中国可持续社会养老保险的综合评价体系和实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,可持续论文,养老保险论文,中国论文,评价体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 提出问题
社会养老保险是社会保障制度中的重要内容，也是人们最关心的一个社会问题。20世纪90年代末，我国对养老保险进行改革，变现收现付制为社会统筹和个人账户相结合的混合制，使社会养老保险逐步从企业保险向社会保险转轨。改革取得了显著成效，极大地推动了企业制度改革与经济结构调整，但也暴露了一些新的问题，如转轨成本、隐性债务、空账问题和代际利益分配失衡问题等。科学分析我国的养老保险发展状况，及时把握养老保险建设现状和发展水平，有助于养老保险制度的完善和管理效率的提高，实现养老保险的持续发展。目前国内有关养老保险评价指标体系的研究不多，部分研究成果存在欠全面、层次少、角度单一和可操作性差等问题。本文在借鉴他人成果基础上，建立了我国可持续社会养老保险综合评价指标体系。指标体系综合考虑了养老保险的发展水平、发展速度、运行效率、内部平衡及与国民经济发展的协调关系，可用于全面客观的评价全国养老保险综合发展水平和地方养老保险建设状况。本文所采用的因子分析模糊综合评价法，综合了因子分析和模糊评价的优点，弥补了模糊评价主观赋权和因子分析客观赋权法的缺陷，是一种有效的评价方法。
2 可持续社会养老保险综合评价指标体系及评价方法
可持续养老保险发展是指既要解决当前已达到退休年龄的老人的养老问题，又要考虑在职一代在未来的养老问题；养老金的筹集必须充分考虑到养老基金承担者的承受能力，即国家、企业单位、家庭、个人四者的承受能力；养老金的发放要兼顾养老金的支付能力，不能靠牺牲养老金的未来支付能力来满足即期支付能力；同时，养老金的筹集和发放还要考虑到未来30-50年内的财务平衡状况。养老保险经办机构的管理水平则是关系到养老保险覆盖率、基金筹集和发放等制度运行效率的重要因素。从横向看，发展养老保险事业要兼顾经济和社会的可持续发展，不能超越经济社会的发展现状，否则将不利于社会进步。从纵向看，既要保证当代人与后代人的养老问题，又要兼顾当代人内部和当代人与后代人之间的利益分配公平性问题，防止代际冲突。
2.1 综合评价指标体系的设计
评价指标体系是反映一定时空内养老保险发展的对象、规模、比例、速度、效益等方面变化情况的一系列统计指标有机结合的整体。养老保险评价指标体系应从全社会的角度出发，综合反映在一定时期处于社会生活安全网内的人数和用于养老保险事业的资金使用情况、机构设置情况、服务水平、管理效率、代际利益平衡及养老保险建设同国民经济发展的协调关系等。因此，本文构建的养老保险综合评价指标体系分四个层次、三级子系统。四个层次包括目标层、准则层、判别层和指数层。目标层表明评价的总体结果，反映养老保险综合建设和发展水平。准则层包括养老保险人数、机构设置、基金管理和代际平衡四个方面内容，表明养老保险人数、机构设置、基金管理和代际平衡四个子目标的评价结果及发展水平，构成一级子系统。判别层根据不同于系统的内容设置不同的项目，构成二级子系统。三级子系统为指数层，所选指标的代表性、可测量性及数量是影响评价结果准确性的关键所在。指标体系三级子系统总共包括10个项目，因此在选择代表性的指标时必须合理取舍，既要考虑指标数据的可得性，又要用尽可能少的指标反映出尽可能多的内容（见表1）。
表1 社会养老保险综合评价指标体系
Tab.1 The Comprehensive Evaluation Index System of Social Endowment Insurance
注：退体人员与在职人员增长强度比＝退休人员增长率／在职人员增长率
(1)养老保险人数。养老保险覆盖人数占总人口比例是衡量一个国家养老保险发展水平和发展速度的最重要因素。养老保险计划覆盖率的高低，反映了养老保险计划的养老保障功能、制度认同率和社会再分配功能的大小。我国目前经济欠发达，养老保险计划主要集中在城镇，农村养老保险暂时还无力顾及，在城镇和农村建立完善的养老保险体系是我国社会保障的战略目标。鉴于此，本文养老保险人数包含养老保险覆盖率和覆盖率增长速度两个方面内容，共7个指标。
(2)养老保险机构设置。机构设置用来评价机构和人员配备是否合理及管理效率的高低。养老保险行政管理机构主要由管理部门和审计部门组成，管理部门负责养老保险政策的制定、执行、组织、保费收缴和管理等工作，而公司缴费、逃费及保费管理中存在的问题由审计机构检查。因此，本文在该子系统下设了机构人员配置和管理效率两级子系统。机构和人员配备的原则是，既要保证养老保险工作的顺利开展和良好运行，又要提高效率，节约成本。而拒缴率、违纪公司数、违纪管理人员数、人均管理成本和管理费收入等指标集中反映了管理效率的高低。
(3)养老保险基金管理。基金管理是养老保险制度的基础，直接影响到养老保险的财务平衡。保证基金收入，合理控制基金支出，才能保证基金的收支平衡。我国现在为职工设置个人账户，并把养老金个人账户和社会统筹账户分开管理，这就使得养老基金的保值增值更为重要。基金管理设置了基金收入、支出、保值增值及财务平衡四项内容，每一项内容下包含不同指标。由于养老基金的特殊性质，目前国家只允许存入银行或购买国家债券。有价债券风险低，投资收益率高，是目前养老基金最主要的投资途径，所以本文把有价债券增值额占养老金总增值额比重作为衡量养老金保值增值水平的一个重要指标。随着我国资本市场的完善，养老基金将逐步投向证券市场，可用有价债券和证券投资增值额代替有价债券增值额作为衡量养老金保值增值水平的重要指标。
长期动态财务平衡是养老保险制度维持和发展的基础，上世纪末西方国家掀起的养老保险改革热潮就是缘于养老保险面临严重财务危机。我国养老保险之所以从现收现付制转向统账结合制，也是因为人口老龄化使得养老金面临巨大的支付压力，如果不改革，财务收支就会随着人口结构老化逐步失衡，制度陷入崩溃。因此，人口结构趋向老龄化是导致养老保险转轨的直接原因，所以本文从基金收支平衡和人口年龄结构平衡两个方面评价养老保险的财务平衡。
(4)养老保险代际平衡。由于转轨成本和空账的困扰，目前国内理论界的注意力大多集中在养老保险财务平衡、转轨成本和空账的解决方案及基金投资管理等问题上，对代际平衡问题少有顾及。但是，代际平衡问题已成为困扰我国养老保险的改革和发展的主要因素。首先，养老保险代际内部不平衡：第一，农村居民享受不到养老保险计划，只能靠土地养老。而独生子女计划生育政策又大大削弱了家庭养老的保障功能，同时据专家测算，土地的产出收益小于耕种成本，因此当农民年老失去劳动能力后面临的养老风险远大于城镇居民；第二，机关、部属行业和企业三块分割的养老保险统筹模式使得退休职工之间收入差距拉大，在职职工的养老负担各不相同；第三，地区间基金积累分布不均匀，使得省际间，甚至是省内不同城市的职工收入和负担差异过大。其次，养老保险代际间不平衡：养老保险制度转轨带来了巨额的转轨成本，导致个人账户成为空账。据世界银行测算，1998年中国的转轨成本占到GDP的94%，空账规模在1999年超过1000亿元（江春泽，1999）。为了解决转轨成本，政府制定了很高的养老保险缴费率，相当于工资总额的21.8%，而目前，世界各国企业缴纳的基本养老保险费率一般为10%左右。过高的缴费率加重了企业和职工的负担，导致代际间利益冲突严重，企业和职工的拒缴和逃费等行为就是代际冲突的反映。由上可知，目前我国养老保险代际失衡问题十分突出，它不但使养老保险长期财务平衡面临巨大风险，而且动摇了养老保险的制度基础，对可持续养老保险发展具有深远的负面影响。因此，合理分配养老保险代际内和代际间的利益和负担具有重大意义，代际平衡状况是可持续养老保险发展的一项重要内容。
代际间平衡指标的设计是本文的难点，因为转轨成本和空账问题是影响代际间利益平衡的最主要因素，变现国有资产、减持国有股或发行特种国债解决转轨成本在理论界已达成共识，但目前国家尚未形成可行性方案，而是以提供财政补贴的方式解决养老金的支付缺口。为便于测算，本文把养老保险统账结合改革前已退休和改革前参加、改革后仍在工作的职工看作退休职工，改革后开始工作和后代子孙当作在职职工。空账、转轨成本、养老保险特种国债解决的时间越晚，对后代职工的利益影响越大，如果国家不采取上述渠道解决转轨成本问题，这些债务终将成为后代的负担。因此，本文以债务压力指数和养老金缴费事表示上述债务对后代职工利益的影响程度，指数越大，对后代造成的负担越重，代际间不平衡问题越严重；在参考国际大多数国家缴费率、听取专家意见并结合我国实际，本文认为15%的养老金缴费率在我国目前是较合理的。
2.2 综合评价方法选择：因子分析和模糊综合评价
养老保险综合发展水平评价研究属于多指标综合评价问题。根据权重的确定方法，可把多指标综合评价方法分为两类：主观赋权法和客观赋权法。模糊综合评价是主观赋权法，即根据主观经验或专家评判，事先设定好评价指标体系中各项指标的权重，是定性评价方法。因子分析法是客观赋权法，即根据评价指标体系中各项指标的内在联系，运用多元统计分析方法，确定各项指标权重的定量评价方法。在实际应用中，大都使用主观赋权法，因其简单实用，易于理解和操作。但主观赋权法忽视了指标权重与数字特征及指标之间的内在联系，权重更改困难，不能适应事件、环境的新变化，影响了评价结果的客观性和有效性。同时，主观赋权法不能满足应用综合评价法必须的指标之间相互独立、指标之间信息不重叠的要求。因为在综合评价指标体系中，各项指标之间往往存在着一定的相关性，这种相关性通过重复赋权，导致被评价对象信息的重复使用，使评价对象的科学性受到怀疑，从而使评价结果缺乏说服力。客观赋权法的缺陷是完全依赖于样本指标数据，不能反映决策者偏好。如果在因子分析基础上结合模糊评价对养老保险进行综合评价，既可以避免单纯主观和客观赋权的缺陷，又能发挥各自的优点，可以有效的提高评价的质量。
3 实证分析
以国务院相关部门颁发的文件为标志，1978年以后中国养老保险体制改革过程可以大致分成三个阶段。第一阶段从1986-1994年，改革中心内容是实施养老保险的县级统筹和在部分城市实行个人账户试点。第二阶段从1995-1997年，中心内容是建立并实施个人账户；第三阶段从1998年至今，改革目标是实现养老金的社会化发放。本文以我国1990-2001年共12年养老保险发展状况为样本，利用上述评价指标和方法评价养老保险发展状况，了解养老保险发展轨迹和发展趋势。首先选取上述年份养老保险各项指标的样本数据，进行标准化处理后，应用统计软件SPSS10.0进行因子分析，按照方差贡献率大于85%的原则，选取并得到各层面指标的公共因子（见表2）。
表2 社会养老保险各层面指标公共因子及方差贡献率
Tab.2 The Public Factors and Variance Contribution Rate of Indexes in Every Layers of Social Endowment Insurance
数据来源：中国劳动统计年鉴，中国统计出版社，2001；中国统计年鉴2002，中国统计出版社，2002；中国劳动和社会保障部网http://www.molss.gov.cn/及相关文献杂志等。
表3 样本因子得分及综合得分
Tab.3 The Factors' Scores of Sample and Integrative Scores
年份保险人数
机构设置
基金管理
代际平衡
综合得分
排序
1990 0.1123 0.2782 1.4398 0.8674 0.6986 5
1991 0.2456 0.8544 1.4753 0.8038 0.8464 6
1992 0.3148 1.1427 1.3939 0.7670 0.8863 3
1993 0.5560 1.2389 1.2292 0.6828 0.9198 2
1994 O.4885 1.1628 1.0740 0.4290 0.7959 7
1995 0.8841 1.0121 0.9953 0.3105 0.8677 4
1996 1.3358 1.1767 0.7659 0.2611 0.9695 1
1997 1.2912 0.4172 0.5243 0.0843 0.7193 8
1998 1.2595-0.0609 0.1046-0.0547 0.4644 9
1999 1.4482-0.4609 0.0633-0.2089 0.4293 10
2000 1.7274-0.7259-0.1628-0.2376 0.4018 11
2001 1.8689-0.7807-0.3608-0.3025 0.3657 12
本文对4个层面指标公共因子指标的相对重要性作了专家调查，得到各层面的二元对比矩阵，并通过一致性检验，最后确定4个层面指标的评价权重分别为0.354,0.168,0.345,0.133。样本各层面因子得分和综合得分计算结果见表3。
从表3的综合得分可以看出，我国养老保险从1990年-2001年的总体发展水平是先上升，然从1997年开始逐年下降，在2001年下降到历史最低水平。养老保险计划覆盖率基本趋势是逐年增加，在1995-1997年左右有所减少，原因是1995年养老保险开始实施个人账户，缴费率很高，导致逃费现象严重，覆盖率下降。随着国有企业改革进程加快，养老保险成为全社会最关心的一个社会问题，国家加强了对养老保险的监督管理和财政补贴，养老保险覆盖率又逐步回升。而国家对养老保险管理监督的强化，导致了管理机构臃肿，管理人员庞杂，养老保险运行效率低，这从历年机构设置指标的因子得分上也能反映出来。基金管理得分也呈逐年下降趋势，原因是为了刺激内需，国家把利率降得很低，国债的收益率也不理想，这使得只能存在银行和投资国债的养老基金的收益率较低，呈逐年下降趋势。养老基金投资收益率偏低，导致基金难以保值增值，使养老基金的长期动态财务平衡面临巨大压力。2003年3月6日，财政部部长项怀诚在社会保障基金年度报告会上透露（经济观察报，2003.3.17），我国2001和2002年养老基金的投资收益率分别只有2.25%和2.75%，其中银行存款和国债在投资组合中占到了98%，而同期投资基金公司的收益达到了5%以上。根据代际平衡的因子得分判断，我国养老保险的代际利益分配失衡问题愈来愈突出，政府应当采取措施消除代际间计划的收益差距，早日提出明确的转轨成本和空账问题解决方案，否则，转轨成本和空账越积越多，代际矛盾日趋严重，代际失衡最终将会给养老保险制度建设带来深远的负面影响。
综合分析各指标的因子得分和综合得分可知，目前我国可持续养老保险发展存在很多问题，除了覆盖率增长较快外，养老保险基金管理、机构设置和代际平衡等指标得分均呈下降趋势，这是制约养老保险发展的主要原因。以后养老保险的工作重心应当从单纯的强调覆盖率，向加强基金管理、提高管理效率和代际平衡方向转移，同时，要进一步加强农村社保工作，平衡养老保险地区间差异，促进我国养老保险建设的逐步完善和持续健康发展。