WTO与我国农业政策改革，本文主要内容关键词为：我国农业论文,政策论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、WTO农业框架协议的主要内容
WTO农业框架协议实际上就是关贸总协定（GATT ）乌拉圭回合谈判所达成的《乌拉圭回合农业协议》。该协议第一次明确规定了关于世界农产品贸易的纪律和准则，其实施的产品范围几乎包括了所有主要农产品。《农业协议》从1995年1月1日开始生效，所涉及的领域主要有四个方面：（1）市场准入。协议规定， 各成员国必须将非关税堡垒（包括配额、最低进口价格限制、浮动关税以及各类限制性协议）关税化，并消减现有关税水平。以1986—1988 年为基期， 发达国家在6 年内（到2000年）平均消减36%的关税，每项最低削减15%；发展中国家在10年内（到2004年）平均削减24%的关税、每项最低削减10%。对进行关税化的商品保持目前的进口准入量，如果基期的进口不足国内消费的5 %，则应承诺建立最低进口准入机会，即要求在协议实施的第一年，进口准入量为其基期国内消费量的3%，在实施期限结束时，扩大到5%。最低准入的进口数量应享受较低的或最低的关税。（2）出口补贴。 协议要求各成员国承诺消减其补贴农产品出口的数量与预算开支。以1986—1990年为基期，发达国家在6年内将有补贴的农产品出口数量减少21 %，出口补贴预算开支削减36%；发展中国家在10年内，将有补贴的农产品出口数量减少14%，出口补贴预算开支削减24%；对在基期没有出口补贴的农产品，则禁止在今后对该产品实施出口补贴。（3 ）国内支持。协议中关于国内支持减让的对象是指除所谓“绿箱”政策之外的其他支持政策，其范围包括：价格支持，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，种子、化肥、灌溉等投入补贴，以及某些有补贴的贷款计划等等。协议规定，只要上述国内支持总量（AMS ）不超过该产品生产总值（或农业生产总值）的5%（发展中国家则为10%）， 就无须削减其国内支持。以1986—1988年平均AMS水平为基础，自1995年开始， 发达国家在6年内削减20%的AMS，发展中国家在10年内削减13%的AMS。（4）卫生及动植物检疫。协议规定，允许各个成员国采取正常的以保护人类健康、动植物生命安全及其生长为目的的措施，但这些措施不应构成不公正的歧视，从而造成隐蔽性对农产品国际贸易的限制；所采用的检验措施和依据原则应以国际标准、准则和建议为基础。总之，WTO 农业框架协议的核心内容，是对能引起贸易扭曲的政策都进行了较严格的限制，以实现农产品贸易的平等竞争。适应这一规则，成员国农业发展将面临着新的环境。
二、加入WTO对我国农业的影响
在加入WTO谈判中， 我国政府已承诺按乌拉圭回合农业协议要求， 减让农产品关税，并根据多边贸易规则调整国内政策。也就是说，世界农产品市场在向中国农业开放的同时，中国农产品市场也将不可避免地向世界开放。那么由此会对我国农业产生怎样的影响。客观地讲，这种影响既有积极有利的一面也有消极不利的一面。
从积极有利的方面看：
一是可以享受40多年来GATT各缔约国在开放贸易、尤其是降低关税方面所取得的成果，为中国有效利用国际农业资源与市场创造有利的环境。加入WTO后，我国将回到一个开放的多边贸易体系，可以享受100多个成员国的无条件贸易最惠国待遇，特别是对发展中国家的优惠待遇，甚至可能得到主要发达国家所给予的普惠制待遇，从而改变目前这种外贸出口对某些国家市场过分依赖的局面，大大改善我国农产品贸易环境。
二是有利于扩大我国农产品的国际市场份额。据世贸组织秘书处估计，在乌拉圭回合谈判中，发达国家关税削减幅度为37%以上，其中鲜花、植物、蔬菜、油籽、谷物等农产品则在40%以上；发展中国家的关税减让基本达到乌拉圭回合确定的24%的目标。与此同时，各成员国在市场准入量（即关税配额量）上也有明显的增加。这对扩大我国具有竞争能力的农副产品的出口非常有利。
三是可以灵活运用国际贸易规则及争端解决机制，减少其他国家对中国农产品出口的非关税限制措施等不公平待遇。与此同时，我国也将可以成员国身份全面参加国际农业多边贸易安排，维护国际农产品贸易秩序和扩大发展中国家的利益，遏制少数发达国家的单边贸易行动和农业贸易保护主义。
四是有利于利用外资，引进技术，加快我国农业由传统农业向现代农业的转变。我国农业基础设施落后，科技水平不高，现代化程度较低，要实现农业的根本性转变，除了国内应增加投资外，还需要加大利用外资的力度，引进国外的先进技术。加入WTO， 为我国积极参与国际农业技术交流与合作，吸引外资，提供了新的机遇。这次中美农业合作协议的主要内容之一，就是加强两国在农业高科技领域的合作。
从不利的方面看：
一是国内农产品市场面临对外开放的压力。由于过去中国国内农产品价格长期低于国际市场价格，因此农产品的关税保护未发挥有效作用，对农产品的进口限制主要采取进口许可证、配额等非关税措施，并通过国营进出口公司进行垄断性经营。加入WTO后， 中国必须根据国际规则来保护国内市场。世贸组织农业协议规定，今后各成员国只能通过关税措施对农产品进口进行限制，不能再使用非关税措施。我国在加入世贸组织的谈判中采取了约束关税方式，对农产品进口实行关税配额管理（即对配额内农产品进口实行低税率，配额外进口实行高税率）。这种进口保护方式的转变，实际上意味着中国将按国际规则逐步开放国内农产品市场。在这次中美贸易谈判中，美方提出了85个税号的农产品的关税降让清单，平均关税率将由现在的35%左右消减到10%；允许中国对小麦、玉米、大米、棉花、豆油等5 种商品实行关税配额管理（我方提出17种），对其他农产品实行单一关税管理。 按此方案， 中国必须在2005年之前，开放930万吨小麦市场，720万吨玉米市场，530 万吨大米市场，84万吨棉花市场以及330万吨豆油市场，大豆则要按照3%关税全面放开市场。据此计算，我国主要粮食及油料的关税配额量都将明显多于近几年我国实际进口的数量。如以此基数确定粮油进口关税配额量，国内农产品将面临世界市场的冲击与挑战，尤其是对玉米、大豆、植物油、棉花、羊毛等商品的冲击较大。
二是可能对农民就业和收入产生较大影响。近年来，随着我国农业生产成本的较快上升（粮食生产成本以每年10%以上的速度增长），我国粮棉油等大宗农产品价格已接近或超过国际市场价格。 加入WTO后， 北美和欧洲廉价且优质的农产品有可能大量涌入国内，失去保护的中国农业将面临着严峻的挑战和考验，由此将会引进国内市场农产品价格下跌，引发市场波动，加重国内主要农产品“卖难”，影响农民就业和收入的增加，挫伤农民的生产积极性，进而影响农业的发展和农村社会的稳定。
三是限制了我国政府对农业的宏观支持空间。加入WTO后， 政府对农业生产的国内支持措施须符合国际规则，特别是乌拉圭农业协议的规定，对农业的支持范围与力度将受到影响。在目前我国实施的农业支持政策中，有一部分不符合农业协议“绿箱政策”的规定，须作减让承诺，尤其是今后在农产品价格保护制度、生产资料价格补贴等方面的支持措施将受到限制。显然这不利于我们通过政府干预的办法来调控市场，保护农民的利益。
四是有可能对我国粮食安全构成一定的威胁。这种威胁来自于两个方面。一方面一些动植物病虫疫情有可能通过贸易渠道传播到我国，从而对国内农业生产构成潜在威胁。中美这次达成农业协议的关键，是我国在涉及小麦、柑桔、肉类进口的动植物检疫方面做了政策调整和让步，尤其是取消了对美国“矮腥黑穗病”（TCK ）小麦产区小麦进口的禁令。然而到目前为止,我们还没有就TCK 对我国小麦生产的影响作出科学的评估和论证。另一方面，随着对外开放程度的提高，我国从国际市场进口的粮食数量趋于增长，也就是说，粮食贸易依从度在逐步提高，自给率在逐步下降。在国际冲突仍旧是一种现实威胁的情况下，贸易依存度的提高，有可能对我国的粮食安全供给构成一定的威胁，其极端情形是少数处于垄断地位的出口大国对我国实行粮食禁运。尽管这种可能性较小，但一旦发生，对进口国带来的危害则是巨大的。
上述分析表明，“入世”对我国农业的影响的确是双重的，从近期看，不利的影响甚至有可能大于有利的影响。但从长远看，加入WTO 符合我国进一步扩大对外开放的需要。
三、我国农业政策调整与改革
加入WTO对我国农业的影响， 最终可能集中在我国农业政策必须受国际多边贸易协议的约束以及中国必须履行在复关谈判中所作的种种承诺上。也就是说，我国农业发展的政策环境将会发生较大变化。这种变化从好的趋势看，或许是推动农业结构的优化以及农业效率的提高；从坏的趋势看，则会导致农业的萎缩和衰退，从而动及农业作为国民经济基础的地位。应该说，这两种趋势都可能发生，作为一种美好的愿望，我们自然希望前一种趋势发生，但这需要采取对现行农业政策进行相应的调整和改革。
1.对我国加入WTO应持积极的态度。我们认为， 中国应该抓住机遇，力争这次“入世”成功，因为这符合我国自身的利益。江泽民总书记在谈到中国“入世”问题时，曾引用了古人的名句“青山遮不住，毕竟东流去”。当今世界，经济全球化、一体化成为主流，各国之间相互渗透、相互融合、相互竞争、相互依存。中国需要进一步向世界开放，世界需要一个更加开放的中国。逆流而动，封闭自己，只能是自筑孤岛，把本国远远抛在世界经济发展的主流之外。今年是我国加入WTO 的最有利时机。多年来，由于不是成员国，我们只能被动地接受别人制定的游戏规则，而无法通过亲自参与制定协议来捍卫国家的利益。WTO 现行框架和运行机制主要反映了发达国家的目标和利益要求，我国在“入世”谈判中，只能全面接受已经达成的协议，并在此基础上就落实协议的具体方式争取较为有利的条件。如果我国“入世”进程再次受到拖延，以至于无法有效参与将于今年12月开始的新一轮多边贸易谈判，那么制定未来国际贸易规则的活动仍将由发达国家占主导。在我国最终需要按照新的规则加入WTO时， 我们所付出的代价以及经济结构调整的难度要比现在大得多。
2.加快农业结构调整步伐。适应农产品国际贸易自由化趋势，国内农业政策需要作相应的调整，其核心是要依据我国农业的比较优势，推动农业结构的变革，提高我国农业的整体效率，以使我国农业从此走上良性发展的轨道。这里有一个很重要的问题需要明确，那就是我国农业还有没有比较优势？比较优势何在？大量的研究表明，我国在粮食等土地密集型农产品上已处于明显的劣势，而在肉类、水产品、蔬菜和水果等劳动或资本密集型农产品上仍然具有明显的比较优势。为此，有必要调整传统的农业发展目标，实现由追求产量的增长向追求质量和效益的提高的转变。要根据各地农业资源的禀赋条件和农产品市场的变化，不断优化和调整农产品品种、品质结构，重视发展以农副产品为原料的加工业和运销业，拉长农业的产业链条，实现多层次增值。与此同时，要积极创造条件，推进农业的区域化、专业化和规模经营，逐步提高我国农业现代化水平。
3.加强对农业的国内支持力度，并参考国际惯例，改革农业保护政策的内容和运行机制。尽管农产品贸易呈现自由化趋势，但源远流长的农业保护主义不可能在短期内消失。可以预见，无论是发达国家还是发展中国家，都将寻求在WTO协议纪律框架下保护其农业的有效方式。 中国农业基础的脆弱性以及工业化对农业发展的高度依赖性，决定了我们必须要给予农业以符合国际惯例的有效的保护。实际上，翻开乌拉圭回合农业协议文本，不难看出，农业保护仍然有相当大的空间，只不过保护形式和保护机制发生变化而已。在国内支持方面，我国可利用的保护条款，主要是所谓“绿箱政策”。美欧发达国家在多边谈判中，一方面极力鼓吹实现农产品贸易自由化，另一方面却规定了一个“绿箱政策”，把符合其农业发展目标的一系列政策计划列入国际多边纪律的保护之下。“绿箱政策”涉及的范围很广泛，包括政府用于支持科研、技术推广、基础设施、粮食安全储备、作物保险、贫民救济、环境保护等方面的补贴。协议规定，政府用于“绿箱政策”的财政性支出不需要消减。依据“绿箱政策”的有关条款，我国对农业的支持仍然有相当大的发展空间。利用好这一空间，可以为农业持续发展撑起一把保护伞。但需要指出的是，对农业的国内支持，应主要限于“绿箱政策”所涉及的内容，而不应该轻易采用价格和收入支持政策。我国财力薄弱，农民又占人口的绝大部分，根本不具备实施价格和收入支持政策的物质基础，而且这也有碍于农业效率的提高，违背国际多边协议的精神。相反，如果我们增加对农业的基础性投入，尤其是增加科技、交通和水利设施建设的投入，不仅可以有效地改善农业生产条件和生态环境，增强农业的发展后劲，而且也符合农业的多边贸易规则。
4.调整农产品进口政策，防止境外农产品对国内市场的过渡冲击。一是要有效利用农业协议的争端解决机制及我国的反补贴及反倾销法，使我国既能进口少量的受补贴的国外低价粮油等重要农产品，节约外汇，又能防止国外有补贴的农产品过度地进入而冲击国内生产。二是要设计实用、合理的关税配额与关税结构，其中对最低市场准入量的规定，应根据国内供求的长期发展趋势，科学规划、动态调整。三是利用乌拉圭回合对环境与动植物检疫的规定，进一步加强进出口动植物检疫工作，以保护国内市场，确保国内环境和人民健康及动植物的生命不受危害。
5.建立农产品贸易中的风险防范机制，提高粮食安全水平。粮食贸易中不安全问题的存在，迫使我们在制定农产品进出口政策时，必须从所处的国际环境出发，建立起有效的风险防范机制。首先，将粮食贸易依从度控制在一个合理的范围内。对于中国这样一个拥有12亿人口的发展中国家来说，对粮食贸易依从度进行某种程度上的监控是必要的。根据有关专家的研究，今后十几年我国粮食进口规模的合理界限是贸易依从度保持在10%以内。其次，严格控制耕地面积的非农业占用。工业化进程中对耕地的占用是不可避免的，但当耕地占用速度超过粮食产量的增长速度时，就已经对粮食安全构成了威胁。日本和东亚“四小龙”工业化进程中的一个主要失误就是土地占用失控，由此造成粮食供给过分依赖国际市场。我们认为，对耕地面积的监控比对贸易依从度的监控更具有实际意义，因为耕地面积实际上决定了一国粮食的潜在供给能力。如果增加粮食进口所节约出来的耕地仍然留作农业用地，主要用于发展蔬菜、水果、花卉等具有出口竞争力农产品的生产，那么一旦出现诸如粮食禁运之类的事件，我们完全可以在较短时间内将节约出来的耕地还原为粮田，从而有效控制突发事件对我国粮食安全所造成的可能危害。第三，建立高效的粮食安全储备系统，提高政府对市场的调控能力。在市场经济体制下，建立粮食储备制度，是政府对粮食市场进行宏观调控，有效防范粮食不安全因素的一个重要手段。我国粮食储备规模远远高于联合国粮农组织（FAO）规定的17—18%的安全系数， 现在的关键， 是建立一个灵活的调控机制，这个机制就是政府对粮食市场的吞吐调节机制。通过政府对市场的适时干预，把市场粮价控制在一定范围之内。
总之，“入世”给我国农业既带来了机遇，也带来了挑战。中国是传统农业大国，中国农民是世界上最勤劳且富有智慧的农民，只要我们转变观念，锐意改革，趋利避害，加速向现代农业转变，中国农业一定会在开放中取得更大的发展。
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