国家审计要为维护和促进法治发挥应有作用。审计通过监督法律法规贯彻执行情况，依法严肃查处各种财经违法违纪问题，维护法律的权威和尊严，确保经济社会在法治化轨道上运行发展；通过深入分析现行法律法规执行中存在的漏洞和问题，提出立改废释的审计建议，促进法治体系完善。所以，国家审计属于基础性制度范畴具有坚实的法律基础，是法定的、稳定的和长期的。

      第二，国家审计是国家治理体系健康运行的一个内生“免疫系统”，⑤能够防止权力滥用和治理失效，这在功能上体现出其抗变异变形的特点。首先，国家审计是国家治理内生演化的结果。这种内生性主要体现为“国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态”，⑥国家审计内嵌于国家治理的体制机制各个层面，为构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系提供重要基础。其次，国家审计通过跟踪监督公共资金和公共权力的运行，不仅能够防止权力滥用，还可能及时查明各项治理政策和决策落实情况，为决策部门提供客观、翔实、可靠的信息，促进各项决策部署在政策取向上相互配合，在实施过程中相互促进，在实际成效上相得益彰，最大限度地发挥好治理的整体合力和综合成效。再次，国家审计可以有效增强国家治理系统的“免疫力”。国家审计独有的预防、揭示和抵御功能，能够预警和预防经济社会运行中的风险隐患，能够反映真实情况和揭示存在问题，能够通过促进健全制度、完善体制、规范机制来抵御经济社会运行中的各种“病害”，推动经济社会全面协调可持续发展。

      第三，国家审计是国家治理权力制衡机制的一个重要方面，是国家治理系统不可或缺的组成部分，这构成了其稳固性的基本逻辑。在政治学研究中，权力和权利的关系问题是国家治理的根本问题。总体来说，权力应遵循“法无授权不可为”的原则，权利则遵循“法无禁止即可为”的原则，即对“权利”要保护、维护，对“权力”要限制、监督。同时，政府部门通过行使公权力来履职尽责还要遵循“法定职责必须为”的原则。只要存在国家活动和国家治理，就必然离不开公共权力的配置和运行。一般而言，权力配置应遵循分权制衡、权责匹配、民主法治等基本原则，形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保有权必有责，用权受监督。在权力配置过程中，国家通过法律形式把公共资源、公共财产、公共资金等的配置、管理和使用的权力和责任，授权给某些公共权力机构及其具体执行人，又通过法律授权另外一些独立机关对公共权力的运行予以监督和制衡。其中，国家审计是承担权力制衡职能的一个重要方面。从系统论的角度理解，在国家治理的决策系统、执行系统和监督控制系统中，国家审计属于监督控制系统范畴，服务于决策系统，承担着对执行系统实施监督和约束的职责。正如世界审计组织在《利马宣言》中指出的：“审计本身并不是一种目的，而是监督系统中不可或缺的一部分”。作为一种控制机制，审计旨在“减少因官员不称职或欺诈所造成的错误和弊端”。⑦审计作为权力制衡的重要工具，其核心要义正是通过监督控制和反馈信息，来维持国家系统的良好运行，从而满足国家治理的需求。从历史发展看，包含国家审计在内的国家监督活动几乎与国家同时产生，成为国家实现其职能的重要条件之一；而国家审计的职能范围和发挥的作用，以及基于此建立的国家审计制度，也是由国家政治制度决定的。无论国家政治制度在不同时空如何切换，国家审计制度都始终与之相适应，其稳固性不言而喻。

      上述分析表明，国家审计是国家治理体系中的一项基础性制度安排，是保障国家治理各方面制度正常运行并发挥作用的基石之一，也可以说是国家治理中一项重要的、不可或缺的“制度性基础设施”(Institutional Infrastructure)。⑧

      (二)国家审计是提升国家治理能力的重要力量

      国家治理能力是运用国家制度体系和其他要素管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。⑨国家治理能力反映国家治理体系运行的绩效，是衡量一个国家治理水平高低的外在表征，也是检验一个国家治理体系是否科学、合理的重要标识。这里所说国家审计是提升国家治理能力的重要力量，有两层含义：一是国家审计能力是国家治理能力的组成要素，是国家治理能力的具体体现之一；二是国家治理能力决定了国家审计能力，同时国家审计又是推动国家治理能力提高的重要力量。这主要是由审计监督的独立性、全面性、专业性等特征决定的。正如预算学家凯顿(Naomi Caiden)在划分财政历史阶段时，特别阐述人类从“前预算时代”进入“预算时代”的一个重要标志，就是建立起对政府财政的全面的、专业的、独立的审计体系。⑩

      第一，国家审计的独立性。公共权力天然地有着自我膨胀的倾向。在现实中，权力膨胀主要表现为部门、地方、团体的“本位主义”，倾向于拓展自身权力、扩大事权范围、增加预算支出，出现“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化”等不良现象；还有的在国家治理过程中各自为政、设置藩篱，阻碍信息流通，甚至“画地为牢”。所有这些都必然损害国家治理机能，削弱治理能力，影响治理效能。为此，实现国家治理体系和治理能力现代化必须“攻克体制机制上的顽瘴痼疾，冲破利益固化的藩篱”。(11)在国家治理体系中，国家审计机关享有高度的独立性，如我国宪法和审计法等规定，审计机关依法行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。同时，由于审计机关不具有其他任何决策权，不承担具体的行政管理职能，也就意味着审计机关作为公共利益的捍卫者，能够超脱既得利益的羁绊。审计机关通过依法、独立行使审计监督权，能从宏观、全局和整体的角度来把脉现状，深刻揭示体制、机制和制度性问题，提出健全法制、改革体制、完善制度、防控风险的审计建议，成为促进良治的重要力量。

      第二，国家审计的全面性。这是宪法和审计法等法律规定的，也是国家治理现代化的客观需要。国家审计的全面性，首先体现在审计对象的广泛性和普遍性，即贯穿于国家治理的全领域。只要涉及公共资金、公共资产和公共资源的使用和管理，涉及公众利益，就必须接受审计监督。从这个意义上讲，审计监督基本涵盖国家经济、政治、文化、社会、生态文明治理的各个领域，涉及改革发展稳定的各个方面。从治理要素的视角看，国家治理涉及的无外乎人、财、物(资产)、事，治理就是对这些要素的综合运用、管理和控制，而权力和责任则体现在每个要素上。国家审计的全面性，其次体现在审计作用上，即国家审计通过依法、独立行使审计监督权，着力反映公共资金使用、公共权力运行和公共部门履职尽责情况，促进理好财、用好权、履好责，并在此基础上促进完善管权、问责、用人的制度机制。国家审计的全面性，还体现为现代国家审计由传统的合规性审计、逐步拓展到绩效审计，审计的视野延伸到公共资源管理的完整链条，即由“投入—过程—产出—成果—影响”诸要素构成的全过程。这种全面性也决定了国家审计成为国家治理的重要力量。

      第三，国家审计的专业性。国家审计是一种专职和专业监督行为。其一，不同于有关部门由自身行政管理职能派生、衍生的经济监督职责，审计是一项专职化监督，“明法审数”，通过依法对公共部门和单位进行审计监督，以事实为依据，以法律为准绳，确保客观公正地揭示和反映问题。其二，审计监督的专业性特点还体现在其坚持“两手抓”原则，一手抓揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件，即针对现实中多数腐败舞弊都与资金、资产、资源紧密相关的情况，审计监督始终紧盯国家“钱袋子”，最能发现国家资金、资产或资源遭到侵害等问题，能够及时有效地揭露违规违纪违法行为并移交有关部门查处；一手抓促进健全法治和改革完善体制机制制度。前者重在治标，后者重在治本，两者都统一于保障国家良治。其三，充足的专业知识储备、丰富的实践经验积累和良好的组织协调能力是对审计人员的要求，其中精通查账、熟悉财政财务和相关业务管理知识更是必备的基本素质。通过对被审计单位和事项的资金流、业务流、物资流、信息流的审计，不仅要摸清情况、查找问题并予以深刻揭示，还要能够研机析理提出具有针对性的审计建议。

      (三)国家审计是国家治理现代化的重要保障

      国家治理现代化，包括国家治理体系和治理能力的现代化。一个现代化的国家治理体系和国家治理能力应满足几个基本条件：形成和维护良好的治理秩序、有效抵御治理中的各种风险、实现良好的治理效能。其中，良好的治理秩序是基本前提和实现途径，风险抵御是基本要求和保障，实现良好的治理效能则是目标追求。从法定职责和工作机制看，国家审计能够摸清真实情况、反映突出问题、及时查错纠弊、揭示风险隐患、找到体制机制障碍和制度性缺陷，并推动问题的及时有效解决，从而为国家治理提供有力的保障机制。

      第一，国家审计是维护国家治理秩序的重要保障。“立治有体，施治有序。”形成并维护良好经济社会秩序是国家治理的根本要求，是基本前提也是实现途径。早在战国时期，墨子就提出“一同国之义”(12)的观点，认为一国之内只能有一个标准，国家的根本职能在于为了制止人们各行其是而产生的混乱。规范法学派的代表人物凯尔森则指出：“国家是由国内的(不同于国际的)法律秩序创造出的共同体。国家作为法人是这一共同体或构成这一共同体的国内法律秩序的人格化。”(13)国家审计保障国家治理秩序的功能，主要体现在：其一，国家审计通过监督和制约行政权力运行状况，对违反国家财经法纪的行为予以深刻揭露、严肃查处，推动健全责任追究和问责机制，促进依法行政、依法管理行政事务。其二，国家审计通过监督市场经济规则执行状况，及时揭示有违市场规则的行为，查错纠弊、防范经济风险，维护市场经济秩序。其三，国家审计根据法律规定，代表广大人民群众、代表纳税人监督政府及各部门单位、国有资产管理使用单位的履责情况，并向人民报告，有利于提高行政机关对人民负责的程度。特别是通过审计信息公开，依法将审计结果和审计查出问题的整改情况及时向社会公告，能够有效保障公民的知情权、参与权，调动社会各方面参与国家治理的积极性，从而为实现社会公众的“参与式治理”(14)提供很好的基础和保障。

      第二，国家审计是防控国家治理风险的重要保障。良好的风险防控能力是国家治理的基本要求。当前我国改革发展正向经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”统筹协调发展转变，国家治理的复杂程度加深，治理涉及的领域越来越宽，治理的内容越来越丰富，治理的风险也在增加。国家治理的重要目标之一就是将公共风险尽可能控制在最低程度，以确保国家安全和经济社会可持续发展。国家审计以其独有的地位优势、组织制度优势和技术方法优势，能够及时识别风险、揭示重要的风险领域，并提出加强风险防控的措施和建议；同时能够从宏观和全局来分析问题，提出建议，为防范化解整体性系统性风险、维护国家安全提供科学的决策参考。

      第三，国家审计是提升国家治理效能的制度保障。治理效能是治理现代化程度的重要衡量，国家治理的重要目标就是要将国家制度的优势转化为治理效能。国家审计是提升国家治理效能的制度保障：其一，通过对政府预算的分配、执行、资金使用和管理等情况的审计监督，促进提高财政资金的运用和管理能力，提升预算单位的预算执行能力和财政资金使用绩效。其二，通过对政府工作的经济性、效率性和效果性进行审计监督，促进行政部门运行绩效的提高，并由此带动其行政管辖行业或领域提质增效。其三，国家审计在查处各类问题的基础上，能够对产生问题的原因，从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观进行深层次分析，提出改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，从而促进国家治理宏观绩效的提升。

      综上所述，从国家审计在国家治理体系中的定位看，国家审计是宪法和法律确立的一项基础性制度安排，是权力制衡机制的重要方面，是监督控制系统的组成部分；从国家审计与国家治理其他方面的关系看，国家审计通过独立公正地核查国家治理各领域各类经济活动的真实性、合法性、有效性，摸清真实情况、揭示风险隐患、反映突出问题、分析体制机制性障碍和制度性缺陷，并推动问题的及时有效解决，即发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，对治理体系中其他子系统的规范和高效运转提供基石支撑和重要保障作用；从国家审计发挥作用的机理看，国家审计具有全面性、专业性、经常性等特点，其监督作用和影响是全方位、全过程和全局性的，是提升国家治理能力的重要力量，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

      二、实践发展：国家审计职能作用的历史演进及国际比较

      从人类社会文明的历史演进过程分析，国家审计是为满足国家治理的客观需要而产生和发展的，国家审计始终与国家治理紧密相联。在不同的历史时期，国家治理需求、目标和模式不同，国家审计肩负的历史使命也不尽相同。国家审计的职能范围、发挥的作用适应国家治理的客观需要而发展和调整。但从根本上讲，都是通过审计监督，实现对权力运行的监督制衡，实现对治理过程的良好监控、对治理绩效的实时跟踪、对治理问题的及时揭示反映、促进对治理制度机制的改革和完善，从而推动不断完善国家治理。中国国家审计源远流长，伴随着国家治理的兴衰成败，国家审计也历经沧桑、蜿蜒发展(见下表)。(15)

      

      (一)中国国家审计演变的历史进程

      1.古代与近代的国家审计及其职能

      据史籍记载，中国古代曾以“考、听、计、勾、稽、比、磨、勘”等用语来表述“审计”活动，反映出“审计”在漫长历史进程中的不同形态。商周时期，周朝统治者崇尚“礼治”，以“正王及三公、六卿、大夫、群吏之位”为治理目标。为此，在官计制度中设立宰夫，执监国家治理朝政的法令仪轨，宰夫在审计监督活动中以“掌治朝之法，叙群吏之治”为基本职责和治理目标，查出问题后，不仅可以越过小宰呈报太宰，还可以直接呈报周王。(16)在秦汉时期，统治者崇尚“大一统”，以加强中央集权为治理目标。由此建立了一套包含御史审计制度在内的，具有高度权威性的监察系统，体现了维护中央集权的治理导向。其在中央、郡、县三级御史监察制度中植入审计监督，开启了跨越数千年的“职无不监、无所不纠、监审合一”的模式。到了唐宋时期，中国封建社会“盛世”之一的唐朝以政治开明、经济繁荣而享誉世界。审计制度也伴随着政治制度的改革得以发展，形成了“比部专审、御史兼审、三司内审”的审计体系，设立了完全独立于财政机构户部，专门从事审计监督并具有一定的司法权限的专职审计机构——比部；强化了御史的审计监督职能；形成了户部、度支、盐铁三司“自勾”的内部审计制度，有力促进了国家财政管理。到南宋时期，专勾司改名审计司，也称审计院，这是我国第一次以“审计”命名的专职审计机构。明清时期，政治环境总体上趋于封闭，君主专制色彩较为浓厚，君主专制空前强化。明洪武二十三年(1390)，比部建制被撤销，传承千余年的比部审计制度退出历史舞台，实行“监审合一”的科道审计制度。都察院十三道监察御史与六科给事中被合称为“科道官”，延续了一定的审计职能，以迎合皇权专制的需要。

      晚清时期，为救亡图存，一些有识之士发起洋务运动、维新变法和立宪运动。在预备立宪过程中，曾准备参照德国、日本的政治体制模式，设置独立的审计院，与内阁平行，直接向最高统治者负责。(17)由于变法运动失败，这次建立现代化审计制度的尝试最终流产。民国时期，南京国民政府曾设置与政府各部会、监察、司法、考试等机关并列的审计院，后又将审计职权交监察院掌理，实行监审合一体制。在五院制的政权架构下，民国时期的审计机关独立于政府行政系统之外，处于超然独立的监督地位，在整顿财经纪律、查处贪腐、促进增收节支、保障政府运转等方面发挥了一定作用。但由于长期战乱和后期的特权阶层当道，财政混乱不堪，长期操纵经济命脉的金融财阀以及消耗巨额财政经费的军事部门等特权机构屡屡拒绝接受审计监督，审计越来越难以发挥作用，这成为国民政府日渐败落的一个重要因素。

      从中国朝代更迭的历史来看，政权兴衰与包括审计在内的国家监督制度作用发挥有着紧密联系。政治文明程度高的朝代和时期，其国家权力的制衡都做得比较好。反之，所有由盛而衰的朝代，必然是从包括审计在内的监督职能遭到弱化甚至被废止开始的。周朝能登上奴隶社会的顶峰，享国八百年之久，与其强调分权与制衡的“周官”制度有着必然联系；唐朝登上封建社会的顶峰，以盛世之名享誉世界，与三省六部制确立的三权分治格局也有着必然联系。反观，明清两朝与上述朝代相比都国运不长。

      2.民主革命时期和建国初期的国家审计及其职能

      在革命战争时期，为了将极其有限的财力用于保障革命斗争的军事需要，中国共产党建立了适合不同时期需要的审计制度。

      闽西苏维埃政权时期，审计工作始终围绕保障反“围剿”军事需要和促进苏维埃政权建设而展开。1930年3月，闽西苏维埃政府成立后，即成立财政审查委员会，并要求各级政府都要成立财政审查委员会，对财务情况进行审计。1934年，中央执行委员会下设中央审计委员会，与中央人民委员会、中央革命军事委员会等并列，高度权威与独立的审计机构应运而生。同时，颁布了苏区第一部审计法规《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》。在中国革命最艰难的时期，审计监督对促进各项财经预算及政府决策的贯彻落实、促进经费的节约，发挥了重要作用。

      抗日战争时期，国家审计监督主要围绕保障根据地抗日需要、促进边区政权建设等中心工作展开。1937年，陕甘宁边区政府下设审计处，重点对全边区行政机关的预算、决算事项，行政机关的公有物事项，征税、征粮及其他有关机关的收支证据事项，金库收支事项，公产估价变卖事项，公营事业的收支事项以及贪污、舞弊事件等进行审核监督。中央军委还在财政委员会下设审计处，军队审计实行团为初审，旅或军分区复审，师、战略区或总部为决审的“三级三审”制度，在推进开源节流、支持革命战争、防止贪污浪费、严惩腐败等方面发挥了重要作用。

      解放战争时期，审计主要围绕保障解放战争的需要，为做好全国执政准备的中心工作展开。边区政府审计工作围绕着解决战争所需财力供给而发挥监督保障作用。当时军队团以上各级均设立审计委员会，为确保党和军队始终保持艰苦奋斗的革命本色发挥了积极作用，为全国解放和新中国政权的建立奠定了坚实基础。

      新中国成立初期，虽然没有设立独立的审计机关，但是审计监督从来没有停止过。为了争取财政经济状况的根本好转，确保国民经济全面恢复，统一财政收支管理，中央政府要求严格执行预算决算制度、审计会计制度，加强对财政财务收支的监督。中央财政部设立了审计处，六大行政区、大多数省级政府和一些地市及县的财政部门设置了审计机构或配备了审计人员。1950年10月，财政监察机构开始建立，1952年前后全国财政监察机构陆续建立。“三反”、“五反”、“四清”等运动在某种程度上也起到了审计和监督的作用。

      3.审计机关成立三十多年来在推进国家治理实践中的作用

      1982年，根据《中华人民共和国宪法》，中国建立了独立的审计监督制度。1983年9月，审计署正式成立，随后省、市、县地方人民政府也陆续设立了审计机关。30多年来，中国特色社会主义审计制度逐步建立起来，审计监督成为党和国家监督体系的重要组成部分，有力地促进了经济社会发展。具体来说，有以下方面。

      一是发挥维护国家经济安全和社会稳定的作用。首先，通过严肃揭露和查处违法违规问题和案件线索，推动反腐倡廉。据统计，30多年来审计移送违法违纪事项和犯罪案件线索4万多件，不仅挽回了大量经济损失，也发挥了震慑作用。其次，通过揭示经济社会运行中的风险隐患，维护国家经济安全。如审计揭示和反映出财政、金融、投资、国有资产资源等领域以及信息、粮食、环境、社会稳定等方面的一些苗头性和倾向性问题，2013年全国政府性债务审计就是一个典型。(18)再次，通过对民生资金和资源环境等审计，维护人民群众根本利益。如审计揭示和反映的涉及“三农”、城市低收入群众以及教育、医疗、住房和社会保障等民生工程和资金的管理情况，还反映了资源开发利用和生态环境保护相关政策措施贯彻实施情况，促进了各项惠民及环保政策措施落实到位。

      二是发挥促进提升治理水平和效能的作用。首先，通过审计增强预算约束，促进提升预算执行和管理能力。从1995年以来，审计机关每年就年度预算执行审计情况向政府提交审计结果报告，并受政府委托向各级人大作审计工作报告，促进提高预算执行的规范性，推动财政资金的合理配置、规范和高效使用。其次，通过审计实现增收节支，促进提升经济治理能力。自2008年以来，审计机关加强对财政财务收支真实合法效益情况的审计，每年直接促进财政增收节支和挽回损失1000多亿元(不包括2008年以来查处的重大案件线索的1万多亿元涉案金额)。按审计经费计算，每支出1元审计经费，取得审计成果100多元；按审计署人员平均，每名审计人员每年审计成果4000多万元。(19)再次，对治理政策措施执行情况进行跟踪审计，促进了政策落实和治理水平的提升。如对中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求的落实情况进行审计，对“三公”经费和会议费管理使用情况进行专项审计，对政府机构改革推进、县级机构运转支出等情况进行专项调查，有力保障了改革顺利推进。

      三是发挥推动完善治理机制和制度的作用。强化对权力运行的监督制约，建设廉洁、高效、责任、透明政府，是现代国家治理的重要目标。适应这一要求，国家审计从监督检查财政财务收支入手，以责任履行和责任追究为重点，立足建设性、坚持批判性，为公民参政议政提供真实可靠的信息，并督促政府明确责任、落实责任，以保障国家治理的规范有序。首先，在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用，促进了规范权力运行、强化问责。如经济责任审计制度(20)已成为督促领导干部守法守纪守规尽责、加强对权力运行的监督和制约的重要途径，也成为干部考核、任免、问责和管理监督重要参考。30多年来，共审计领导干部近55万人次，有关部门参考审计结果和建议，对1.8万多人给予免职、降职或撤职等处分，有8500多人被移送纪检监察和司法机关处理。其次，通过审计结果公告和信息披露，增强了治理的透明度。从2003年首次向社会公告“非典”专项资金审计结果开始，全国累计向社会公告审计结果近5万篇，特别是近几年，除涉及国家秘密、商业秘密外，全部审计结果均向社会公开，由此大力推动预算公开、“三公经费”公开、审计后整改情况公开，为社会公众了解政府职责履行情况、参与国家治理提供了重要条件。再次，通过审计揭示和反映体制机制性问题，促进了国家治理改革完善。据统计，2008年以来，全国提交审计报告和信息90多万篇，推动建立健全规章制度4万多项，从而为完善国家治理提供了重要的决策信息和有力支撑。

      四是发挥促进国家治理法治化的建设性作用。法治是治国理政的基本方式。法治对现代国家审计最大支撑在于提供了审计机关和审计工作的法律依据，维护国家审计独立性，提供审计的具体标准。我国宪法第91条和第109条也分别对中央和地方审计机关的设立作出了规定。在审计实践中，注重发挥国家审计推动依法治国、依法行政中的重要作用。近年来，审计中坚决查处有法不依、执法不严、违法不究等问题，及时提出制定、修订法律法规的建议，推动了企业国有资产法、招标投标法实施条例等法律法规的制定完善，有力推动了国家民主法治建设。

      总体来看，30多年来，中国审计顺应不同发展时期的形势任务要求，始终围绕国家中心工作，自觉融入经济社会发展大局，在中国特色社会主义法律框架内，不断完善审计体制和运行机制，健全审计法律规范，调整审计职责权限，在维护财经秩序，提高财政资金使用效益，推动经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。

      (二)国际比较视野中的国家审计职能作用

      在西方国家治理的历史发展进程中，各国国家审计制度在经历了早期萌芽阶段后，也伴随着国家理论、国家形态和国家治理模式的发展而不断完善，日益成熟，对促进国家良治发挥着不可或缺的基石支撑和重要保障作用。

      在英国，国家审计制度与限制王权的议会制度基本同时代产生。《大宪章》的签订和议会的成立，为英国审计制度的发展奠定了良好的政治基础。1314年，英国政府在财政部内设立了国库审计师，并任命了第一任国库审计长(Comptroller General of the Exchequer)。光荣革命后，英国颁布了《权利法案》，初步确立了现代意义上的议会制度，为现代国家审计建立创造了较好的政治制度环境。随着英国人民争取财政监督权的推进，1866年《国库和审计部法案》在伦敦议会通过，这部法案将国家审计从最高专制统治者手中的工具变成为反对专制、追求民主的一把利剑，标志着现代英国审计制度的建立，为英国开启现代国家治理提供了制度条件。英国依据该法设立了主计审计长领导的国库和审计部，此后在1983年，按照《国家审计法》设立了英国审计署(NAO)，对中央财政预决算、政府绩效、国有资产经营管理及政策执行等进行全面审计，同时帮助各级公共服务部门提高服务能力，对议会负责并报告工作。随着经济社会的发展和政治结构的变迁，英国审计署的职责也在不断调整和扩大。2000年通过的《政府资源与会计法》(Government Resource and Account Act)进一步扩大了国家审计的监督范围，着力推动绩效政府和责任政府建设，支持议会对政府问责。近年来，英国审计署每年对政府部门、公共机构和其他团体使用公共资金绩效进行的审计约有60余项，绩效审计涉及几乎所有政府活动。《英国审计署2013/14-2015/16战略规划》明确审计更为重要的任务是推动国家发展目标的实现和有效应对环境变化带来的挑战。从发展历程和功能拓展情况来看，英国国家审计的发展与国家政治结构变迁是紧密关联在一起的。英国国家审计从最初隶属于财政部、监督王室支出，到监督特定政府部门支出，到成为独立的部门并监督所有政府性支出，再到当前不仅监督支出，还就如何更有效地配置资源、防范风险提出建议，国家审计在国家治理体系中的重要性不断提升，不再仅仅是一个单纯的监督工具，而是为国家治理提供重要保障。

      在美国，1787年美国宪法确定了在财政部中设立主计长(Comptroller)、审计官(Auditor)、国库官(Treasurer)和登记官(Register)，其中审计官负责审计各行政机构报送上来的全部会计账簿，证明其正确性和妥当性，然后将证明连同有关会计凭证送主计长。进入20世纪，随着美国民主体制的发展，国家审计职能自财政部移至行政体系以外的超然独立机关，直接向国会负责。在这种背景下，美国国会于1920年通过了有关新建国家审计的法案，1921年哈定总统签署了著名的《预算与会计法案》，根据该法案，设立了独立的国家审计机构——联邦审计公署(General Accounting Office)，同时撤销财政部的主计长和审计官，将这两项职权移交到联邦审计公署。1993年美国国会通过的《政府绩效与结果法案》(Government Performance and Results Act)等法律，为美国国家审计从传统经济、效益审计过渡到绩效审计奠定了良好的法律和制度基础。2004年美国联邦审计公署改称为美国联邦政府问责署(Government Accountability Office)，反映了美国国家审计职能由财政会计检查向政府责任监督和促进完善国家治理转变。《美国政府审计准则(2007)》强调，政府审计是完善国家治理、推进民主法治的关键，(21)政府审计通过落实公共资源使用中的透明原则和责任原则，提高政府工作效能，保证政府责任履行。当前美国国家审计的首要目标已由主要对政府财政财务活动真实性、合法性审查，向主要对政府进行绩效审核、项目评估与政策分析等拓展转变，通过评价、鼓励、支持政府等重要治理主体改进管理、优化资源配置，实现国家良性运行，提升系统性监督评价能力，并在审计报告中更多将监督(Oversight)、洞察(Insight)与预见(Foresight)融为一体，(22)全方位地服务于国家治理，推动持续改进国家治理系统绩效。

      在法国，12世纪就出现了审查会计账目的审计行为，有独立于行政部门的审计机构如巴黎审计厅。1789年法国大革命爆发，《人权宣言》颁布，议会从国王手中争得了预算权和税收权，在这种背景下，1807年法国成立了审计法院，采用最高法院的体制，由15名隶属于不同行政部门的审计官组成，(23)行使财政总监的职权，并具有司法终审权。(24)1946年宪法(法兰西第四共和国宪法)和1958年宪法(法兰西第五共和国宪法，即法国现行宪法)相继扩大了审计法院的职责范围，依据1958年宪法设立了法国审计法院，依法独立履行法定职责，向议会提交审计报告。

      在日本，近现代国家审计监督制度始于明治维新时期，1880年日本审计院成立。1889年，明治天皇颁布了日本近代的第一部宪法——《大日本帝国宪法》。这部宪法明确规定会计审计院是独立的审计监督机关，不再隶属于内阁，而直属于天皇，由此初步确立了独立的国家审计模式。1947年，日本根据《日本宪法》颁布了《日本审计院法》，废除了日本审计院向天皇负责的体制，加强了审计院的国家财政决算权限、组织地位与审计范围。1997年，日本修订了《日本审计院法》，增加了政府业绩检查的内容，规定审计院可以对政府财政支出的经济性、效率性与效果性进行检查，尤其是对事业项目执行效果的监督检查。从发展历程来看，日本国家审计的内容逐步由预算监督与决算审议扩展到政府的政策绩效，再延伸到评价政府政策的优劣，促进政府改进管理和决策，并依照审计结果，通过直接或间接的惩罚方式，对违反国家政策和公民利益的审计对象进行惩处，维护国家治理秩序并提高治理绩效。

      综上可以看出，在西方国家，审计制度随着国家理论、国家形态和治理模式的发展而不断成熟，在国家治理中的地位越来越重要，职能作用越来越综合、全面，涉及国家治理的各个领域、各个层面，发挥着基石性支撑和重要保障作用。

      三、未来展望：国家治理现代化中发挥审计职能作用的路径和方式

      当前，我国已开启全面实现民族伟大复兴的新时代。党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的战略布局，对审计工作提出了许多新要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要强化对行政权力的制约和监督，并把审计监督列为包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督在内的党和国家监督体系的重要方面；完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任履行进行审计监督全覆盖，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下审计机关人财物统一管理，推进审计职业化建设。《国务院关于加强审计工作的意见》(国发[2014]48号)要求，要发挥审计对促进国家重大决策部署贯彻落实的保障作用，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计；强化审计在促进依法行政、推进廉政建设和推动履职尽责方面的监督作用。适应新形势新要求，审计工作应当围绕“四个全面”要求，依法独立进行审计，以维护人民群众的根本利益为根本目标，以维护国家经济安全为首要任务，以惩治腐败、促进反腐倡廉建设为重要职责，以保障中央政令畅通为重要基点，以推进法治、促进深化改革和科学发展为神圣使命，不断创新审计方式方法，提高审计能力，充分发挥审计在国家治理中的基石和重要保障作用。

      (一)找准切入点和着力点，更好发挥审计职能作用

      当前，审计工作应紧紧围绕“反腐、改革、法治、发展”，坚持一手抓重大违法违纪、重大损失浪费、重大风险隐患、重大履职尽责不到位等问题的查处，一手抓促进深化改革、推进法治、提高绩效。

      一是开展对国家政策措施贯彻落实情况的跟踪审计，促进政令畅通。把促进政策措施贯彻落实作为审计的重要内容，将中央政策措施与各地区的经济发展特点、各行政部门的工作职责范围紧密结合，抓住政策措施落实的重点环节、重点项目、重点内容等，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为，揭示和反映影响经济发展的重大问题，以及经济发展过程中可能出现的财政、金融、产业、对外投资和经济合作等方面的风险隐患，积极提出改进建议，促进提升宏观调控的有效性和科学性。

      二是开展对法律法规执行情况的审计监督，促进依法行政。审计要着力检查法律法规的执行情况，揭示有法不依、执法不严等问题，切实维护法律尊严；揭示法律规定不衔接、不配套甚至阻碍科学发展等问题，积极提出加强法制建设的建议，促进法律法规的健全完善。还应当完善审计结果公开制度，积极推动建立健全财政收支等信息公开制度，为社会公众参与国家治理提供信息和渠道。

      三是开展对权力运行的审计监督和制约，促进健全完善问责机制。在审计中，要关注权力行使与责任落实，促进理好财、用好权、尽好责，念好权力运行的“紧箍咒”。深化领导干部经济责任审计，探索自然资源资产离任审计，着力监督检查领导干部守法守纪守规尽责情况，促进强化责任追究。

      四是揭示和反映经济社会运行中风险隐患，维护国家经济安全。始终把维护国家安全作为审计工作的首要任务，密切关注财政、金融、民生、国有资产、能源和资源环境等方面存在的薄弱环节和潜在风险，密切关注经济问题可能引发的社会不稳定因素，揭露和反映苗头性、倾向性问题，积极提出对策建议，及时推动堵塞漏洞、妥善处置和避免损失，当好经济社会发展的“安全员”。

      五是开展以民生为重点的社会建设项目和资金的审计，维护人民群众利益。在审计中，应始终把维护人民群众的根本利益作为审计的根本目标，把关系民众生计、生产、生活的内容纳入审计视野，重点关注企业改制、征地拆迁、环境保护、涉法涉诉等领域损害群众利益的突出问题，关注公共教育、公共卫生、公共文化等公共事业的发展情况，关注社会就业、社会分配、社会保障、社会秩序等社会制度的建设情况，促进公共资源、公共资产、公共服务公平合理分配，推动实现社会公平正义。

      六是揭露和查处重大违法违纪问题，促进反腐倡廉建设。对审计发现的重大违法违纪问题，要查深查透查实。重点关注财政资金分配、重大投资决策和项目审批、重大物资采购和招标投标、贷款发放和证券交易、国有资产和股权转让、土地和矿产资源交易等关键环节，严肃揭露和查处以权谋私、失职渎职、贪污受贿和内幕交易等问题，作反腐败的尖兵和利剑。要注重源头反腐，认真研究和分析腐败案件发生的特点和规律，深入推进建立完善“不敢腐、不能腐”的廉政机制。

      七是大力推进绩效审计，促进提质增效。围绕提升国家治理体系有效性，全面推行绩效审计，综合分析经济效益、社会效益和环境效益，揭露和查处严重铺张浪费、重大资源毁损、环境污染及效益低下等问题，推动实现高效可持续发展。加强预算执行和其他财政收支审计，重点关注促进用好增量资金和盘活存量资金，围绕中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求，加强“三公”经费、会议费使用和楼堂馆所建设等方面审计，当好公共资金的守护者。

      八是着力从体制机制制度层面揭示问题、分析原因和提出建议，促进深化改革。审计中，要站在国家治理全局的高度，着力反映影响科学发展的体制障碍、机制扭曲、制度缺陷和管理漏洞，推进重点领域和关键环节的改革不断深化。要正确把握改革和发展中出现的新情况，对不合时宜、制约发展、阻碍改革的制度规定，及时予以反映，推动改进和完善。要密切关注各项改革措施的协调配合情况，促进增强改革的系统性、整体性和协同性。特别是对改革中的一些新变化，要及时研究跟进，确保审计监督到位。

      (二)构建全面覆盖的审计监督体系，提高审计监督水平

      党的十八届四中全会提出了“完善审计制度”的要求。“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局和“四个全面”的战略部署，涵盖了国家发展的方方面面。顺应这一总体形势和客观要求，需要构建横向到边、纵向到底、全面覆盖的国家审计监督体系，把所有公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况都纳入审计监督范围，统筹安排、整合资源、分类实施，确保有深度、有重点、有步骤、有成效地推进审计全覆盖。

      首先，实现监督对象全覆盖。凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉依法接受审计、配合审计。要对所有公共资金、国有资产、国有资源管理使用以及有关经济活动的真实、合法、效益情况，党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况，各部门和单位管理财政收支、财务收支及其相关经济业务活动的计算机信息系统的安全性、可靠性和经济性进行全面审计。

      其次，实现监督过程全覆盖。进一步发挥跟踪审计介入及时、关口前移、全程监控、内容深广、注重预防的优势和特点，不断适应国家治理在过程控制、信息反馈等方面的现实需求。在坚持事后审计、事中监督的同时，积极向事前决策阶段渗透，逐步实现全过程审计监督。

      最后，还应实现监督方式多元化。由事后的、静态的、微观的、批判性的监督，向预防的、动态的、宏观的、建设性的现代监督理念转变，推进全方位、多层次、立体化监督。当然，实行审计监督全覆盖并不是单纯强调把所有的项目和单位都走一遍，不是简单追求数量的全覆盖，而是要做到有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖。这就要求审计工作中要注重统筹整合资源，创新方式，提高效率。

      (三)完善审计体制机制，提高审计监督效能

      一是完善审计领导和管理体制。现阶段，我国地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下开展工作，审计业务以上级审计机关领导为主，也即双重领导体制。这一体制总体来说是适应我国政治体制的安排，对发挥中央和地方审计监督两个积极性曾起到积极作用。然而，随着审计环境的变化，现行双重领导体制也显现出一些问题和弊端。如，有的地方审计机关经费保障不到位，或多或少会影响到审计监督的独立性；各级审计机关以辖地为限，分段监督，无法形成完整的监督链条，留下较大监督漏洞；审计人员过于分散、能力不一，难以适应大项目、综合性审计的发展要求等。十八届四中全会《决定》提出，加强上级审计机关对下级审计机关的领导，探索实行省以下地方审计机关人财物统一管理。总体上讲，就是在现行地方审计机关双重管理体制下，进一步强化上级审计机关的组织领导和业务领导，在审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障等方面实行统一管理，切实整合审计监督资源，形成全国审计“一盘棋”。实行统一管理，有利于保证审计的独立性，也有利于整合审计力量，发挥监督合力，更好实现审计监督全覆盖。同时，中央政策措施的落实和财政各类专项资金的使用通常涉及多个层级，实行统一管理，能够形成完整的监督链条和网格，切实保障中央政令畅通，也便于上级审计机关把握全面情况，及时发现和反映各环节各领域的风险隐患，及时提出意见建议。贯彻落实十八届四中全会要求，一方面要积极探索省以下地方审计机关人财物统一管理的措施和办法，另一方面要加强审计计划的统筹协调，优化审计资源配置，广泛采取“上审下”、“交叉审”或全国统一组织等方式开展审计，把小规模的“阵地战”与集中优势兵力的“歼灭战”相结合，使各级审计机关能够做到审计内容上相互呼应，实施时间上前后衔接，切实提升审计监督成效。

      二是优化和创新审计运行机制。审计运行机制应适应国家治理发展变化的形势而不断创新。当前，一方面适应国家治理的高度融合性和复杂化的趋势，发展和完善多专业融合、多形式结合的中国特色综合审计模式，从财政财务收支入手，以责任履行和责任追究为重点，将合规性审计与绩效审计融为一体，坚持揭露问题与促进整改相结合，常规审计与打击经济犯罪、惩治腐败相结合，经济责任审计与财政、金融、企业审计相结合，审计与审计调查相结合，审计监督与其他部门监督相结合，提高审计监督成效。另一方面适应国家治理环境的不断变化，要增强国家审计的动态性和时效性，着力发挥“预防”和“抵御”功能，及时感知和预见风险，并推动风险及早化解。要由“事后审计”向“事后与事中审计相结合”转变，对关系国计民生的重大建设项目、重大突发性公共事项等实行全过程跟踪审计，促进降低风险和避免损失。持续跟进关注经济社会运行情况，对宏观数据进行实时、动态分析，及时发现苗头性、倾向性问题，并发出预警，促进及时消除风险，维护国家经济安全。

      三是健全多方协同机制。适应外部环境变迁并协调与外部利益相关者关系，是国家审计能力的重要方面。首先，积极争取社会各方面的支持，在维护独立性的基础上，加强与立法机关、行政机关、社会组织等外部利益相关者的信息共享和协作配合。其次，加强对内部审计的业务指导，加强对社会审计机构出具的相关审计报告的核查，督促提升审计水平和质量，维护市场经济秩序。再次，促进审计与社会监督的结合，形成良性互动和监督合力，发挥审计影响力。最后，开展对外经验交流与知识分享，学习借鉴各国先进做法，积极推动审计改善国家治理作用的发挥。

      (四)强化审计能力建设，推进国家审计能力现代化

      一是提升审计信息化能力。信息化是现代化的重要内容，科学技术发展和信息化浪潮给国家治理方式带来了深刻影响，审计技术方法也须随之变革，才能顺应国家治理的需求，这就是重点要加快信息技术在审计实施中的应用。近些年，随着国家“金审”工程的建设，审计工作效率和质量都有了很大提高。未来需要进一步加快审计信息化建设，推进行政机关、金融机构、国有企业事业等单位与审计机关实现信息共享，加大数据集中力度。探索在审计实践中运用大数据技术的途径，加大数据综合利用力度，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力，加快推进以“大数据”为核心的审计信息化建设。

      二是推进审计法制化、规范化。审计法制化、规范化是坚持依法审计的重要前提。审计机关要切实增强法治观念和依法办事能力，在法律授权的范围内运用法定的手段维护法律的尊严，以事实为依据，以法律为准绳，做到审计事项合法、审计程序合法、问题定性处理合法，确保审计质量。同时，健全完善国家审计法律法规、准则体系、专业审计指南体系，细化工作流程，使各项工作有依据、按程序、讲证据、可检查。创新审计业务管理体系，以事实为依据，以法律为准绳，全面推行审计项目审理制度，建立健全审计项目目标责任制和重大审计质量问题责任追究制，确保审计质量。

      三是推进审计职业化建设。审计监督是一项政策性、专业性很强的工作，对审计人员的专业知识水平和实践技能要求较高。推进审计职业化建设，这就是要完善符合审计工作职业特点的审计人员管理制度，建立审计人员任职资格管理和职业保障制度，完善审计职业教育培训体系等，有计划提高审计人员的专业化素质和职业胜任能力。

      综上，从制度保障看，国家审计是宪法和法律确立的一项基础性制度安排，是权力制衡机制的重要方面，是监督控制系统的组成部分；从历史演进看，国家审计是为满足国家治理需要而产生的，国家治理目标决定其方向，国家治理模式决定其制度形态；从实践作用看，国家审计基于其独立性、全面性、专业性的监督特点，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，能够有力地维护治理秩序、防控治理风险、提升治理效能，进而推动实现国家良治、善治，也即对国家治理体系和治理能力现代化发挥基石支撑和重要保障作用。明确国家审计在国家治理体系中的科学定位，是新形势下发挥国家审计职能作用的必然要求，是更好地服务于“四个全面”战略布局的客观需要，也是推进国家审计制度现代化的基础性前提。充分发挥好国家审计的基石和保障作用，当前应加快完善审计制度，重点是要依法履行审计监督职责，推进审计监督全覆盖，进一步完善审计体制机制，推进审计职业化建设，切实提高审计能力。

      ①《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第11页。

      ②参见刘家义：《论国家治理与国家审计》，《中国社会科学》2012年第6期。

      ③一个国家的公共制度可分为基础制度、基本制度和具体制度。基础制度犹如盖大楼打地基一样，追求耐久性；基本制度类似大楼的框架结构，强调稳定性；具体制度犹如房间的功能性装修，追求适应性和有效性，可因势因时作适应性改变。(参见燕继荣：《现代国家治理与制度建设》，《中国行政管理》2014年第5期)

      ④王符：《潜夫论·述赦》。

      ⑤参见刘家义：《论国家治理与国家审计》，《中国社会科学》2012年第6期。

      ⑥刘家义：《论国家治理与国家审计》，《中国社会科学》2012年第6期。

      ⑦杰里·D.沙利文等：《蒙哥马利审计学》(上)，《蒙哥马利审计学》翻译组译，北京：中国商业出版社，1989年，第7页。

      ⑧参见胡鞍钢：《治理现代化的实质是制度现代化：如何理解全面深化改革的总目标》，《人民论坛》2013年第35期；王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2014年第3期。

      ⑨习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日，第2版。

      ⑩Naomi Caiden,"Patterns of Budgeting," Public Administration Review,vol.38,no.6,1978,pp.539-544.

      (11)《加强对改革重大问题调查研究 提高全面深化改革决策科学性》，《人民日报》2013年7月25日，第1版。

      (12)参见冯友兰：《中国哲学简史》，赵复三译，北京：三联书店，2009年，第65—66页。

      (13)凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，北京：商务印书馆，2013年，第269页。

      (14)一般认为，“参与式治理”(Participatory Governance)是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。

      (15)参见李金华主编：《中国审计史》第1卷，北京：时代经济出版社，2004年。

      (16)参见李金华主编：《中国审计史》第1卷，第26-27页。

      (17)光绪三十二年九月二十日(1906年11月6日)，清光绪帝在《裁定奕劻等核拟中央各衙门官制谕》中称：“其应行增设者，资政院为博采群言，审计院为核查经费，均著以次设立。”(故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，北京：中华书局，1979年，第472页)

      (18)参见中华人民共和国审计署：《全国政府性债务审计结果》(2013年第32号)。

      (19)参见审计署绩效报告。

      (20)1999年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，标志该制度初步试行；2006年2月，《中华人民共和国审计法》增加了经济责任审计相关内容，推动这一制度逐步走上法制化轨道；2010年10月，根据党的十七大关于完善经济责任审计制度的要求，中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》；2014年7月，中央七部委联合印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，进一步推动经济责任审计的制度化规范化建设。

      (21)美国政府责任办公室编：《美国政府审计准则(2007)》，胡智强、丁晓红译，北京：中国法制出版社，2011年。

      (22)Dr.Timothy Persons,"The Audit Office of the Future," The 20[th] Biennial Forum of Government Auditors,Denver,August 20,2014.

      (23)Historie de L'administration Francaise La Cour des Comptes,1984,pp.320-323.

      (24)《世界主要国家审计》编写组编：《世界主要国家审计》，北京：中国大百科全书出版社，1996年，第212页。

标签：法律论文;  国家治理体系和治理能力现代化论文;  国家审计论文;  国家治理现代化论文;  经济风险论文;  国家经济论文;  治理理论论文;  审计职能论文;  社会管理论文;  风险社会论文;  过程能力论文;  审计目标论文;  管理审计论文;  国家部门论文;  财政制度论文;  时政论文;  经济学论文;  内部审计论文;