我国开发区与城市边缘区协调发展研究，本文主要内容关键词为：城市边缘论文,协调发展论文,开发区论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号：F123.7③ 文献标识码：A 文章编号：1000-2529(1999)02-0047-04
从1984年我国第一批经济技术开发区诞生至今，全国已建立起各种类型、各种级别的开发区千余个，其中经国务院批准的国家级经济技术开发区32个，高新技术开发区（简称高新区）53个，保税区13个，边境经济合作区14个，旅游度假区12个。从分布区位来看，我国开发区大多位于城市边缘区。以湖南省为例，全省有省级和国家级开发区62个，其中49个位于城市边缘区，占开发区总数的79%。开发区与边缘区的协调发展已成为城市边缘区可持续发展的重要影响因素。
一、我国开发区与城市边缘区相互作用机制分析
“集聚——扩散”、“支持——带动”是开发区与城市边缘区动态关系及作用机制的基本模式。位于边缘区的开发区首先是城市扩散的结果，但其发展离不开边缘区乃至更大范围农村地区的集聚支持。开发区日益增长的综合实力通过扩散作用推动边缘区的进化发展。
一方面，开发区依靠优越的城市边缘区区位，按照其开发功能，将技术先进、关联性强、需求收入弹性大的产业有机地集聚到开发区。边缘区不仅为开发区建设提供土地、水等自然资源，而且还为开发区提供农副产品，是开发区赖以存在和发展的资源供应基地。边缘区的乡镇工业小区往往还成为开发区的工业配套区。另外，随着边缘区人口整体素质的不断提高，边缘区还是开发区劳动力资源的重要来源。因此，边缘区是开发区赖以存在和发展的基础，开发区的建设离不开边缘区的强有力支持。另一方面，由于集聚经济效应、规模经济效应以及边缘区的强力支持，开发区实力逐渐增强并走向成熟，成为城市和边缘区经济发展新的增长点，代表着开发区发展方向的推动型产业或产业群不断通过其前、后、侧向经济联系，将开发区的资金、人才等要素向边缘区转移，将信息、技术等要素向边缘区辐射，促进和带动边缘区发展。这种促进和带动作用即扩散作用在开发区建设的初创阶段表现不十分明显，而一旦其步入成熟期则表现十分突出，既表现在边缘区经济总量的增长上，也表现在边缘区产业结构和空间格局的变化上，其作用大小是通过乘数效应来实现的。当然，开发区对边缘区的作用也有消极的一面。如有的开发区或由于摊子铺得过大，或由于项目选择不当，经济效益低下，未进入成熟期即处于衰退状况，所谓开而不发的开发区。这类开发区对边缘区的影响则是负面的。如乱占边缘区的土地资源，降低边缘区的农副产品产量，严重影响边缘区的经济发展。
开发区与边缘区的协调发展要求开发区以高新技术为引导，不断优化产业结构，培育城市和地区经济新的增长点，更好地利用“增长点”产生的扩散效应，实现增长点（开发区）与周边地区（边缘区）互相促进，共同发展。
二、我国开发区建设在城市边缘区发展中的作用
（一）开发区日益成为边缘区经济发展新的增长点
随着一批具有高技术、高附加值产品的生产企业集聚开发区，开发区企业产品的市场竞争力明显提高，开发区实力不断增强，这就为边缘区经济的发展产生出新的“增长点”。以曾多次包揽全国开发区十多项经济指标第一的天津经济开发区为例，1996年工业产值突破430亿元， 年创利税近80亿元，年吸引外资18亿美元，年出口创汇14亿美元，开发区形成了以电子、机械、食品和生物工程为代表的四大产业群，吸引了一批国际著名跨国公司前来安营扎寨。随着自身实力不断壮大，为了延伸开发区日益增长的开发项目，开发区分别与天津汉沽区、西青区、武清县等地合作，在开发区外建立了天津经济技术开发区汉沽化学工业园、西青微电子工业区、逸仙科学工业园和保泰工业园，取得了良好的辐射带动效应。开发区还通过多条交通干线与广大腹地相联，辐射扇面已扩展到华北和西北。
（二）开发区是边缘区迎接知识经济的重要基地
知识经济是人类社会继农业经济、工业经济之后的又一种新型的经济形态。在知识经济时代，推动经济发展的动力既不是传统的资本和土地，也不是劳动力，而是知识，是人的素质。中国是发展中国家，正经历着工业化的艰难过程，中国经济距知识经济尚有很大差距，在全国范围整体采用技术跨越、“全面推进”的战略来发展知识经济是不现实的。
为缩小我国与发达国家在高新技术方面的差距，党中央、国务院于1988年决定实施以高新技术产业化为目标的“火炬”计划。作为“火炬”计划的重要组成部分，在90年代初兴办的53个国家高新区获得快速的成长。1997年高新区技工贸总收入3388亿元，工业总产值达3109亿元，利税总额达349.9亿元，出口创汇64.8亿美元。7年间上述四项经济指标的年平均增长率分别为83.2%、88.6%、73.1%和81.8%，高新区的全员劳动生产率增长了4倍多，达23万元／人·年。 产值过亿元的高新技术企业从1991年的7家增加到目前的530家。1997年高新区内企业主要产品的技术来源明显集中于自有技术，形成了一整套独特的技术创新功能和支撑服务体系，成为我国迎接知识经济的重要基地。目前许多地区都在着手制订知识经济发展战略，而战略的一个重要侧面即是充分发挥现有开发区的基地作用，进一步强化其创新发展能力。顺应知识经济潮流的开发区发展必将进一步带动边缘区传统产业的技术改造，带动边缘区产业结构的优化升级。
（三）开发区建设有利于促进边缘区规划水平的提高
城市边缘区的规划建设长期以来一直是我国城市规划建设中的薄弱环节，开发区在边缘区的发展，给城市边缘区的规划建设带来了良机，有利于带动边缘区规划水平的提高。如规划面积70平方公里的苏州工业园区的开发，使得周边214平方公里、16.47万人口的5 个乡镇的镇域规划在发展目标、镇村布局、各类用地分配以及基础公益设施等方面得到了全新的调整，体现了与园区实现一体化的规划思想，为建设现代化的农村小城镇奠定了坚实的基础。
（四）开发区建设有利于推进边缘区基础设施和各项社会事业的发展
随着开发区及边缘区经济的活跃和工商业的繁荣，必然使当地财政收入增加，为改善环境和进行基础设施建设提供了必要的资金。仍以苏州工业园区为例，除园区基础设施给周边乡镇带来实惠外，周边乡镇也积极借势开发，1993—1996年，共投入基础设施建设资金1.64亿元，新建道路32公里，电话装机容量从1993年的6981门发展到1996年的1.45万门，从根本上改善了各乡镇的基础设施。与此同时，周边乡镇的教育、医疗卫生条件也得到相应的改善，人民生活水平和质量得到进一步提高，农民年人均纯收入已从1993年的2388元提高到1996年的4387元。
（五）开发区建设有利于增加就业机会，调整边缘区人口的就业结构
开发区良好的投资环境，既吸引外商前来投资办厂，也吸引邻近地区的劳动者前往就业。同时，开发区建设使得边缘区第二产业、第三产业经济活动显著增加，就业人口在三次产业间的分配比例发生变化，第一产业从业人员的比例逐渐下降，第二、三产业从业人员的比例逐渐上升，人们的生活方式和价值观念也逐渐向城镇转化，劳动力素质普遍提高。开发区建设还造就了一批懂技术、会管理、善经营的高素质企业家，成为边缘区发展所需人才的重要来源地。
三、我国开发区建设存在的主要问题
（一）数量过多，分布欠合理
据国家有关部门统计，在开发区热的1993年，全国拥有各类开发区数千个，经过清理整顿，目前全国仍有各类开发区千余个。开发区不仅数量多，且分布欠合理。这种欠合理性首先表现在开发区分布的省际不均衡上，有的省过于集中，有的过于稀少。以国家级的高新区分布为例，西部的西藏、青海和宁夏等省自治区至今没有经国务院批准的高新区，东部沿海的山东、江苏和广东三省却集中了15个国家级高新区，占全国高新区总数的28.85%， 而这三个省拥有的在校大学生数仅占全国总数的18.1%，拥有的县级以上政府部门属研究与开发机构自然科学技术领域的科学家、工程师只占全国总数的12.1%。我国开发区分布的欠合理性还表现在一些城市边缘区的开发区分布过密、过滥。目前，一市拥有二三个开发区已很普遍，一市四五个开发区也不在少数。如成都市及其边缘区就拥有11个不同类型、不同级别的开发区，其用地规模大多在5平方公里以上，最大的达21.6平方公里， 开发区的规划总面积共达105.7平方公里，比成都市目前的建成区面积（92 平方公里）还要大。同时，开发区是产业聚集区，它必然会引起人口聚集。故过多的开发区在一个地区或城市边缘区集中，容易导致城镇人口增长过速和城镇规模失控的潜在趋势。
（二）结构趋同，技术层次低，经济效益欠佳
我国开发区名目繁多、形形色色，但大多数开发区类型趋同、产业同构现象明显。如上述成都市及其边缘区的11个开发区中，80%以上均属于综合型开发区，而且有6个开发区将机械、电子、轻纺、 化工列在产业发展的前4位，有6个开发区将房地产业列在重要位置甚至作为主导产业。由于开发区之间的产业定位趋同，投资在低水平上重复，技术层次低，资源浪费严重；同一区域或行业重复建设开发区，在项目引进上出现恶性竞争，致使国家和地方经济利益受损；一部分开发区竞争优势不明显，经济效益欠佳，与其他国家或地区类似开发区相比差距较大。
（三）占地规模失控，土地利用欠合理，可耕地资源浪费惊人
由于粗放型的经济增长方式、现行土地管理法律的滞后以及土地收益分配的不合理性，我国开发区占地规模普遍偏大。以湖南省为例，全省62个开发区总规划用地623.3平方公里，平均每个开发区用地达10.1平方公里。开发区大面积划定所引起的不良后果表现在：（1 ）滥占耕地，造成土地资源的大量浪费。据统计，全国各类开发区占用农田12.8万公顷，闲置、撂荒农田1.2万公顷；广东、江苏、广西、福建、海南等沿海省份由开发区而造成的农田闲置撂荒现象尤为突出。（2 ）国家和地方经济实力难以承受。以湖南省为例， 如果基础设施费用投入按2亿元／平方公里的开发标准计算，湖南开发区建设仅基础设施一项需投入的资金达1247亿元，而1996年全省开发区用于基础设施的资金仅38.29亿元，累计仅131.69亿元，缺口很大。由于人力、物力、财力的原因，全国大多数开发区中被开发的土地只是其远期开发的一小部分，土地大量闲置浪费，开发区效益低下。
（四）吸引外资不够，出口创汇少
我国开发区实际利用外资总额偏低。如湖南省62个开发区1996年实际引进外资仅3.26亿美元，占全省当年全部利用外资总额的28.52%。从外资来源的构成看，我国迄今为止，吸收外资的80%左右是来自东亚的中小资本。同样，目前绝大多数开发区吸引外资的主要来源也是东亚中小资本。这样的外资来源就决定了开发区的外资企业以中小型为主的局面，以致大多数开发区在产业发展上，进区的海外跨国公司、大财团少，集团化的骨干企业少，科技含量高的龙头项目少，项目的整体规模水平和效益不够高，出口创汇少。
（五）管理体制不顺，效率有待提高
客观地讲，我国至今还没有形成一种符合社会主义市场需要、法规齐备、设置科学、内容具体、便于操作、具有高度权威、相对规范的开发区管理体制和机构。
四、我国开发区与城市边缘区协调发展的对策
（一）理顺开发区与边缘区的关系，根据互惠互利的原则，实现区域联动
开发区与城市边缘区的关系是一种相辅相成的关系。开发区作为城市与边缘区改革开放的示范区、高新技术产业的辐射源和新的经济增长点，理应得到各级政府和地区的高度重视，开发区所在的边缘区必须始终服从并服务于开发区建设。但是，也不能忽视边缘区在开发区建设中的基础地位，开发区建设离不开边缘区的强力支持。故二者应密切合作，在基础设施、项目开发、产业发展等方面，根据互惠互利的原则，实现区域联动。
（二）加快开发区发展步伐，强化开发区对边缘区的辐射带动作用
1.实行开发区择优发展，土地集约经营，切实提高开发区效益
针对我国开发区过多过滥、投资分散、效益欠佳等问题，必须对全国现有开发区进行综合评价，明确各开发区的等级与层次，有重点、按步骤进行开发区建设。要按照比较优势原则和市场竞争机制，优先发展那些建设条件较好、投入产出效益比较理想的开发区，不具备起码条件的或者下马，或予以转向；要坚持兴办开发区的条件与标准，坚决堵截热衷铺新摊子、重复建设之风。
开发区在地域上对城市具有强烈的依托性，开发区的效益与所依托母城的经济实力密切相关，依托大城市规划建设起来的开发区其效益要比依托中、小城市规划建设起来的开发区好得多。然而过量的开发区在一个地区或城市集中，便会导致城市规模失控的潜在趋势。开发区是城市的重要组成部分，其选址、布局一定要在城市规划的综合指导下进行，应从区域经济内在的、客观的联系出发，不同城市设立不同等级的开发区，建立不同层次不同特点的城市开发区体系，使得开发区建设与现有地区发展保持整体协调。
必须规范土地开发市场，依法对开发区用地进行严格管理。要严格控制开发区建设用地，尤其要控制占用耕地，开发区建设用地要实行占用耕地与开发复垦挂钩的政策。对开发区内由于各种原因所造成的闲置土地，要采取调整、易地置换等手段使闲置土地恢复使用；对属于耕地的闲置土地，必须恢复耕种。开发区规划要以土地利用总体规划和城市建设规划为基础分期分批进行，要把节约土地作为规划的核心突出出来，走集约开发提高土地利用率的路子，充分、合理、高效地用好现有的规划用地。
2.优化开发区产业结构，形成经济增长新优势
作为城市与边缘区经济发展新的增长点，开发区应在城市与边缘区产业结构调整与升级中起先导作用。因此，位于边缘区的开发区必须具有较高的开发起点，同时应不断调整与优化自身的产业结构，争创经济增长的新优势。具体来说，高新区应跟踪世界科技新潮流，突出发展高科技产业；经济开发区，要大力发展现代工业和与现代工业配套的第三产业；省级开发区应从各自的实际出发，以资源深加工为重点，着重发展具有优势的产业。各开发区要加大科技投入，努力促进高新技术向传统产业扩散，切实提高知识、技术密集型产业的比重，真正把开发区经济发展转到依靠科技创效益的轨道上来。要不断优化外资结构，在东南亚各国面临金融危机的情况下，要采取各种措施吸引欧洲和北美的投资，特别要加大吸引大型跨国公司来开发区投资的力度，实现外资来源的“多国化”。要积极培育主导产业、重点企业和重点产品，组建壮大企业集团，实施名牌战略，创造名牌企业和名牌产品，实现开发区经济再上新台阶。
3.优化投资环境，争创开发区体制新优势
随着社会主义市场经济新体制的逐步形成，特殊政策所造成的开发区的优势正在逐渐消失，而开发区的投资环境尤其是以物质形态以外的政策、法规、服务水平、劳动力素质等为代表的“软”环境，则日益成为影响开发区发展的重要因素。因此各开发区要不断完善和健全投资环境，并使其逐步适应和符合国际惯例，争创开发区体制新优势。第一，要建立与市场经济接轨的行政管理体制和现代企业制度。第二，要建立符合国际惯例的服务体系，提高服务意识与服务质量。第三，要彻底清理和解决乱收费问题。第四，要建立并不断完善包括养老、工伤、失业、医疗保险等内容的社会保障体系。
（三）提高边缘区承载能力，发挥边缘区对开发区建设的支持作用
边缘区要实现与开发区共同发展的目标，必须尽快缩小自身与开发区的差距，在硬件、软件等方面迅速提高接受开发区辐射和带动作用的承载能力。必须加大边缘区基础设施建设力度，加强体制创新，不断优化投资环境；要充分抓住征地动迁、开发区项目辐射等机遇，通过调整布局、发展与开发区互补型经济等手段，改造提高传统产业部门，不断优化产业结构，尽可能变资源优势为深加工产品优势；要加强边缘区的规划工作，逐步提高边缘区小城镇的现代化程度；要适应现代化大生产的要求，努力增强服务意识和协作意识，建立良性互动机制；要采取多种途径，努力提高人口素质，增强边缘区发展后劲。
收稿日期：1998－10－21
基金项目：湖南省自然科学基金资助项目（湘科计字[1997]37-54）