关于构建我国学校侵权责任保险制度的若干思考，本文主要内容关键词为：保险制度论文,我国论文,学校论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
频发的学生伤害事故“已经成为全社会日益关注的社会热点问题之一”。（注：在2003年，“学生食物中毒事件报告数呈上升趋势，与2002年相比，事件数增长126%，中毒人数增长101%，死亡人数增长87.5%；交通事故、房屋倒塌、爆炸、煤气中毒等意外伤害事故也在不断发生。”《周济在教育部学校安全工作会议上的讲话：提高认识，加强管理，以对学生极端负责的精神做好学校安全工作》，载《中国教育报》2003年12月15日。）对于学生伤害事故，可以从学校责任承担的视角，将其区分为学校侵权所致之学生伤害事故和学校无法律责任之学生伤害事故。（注：虽然，其中也涉及一些共同过错或混合过错所致之学生伤害事故，但仍不外乎学校有无过错（即有无法律责任）之情况。）对于学校侵权所致之学生伤害事故，依法应当由学校承担法律责任。（注：对于学校无法律责任之学生伤害事故，通过第三人承担法律责任（第三人过错所致之学生伤害事故）、学生自担责任（学生及其监护人过错所致之学生伤害事故）、保险人对学生平安保险的赔付（主要适用于学生意外伤害事故）等予以解决。本文主要探讨学校侵权所致之学生伤害事故的学校赔偿责任保险问题。）但是，学校赔付能力有限所造成的赔付不能或不足的现象非常普遍，消极影响极大。为了更好地预防和处理学生伤害事故，自2001年以来，先后出台了《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》（以下称《上海条例》）、教育部《学生伤害事故处理办法》（以下称《处理办法》）、《杭州市中小学校学生伤害事故处理条例》（以下称《杭州条例》）和《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》（以下称《北京条例》）等地方性法规和教育规章，它们都对学校向保险机构办理责任保险问题作出了规定。但是，直至今天，仍未出台相关的保险办法，各地对该问题的重视程度普遍不够，学校侵权责任保险及相关研究也几近空白。笔者认为，借鉴国外做法，结合我国的国情和教育实际，构建我国的学校侵权责任保险制度，对于有效地维护受害学生和学校的合法权益，促进教育事业的健康发展，是非常重要的，也完全可行。
一、关于构建我国学校侵权责任保险制度的重要性之思考
很多学生伤害事故之所以得不到及时、妥善处理，并不是责任不清，也不是学校不愿意承担责任，最主要的原因是学校无力承担责任。学校侵权责任保险具有分担危险、补偿损失等功能，能更好地实现“个人自由主义”与“社会集体安全”这两个现代社会损害填补的基本价值的选择与调和，（注：王泽鉴：《民法学说与判例研究》（第2册），中国政法大学出版社1997年版，第176页。）对于维护受害学生的合法权益、维护学校正常的教育教学秩序、促进教育事业的健康发展等，具有重要意义。
1.可以有效维护受害学生的合法权益
近年来，我国中小学生每年非正常死亡人数都在1.6万人以上，平均每天40多人，（注：参见小雅、英思：《让孩子在校园中安全成长》，载《中国教育报》2003年9月11日。）还有更多的学生遭受各种伤害。在涉及学校侵权的学生伤害事故中，面对动辄几万、几十万甚至上百万元的赔偿请求，学校经常因资金不足而赔付不能或不足。由于学校的公共性、公益性等特点，将其查封拍卖以偿付赔偿费用并不可行。何况，有的农村学校即使被查封拍卖，也不足以偿付赔偿费用。在学校赔付不能或不足，而医疗费用又超出了受害学生的家庭经济承受能力的情况下，受害学生可能因为不能继续支付医疗费用而被迫停止医疗救治，错过最佳医治期间，将严重影响其通过继续医疗救治以恢复健康的基本权利的保障，甚至危及受害学生及其家属的基本生存权利。学校侵权责任保险制度的构建，将使受害学生迅速、可靠地获得因学校侵权所致之损害赔偿，合法权益得到有效保障。
2.可以有效维护学校正常的教育教学秩序
学生伤害事故一直是笼罩在校园上空的阴云。在涉及学校侵权的学生伤害事故中，学校长期不能予以合理的赔付，会促使受害人滋生对学校和社会的不满情绪，到学校闹事吵嚷，甚至会迫于无奈而铤而走险，做出极端的伤害行为，严重影响学校正常的教育教学秩序，并使学校教职工和学生的生命财产安全受到严重威胁。学校侵权责任保险制度的构建，将学校责任与损害赔偿分离，使学生和保险人之间建立了关于学校侵权损害赔偿的直接法律关系，学校不再与学生发生侵权损害赔偿法律关系，这可以使学生迅速、可靠地获得因学校侵权所致的损害赔偿，从而消弭其与学校的矛盾，维护学校和社会的稳定。而且，学校侵权责任保险是在学校承担侵权责任的情况下，由保险人直接向学生支付损害赔偿金，对于维护学校正常的教育教学秩序显然更为有利。
3.可以积极促进教育事业的健康发展
《中国教育改革和发展纲要》、《教育法》、《面向21世纪教育振兴行动计划》等都规定了教育经费投入上的“一提高，三增长”。“但是，由于没有一个切实可行的操作实施方案，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例一直呈停滞或下滑的趋势。1990年这一比例为3.04%，1993年为2.54%，1996年为2.46%，1997年只有2.5%。1995至1997年全国分别有16、21、17个省份教育财政拨款的增长低于同级财政经常性收入的增长，1998年全国仍将有一半左右的省份不能做到教育财政拨款的增长高于同级财政经常性收入的增长。”（注：陈至立主编：《面向21世纪教育振兴行动计划学习参考材料》，北京师范大学出版社1999年版，第292页。）因此，学校教育经费总体上非常紧张。绝大部分学校除了国家财政拨款的教育经费和从学生那里收取的学杂费外，别无收入来源，无力承担赔偿责任。显然，如果学校将必需的教育经费挪用作学生伤害事故的侵权责任赔付，将使教育改革和发展在物质保障上更加雪上加霜，使学校正常的教育教学活动受到严重影响，损害了全体学生的受教育权，不利于教育事业的健康发展。建立学校侵权责任保险制度，将本应因学校承担的侵权赔偿责任转嫁给保险公司，保障了教育经费的正常使用，在一定程度上促进了教育事业的健康发展。
二、关于构建我国学校侵权责任保险制度的可行性之思考
学校侵权责任保险作为保险的一种，是学校侵权责任社会化的形式之一，自然应当遵循保险的基本制度。但是，学校侵权的特性，决定了学校侵权责任保险与其它保险有很大不同。因此，应当在科学界定其性质之基础上，进行该险种开发的可行性研究。
学校侵权责任保险虽然具有特殊性，却完全符合责任保险的一般原理。学校侵权责任保险，表面上看是学校为其侵权所致的学生人身损害投保，本质上却是学校为其侵权所致之学生人身损害所应承担的民事赔偿责任投保，投保标的是法律上的赔偿责任。这是学校侵权责任保险与学生平安保险的重要区别。上海市所进行的“学生团体保险是保险的一种营销方式或承保方式，而不是一个具体的险种。它一般用于人身保险，是用一份合同向一个团体的大部分成员提供人身保险保障”。（注：王培华：《学生团体保险中的认识误区》，载《中小学管理》2002年第12期。）它实际上是以学校为投保人，对全体学生的人身安全给予“批发式”的保险，只要学生人身受到损害，不论学校是否构成侵权，是否应当承担侵权损害赔偿责任，保险公司一概给予赔偿。它的投保标的是学生的人身安全，并非学校的侵权赔偿责任。因此，从本质上看，它仍属于学校为学生投保的人身意外伤害保险（即学生平安保险），并非《上海条例》和本文所倡导的学校侵权责任保险。
既然学校侵权责任保险属于责任保险，就应当纳入责任保险的范畴进行可行性分析和险种开发。保险公司在进行险种开发时，必须遵循客户满足原则、科学计算费率原则和可保利益原则，并通盘考虑客户需求、支付能力和保险公司的管理水平、承受能力。（注：参见张洪涛、郑功成主编：《保险学》，中国人民大学出版社2002年版，第485-486页。）在对学校侵权责任保险进行可行性论证时，我们应当看到：第一，由于学校侵权的发生虽具有突发性，在侵权发生前没有明显的症状，但一旦发生就即时造成损害，受害人也能发现受害之所在，且比较容易对损害作出认定。第二，虽然一旦发生学校侵权案件，保险人的赔付可能比较巨大，但就全国或某地的整体状况而言，全国在校生已达25338.37万人，（注：参见教育部：《2002年全国教育事业发展统计公报》，载《中国教育报》2003年5月13日。）已成为我国社会结构中最庞大的群体之一，发生学校侵权的概率并不很高，学校侵权责任保险仍然有较大的盈利空间。
三、关于我国学校侵权责任保险的承保范围之思考
一项法律制度的实际效果，既与该法律规范的完善程度有关，更与其满足社会生活的需要程度以及在程序上的可执行程度有关。学生伤害事故极具复杂性，对其进行科学细致的分类，规定有些学校侵权责任属于投保范围，有些则不属于投保范围，必然会经常发生关于某项侵权是否属于投保范围的争议，不具可操作性。并且，鉴于当前我国严峻而紧迫的学生伤害事故形势、教育经费的短缺、教育司法的混乱、学生或学校合法权益保护面临极大挑战等考虑，将所有的学校侵权行为都纳入责任保险的范畴无疑是最理想的。当然，这并不意味着保险人应当为所有学生伤害事故所致之损害承担全部赔偿责任。作为学校侵权责任保险，承保的是学校的侵权赔偿责任，只有在确认学校应当承担侵权损害赔偿责任的情况下，才由保险人直接向受害学生理赔。根据《民法通则》和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等规定，学校仅在下列情况下承担侵权责任：一是“未尽职责范围内的相关义务致使未成年人遭受人身损害，或者未成年人致他人人身损害的，应当承担与其过错相应的赔偿责任”；二是“第三人侵权致未成年人遭受人身损害的，应当承担赔偿责任。学校、幼儿园等教育机构有过错的，应当承担相应的补充赔偿责任”。至于学校无过错的学生意外伤害事故等，则通过学生平安保险等方式解决，不属本文探讨的学校侵权责任保险的承保范围。
四、关于我国学校侵权责任保险的投保方式之思考
在国外，一般只要规定了学校侵权责任保险的，大多以强制投保方式进行。就我国而言，尽管当前一概推行强制投保的条件并不十分成熟，但是，仍然应当强调政府引导投保的职责，积极为逐渐发展到强制保险创造条件。
《处理办法》第31条规定：“学校有条件的，应当依据保险法的有关规定，参加学校责任保险。教育行政部门可以根据实际情况，鼓励中小学参加学校责任保险。”深入分析这一规定，前半部分属附条件的强制性规范，但是条件是否成熟却完全由学校自主判断；后半部分属任意性规范，对教育行政部门鼓励学校投保的职责并无明确约束。实际上，这就成为一个附条件的强制性规范与任意性规范的强行揉合，从法律规范的角度看存在不协调性和不确定性，仅具有倡导性。
《上海条例》第22条规定：“本市以市或者区、县为单位组织学校为其责任投保。”《杭州条例》第22条规定：“教育行政部门以市或者区、县（市）为单位组织学校参加校方责任保险。”《北京条例》第31条也规定：“市和区、县教育行政部门应当组织学校向保险机构办理责任保险。”这些地方性法规都持强制性保险的态度。规定明确、认识到位、保障有力，是这些地方学校侵权责任保险工作做得较好的重要原因之一。
笔者认为，应当明确规定政府对学校侵权责任保险的引导职责，以逐渐创造条件，为不久的将来能够全面推行学校侵权责任强制保险做充分准备。因为，学校侵权责任强制保险制度是其必然之发展方向：一方面，教育行政机关和学校的保险意识普遍不强，通过保险分散学校侵权赔偿责任的意识更为薄弱。他们普遍存在侥幸心理，认为学校侵权不一定会发生在本地或本校，拿钱买保险基本上是扔钱。因此，如果规定学校侵权责任保险属自愿投保性质，必然很少有教育行政机关和学校愿意投保。另一方面，实行学校侵权责任强制保险，不仅有助于保护作为受害人的学生的赔偿利益，而且也有助于保护作为侵权人的学校的利益，增强其依法治教、规范教育教学行为的意识和能力。
五、关于我国学校侵权责任保险的保费承担之思考
学校侵权责任保险的费用应当由谁承担？这是当前争议较多的一个问题。观点一认为，应当将所有的学校侵权赔偿纳入国家赔偿体系；（注：“校长、教师及其他学校工作人员的行为，是属于行政范畴的”，是“被授予的”。周卫勇：《也谈教育法地位》，载《教育研究》1997年第7期。）观点二认为，应当由国家为全国所有学校承担保费；观点三认为，应当由学校承担保费；（注：《处理办法》第31条规定：“学校有条件的，应当依据保险法的有关规定，参加学校责任保险。”）观点四认为，应当由学校的管理者承担保费；（注：《上海条例》第22条规定：“本市以市或者区、县为单位组织学校为其责任投保。”从规定上看，似乎是由学校为自己的责任投保，“市或者区、县”仅仅起组织作用。但在实际做法上，是由上海市教委（学校的管理者）统一为所有公办和民办的中小学校，按照在册学生人数，整体向平安保险公司投保。）观点五认为，应当由学校的举办者承担保费；（注：《杭州条例》第22条规定：“教育行政部门以市或者区、县（市）为单位组织学校参加校方责任保险。学校投保责任险的，所需经费由学校的举办者列入教育经费预算，以学校为单位支付。”《北京条例》第31条规定：“市和区、县教育行政部门应当组织学校向保险机构办理责任保险。保险费用由学校举办者承担。”）观点六认为，应当由学校的举办者或者管理者承担保费。（注：尹力：《学生伤害事故处理：一个“有条件”的〈办法〉》，载《教育理论与实践》2003年第11期。）笔者赞同观点五。
1.将所有的学校侵权赔偿纳入国家赔偿体系是不可行的
认为应当将学校侵权赔偿纳入国家赔偿体系的理由是：所有学校都承担着为国家培育人才的重任，对学生的教育、管理、保护等义务都是源于公法的义务。因此，违反该义务所致之侵权责任，应当如同《民法通则》第121条和《国家赔偿法》等规定的国家机关及其工作人员的侵权责任，由国家予以赔偿。该观点显然忽视了民办学校与公立学校在性质上的差异：尽管民办学校也具有公益性的特点，但民办学校是由国家机构以外的社会组织或者个人依法设立的教育机构，属于私法人。将私法人的侵权赔偿纳入国家赔偿体系，显属不当。即使在日本，也仅将公立学校因设施、设备等所致之学生伤害事故，才依其《国家赔偿法》第2条关于公共营造物责任之规定，由国家承担赔偿责任，（注：张玲：《论日本的工作物责任》，载《外国法译评》1997年第3期。）并非将所有的学校侵权赔偿都纳入国家赔偿体系。
2.由国家为全国所有学校承担保费是不可行的
认为应当由国家为全国所有学校承担保费的理由是：其一，这将避免学校侵权责任保险问题上的地区和学校差异，有利于更好地实现教育公正，也是通过保险对一部分国民收入进行再分配，有利于扶持贫困地区的教育发展。其二，该费用在国民收入和教育经费中所占比例极低，丝毫不会影响国家的财政预算。其三，即使是民办学校，也承担着为国家培育人才的重任，如果因学校侵权赔偿问题而陷于困境，不利于该目标之达至。
该观点在社会上呼声较高。但其缺陷非常明显：其一，由国家统一为全国所有学校承担保费不具可操作性。由国家统一为全国所有学校承担保费，实际上就是由国家为所有学校侵权所致之损害赔偿“买单”。如果保费总额大于赔偿总额，则保险属不必要，由国家直接支付赔偿金即可，不必有保险之中间环节；反之，则保险人不愿承担该保险业务。其二，民办学校是一个法人实体，对其所属的财产享有直接的支配、使用及处分的权利，并独立承担民事责任。由国家为其承担保费在法律上难以说通。其三，民办学校通过制定学校章程自主经营、管理学校事务，独立开展教育活动。政府（教育行政部门）并非是民办学校的主管机关，它只能以教育管理者的身份对民办学校依法进行检查、监督，而不能以所有者或举办者的身份介入民办学校的经营管理活动。（注：吴开华：《浅议民办学校法人的性质与归属》，载《中国教师报》2003年1月23日。）由国家为民办学校投保学校侵权责任险，必然使国家过多地介入和干预，侵犯其办学自主权，进而对民办教育的发展壮大产生消极影响。在欧洲，在学校侵权赔偿问题上，也对私立学校和公立学校进行严格区分，“只有私立学校仍适用私法”。（注：［德］克雷斯蒂安·冯·巴尔著，张新宝译：《欧洲比较侵权行为法》上卷，法律出版社2001年版，第215-219页。）
3.由学校承担保费是不现实的
首先，学校的本职工作就是搞好教育教学，不应由其花大力气去筹措保险经费。第二，正如前述，学校的投保意识普遍较弱，加上教育经费极为紧张，如果由其投保，投保率很难保证。第三，如果由学校筹措保险经费，学校可能迫于无奈，变着法子将该费用摊派到学生头上，进行乱收费，增加学生负担。第四，如果采用《杭州条例》第22条规定的方式，先由政府通过财政拨款将保险经费拨到学校，然后再由学校去投保，既增加了中间环节，增加了成本，还有可能因为有中间环节而出现腐败，致使保险经费被贪污、挪用等。
4.由学校的管理者承担保费也是不现实的
学校的管理者，主要是各级地方人民政府教育行政部门。如果规定由各级地方人民政府教育行政部门为学校侵权责任保险“买单”，一方面，投保情况必然受当地政府对教育的重视程度、当地财政状况等的极大影响，很难保证全面落实。另一方面，对学校侵权赔偿责任最为头疼的我国广大农村中小学，他们的主管部门是县、乡一级教育行政部门。而县、乡一级政府部门财力有限，有的地区至今还不能解决拖欠教师工资的问题，让他们出资为学校侵权责任投保，必然是强其所难，其结果要么是欺上瞒下、敷衍了事；要么是挪用其他教育经费，使教育改革发展雪上加霜。最终，很可能变成了有较大赔偿能力的富裕地区富裕学校有了责任保险，而没有赔偿能力的贫穷地区贫穷学校倒没有责任保险的局面。
5.由学校的举办者或管理者承担保费是模糊规定
对于公立学校，其举办者和管理者同一，都是各级人民政府教育行政部门，规定由其为学校侵权责任投保不存在歧义。而对于私立学校，其举办者和管理者是不统一的，举办者是学校的投资人，管理者却是各级人民政府教育行政部门，规定“由学校的举办者或管理者买单投保”，最终可能出现互相推诿、互相扯皮，结果没人愿意为学校侵权责任投保“买单”的局面。
6.由学校的举办者承担保费是最佳选择。
从产权关系看，民办学校财产来源的非国有性，不但要求政府不能以所有者的身份介入学校财产权利的行使，也决定了民办学校对其所属财产享有直接的支配、使用及处分的权利，同时还依法独立享有内部管理及对外进行民事活动的权利，并独立承担民事责任。投保学校侵权责任险，不仅是维护学生合法权益之需要，也是维护其正常办学秩序并达至其办学目标之需要。因此，由其举办者承担保费是理所当然的。教育行政部门为防止其为节省办学费用，不出资投保或在该问题上弄虚作假，一方面可以要求其在章程中明确规定保费的资金来源和数额等内容，另一方面也应当加强对其投保问题的检查和监督。
公立学校的经费全部或大部分依赖国家财政拨款，国家是国有资产的所有者。因此，尽管我国法律明确规定了其法人资格，但是由于其公共性、公益性等特点，由于其（尤其是中小学）没有法人所必须具备的独立的财产权，因而国家对学校实际上仍负无限责任。在国外，这也是比较普遍的做法。欧洲许多国家“把教师的监督义务当作源于公法的义务，因此，违反这种义务仅仅由学校的管理部门对第三人的请求承担责任。”（注：［德］克雷斯蒂安·冯·巴尔书，张新宝译：《欧洲比较侵权行为法》上卷，法律出版社2001年版，第217-218页。）既然是由国家最终承担公立学校的侵权赔偿责任，则由其举办者（即各级人民政府教育行政部门）承担保费，为学校投保，以分担危险、补偿损失，也是理所当然的。为防止其财力不足以致投保不能，应当通过国家财政拨款保证保费来源，或在国家财政性教育经费中明确规定用于学校侵权责任保险的专项经费额度；为防止该专项经费被贪污或挪用，应当强调专款专用，并应加强管理、检查和监督。
六、关于我国学校侵权责任保险的赔偿限额与免赔额之思考
学校侵权责任保险承保的是学校的赔偿责任，而不是有固定价值的标的，并且赔偿责任因损害责任的大小而异，很难准确预计。因此，法律上很难规定保险金额，而是应当在承保时由保险双方约定赔偿限额的方式确定保险人承担的责任限额，凡是超过赔偿限额的索赔仍然需要由被保险人自行承担。从责任保险的发展实践看，可以将受害学生的财产损失和人身伤亡合成一个限额，规定每个学生一次伤害最高可获得的赔偿最高额，这更具可操作性，并更有利于上述保险目的之实现。由于学生伤害事故经常具有受害人多、损害重等特点，因此不宜规定每次事故和同一原因引起的一系列责任事故的总赔偿限额。
此外，保险人还通常有免赔额的规定，以此减少保险风险，达到促使被保险人小心谨慎、防止事故发生和减少小额、零星赔款支出的目的。学校侵权责任保险的免赔额，通常是绝对免赔额，一般以具体数字表示，受害学生在免赔额内的损失不由保险人负责赔偿。因此，作为学校侵权责任的保险人，其承担的赔偿责任是超过免赔额之上且在赔偿限额之内的赔偿金额。
对于在保险免赔额之内的索赔和超过保险赔偿限额的索赔，应当由学校的举办者承担。当然，最佳方案是由国家通过设立学生伤害事故专项资金的方式解决。由于有了学校侵权责任保险，该项基金所需要的经费并不庞大。
笔者认为，在解决了上述观念和实务上的重大事项的基础上，学校侵权责任保险在很多方面可以参照当前已经推行的律师执业责任保险等职业责任保险的通行做法。