中国投融资体制改革的回顾与前瞻，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国论文,投融资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
投融资改革之所以成为经济体制改革中最为滞后的一部分，不仅仅是因为受到国资国企延误改革的拖累，而且还因为它既秉承了传统计划经济最核心的内容（即政府配置资源），又在渐进改革过程中衍生出许多与市场经济不相容的“特色”。所幸的是，十六大确立了国资国企“分级所有、政资分开”的体制基础，新一届政府改“国家计划委员会”为“国家发展与改革委员会”，这两大进展为投融资体制的实质性改革带来契机。
一、投融资改革严重滞后
过去十年中投融资体制改革的方向和措施，集中反映在三个纲领性文件中：十四届三中全会决定，“九五”计划，“十五”纲要。仅就投资体制而言，文件内容和实际措施可分为以下三类。
1.方向正确而实际不到位。
“逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任。”
“用项目登记备案制代替现行的行政审批制。”
“主要靠市场配置建设资金。”
“建立严格的投资决策责任制，强化投资风险约束机制。”
“基本形成企业自主决策、自担风险，银行独立审贷、政府宏观调控的新的投资体制。”
“按照‘谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险’的原则，改革投资管理方式，减少对企业和社会投资的行政性审批。”
“对企业出资建设国家非限制类项目，实行登记备案制。”
2.以建筑业改革混充投资改革。
“全面推行工程建设的招标、投标制度，推行施工监理制，加强工程预决算的审计、验证和资产评估等中介服务，并按照公平、公开、公正的原则，实行市场竞争。”
3.方向有误。
“根据国民经济各行业的性质和特点，将建设项目划分为竞争性、基础性和公益性三类。”——按：“竞争性”对应于垄断性，“公益性”对应于商业性，“基础性”不知与谁对应，这是同一全集的三种不同分类。从三种分类方法中各抽出一类再形成集合，既不构成全集，又大量存在交叉，何况还专门拆出“支柱产业的重点项目”、“高技术开发项目”、“经营性基本建设大中型项目”等细类，其混乱无以复加。这种分类惟一的“优越性”大概在于，某一个具体项目到底算哪类，“解释权在审批部门”。
“实行建设项目法人责任制。经营性基本建设大中型项目均实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营和偿还债务以及资产保值增值，实行全过程负责，承担风险。”——按：“项目法人责任制”是集多种混乱于一身的错误概念。事实上，只有企业法人，无所谓“项目法人”。对于公司融资类的项目，由于公司本身就是法人，根本没有必要再去成立什么“项目法人”。对于项目融资类的项目，当然需要成立项目公司，但是项目决策是由项目发起人（政府或企业）作出的，项目公司和项目一样，都是决策的产物。既然决策在先，项目公司在后，它就只能承担建设责任，不能承担决策责任；此外，它必须承担项目风险（项目失败则公司垮台），但未必能偿还债务或实现资产保值增值（如果决策本身失误的话）。
“实行建设项目资本金制度。出资者必须使用自有资金，按项目总投资的一定比例作为资本金投入。国家规定不同行业的资本金率。”——按：“项目资本金制度”又是一个错误百出的制度。第一，它混淆了自有资金和资本金的概念。事实上，资本金就是注册资本，所以只有企业资本金，无所谓“项目资本金”。凡公司融资类的建设项目，根本不存在资本金问题（公司的所有者借项目为由追加注册资本的情况是有的，另当别论）。第二，它混淆了“项目的自有”和“投资者的自有”。凡项目融资类的项目，其所筹集的资本金对于项目公司来说无疑是“自有”，而对于投资者来说是自己的还是借来的，则根本不必去过问。如果要求“出资者必须使用自有资金”的话，国债投资还能进行吗？第三，《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（1996年）为国内新建企业定下了一个奇低的资本金界限，机电、建材、化工、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸等竞争性行业的资本金比例只要20%就可以了。这也就是说企业刚一投产就身陷80%以上的资产负债率，难怪有那么多的项目竣工之日就是破产之时。作为对比，可以看一看对“三资企业”是怎样要求的。《国家工商行政管理局关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》（1987年）定为：当投资总额在300万美元及以下时，注册资本比例不少于70%；……投资总额在3000万美元以上时，注册资本不少于1/3（且不少于1200万美元）；“特殊情况不能执行这些规定时，由外经贸部会同工商局批准。”两相对照，似乎我们的投资体制更为关心外资企业的财务稳定性，同时却把国内企业置于先天的财务风险之中。
二、投融资改革的紧迫性
投融资体制改革滞后，使得一些老的病根未能去除，新的矛盾又在积累。反映出来的明显症候有四。
1.为国企增加待破产成员，为银行增加待处理坏账。
大量的政府投资是以新建方式来组织的，尽管作出了一些形式上的改变，但不脱“基本建设”体制的旧巢，实际上仍然是行政部门直接决策投资，因而处于无人具体负责的状态。
其直接后果是项目公司难以维持，银行贷款难以偿还。中国国际工程咨询公司组织的几次大样本的项目后评价都显示出这一点，但最说明问题的抽样调查结论出自国家计委投资司：山东省“八五”期间国有大中型项目能够完全还本付息的仅有5%（1997年3月11日《经济参考报》）。
1998年以前严控投资，项目可行性研究工作因而陷于停顿；1998年扩大投资时未能同时推进科学化决策，致使本已基本杜绝的“三边工程”（边勘探、边设计、边施工）发展为“五边工程”（加上边找项目、边论证），估计“九五”及以后的投资效益不会比“八五”更好。但是，由于投资的失败往往被建筑业的成功所掩盖，金融的损失往往被实物的增量所掩盖，所以这一非常严肃的问题、非常严峻的形势，并没有得到足够重视。
除此之外，地方政府还另有两条途径积累金融风险：一是指使城市商业银行为缺少收益来源的城建项目放款；二是信托投资业虽然已历经5次整顿，现在又在以推销信托产品的方式为城建项目集资，形同变相的地方政府债券。
与对国企、对金融的恶劣影响相比，投资体制造成的其他负面冲击就是小问题了。例如，三年不批一个电厂的行政决策，毫无疑问是目前电力供应趋紧的主要原因之一。
2.国有企业缺乏持续投资的能力。
国企的资产负债情况本来就不乐观，行政性“扭亏为盈”迫使企业少提折旧，多报盈利，更极大地削弱了企业的投资能力。为强化投资而采取的一些行政措施不能根本改变这一状况，反而又对金融形成新的冲击。
根据《中国工业统计年鉴》中的“国有工业企业主要财务指标”，可计算出历年的综合折旧率。计算公式是：
表1 国有工业企业折旧率计算 单位：亿元
注：本表口径1998年及以后年份包括国有控股工业企业。
计算结果见表1。
1992年，财政部编印的《企业财务会计改革讲座》一书中谈到：“这次折旧制度改革将较大幅度地提高折旧水平，折旧率可达到6.87%。”表1中财会制度改革后的1994年折旧率提高到7.2%，印证了财政部的预测。但是从那以后，主要由于行政性“扭亏为盈”的影响，折旧水平又退回到财会制度改革前的水平（1998年除外），即4%左右。
折旧是企业自有资金的主要来源，也是偿还贷款本金的主要来源。每年少提折旧逾千亿，不能不严重损害国企的投资能力。根据《国际统计年鉴》作一下国际对比，制造业的折旧率，日本是11.5%，美国是13%左右，德国是29%左右。我们以4%的折旧率要求国企技术创新，搞R&D，打造核心竞争力，去和跨国公司对抗，实在是南其辕而北其辙。
为了使困难企业得以维持生存，除了债转股之外，行政部门采取了两个重点措施提升企业投资能力。
一是国债贴息贷款搞技改。每年贴息额100亿元左右，与少提的折旧相比微不足道；贴息期限23年，从时效看只是免除了项目建设期的利息，但投产后本息仍然都要还，企业债务负担加重，几年后仍然难免丧失清偿能力。经验表明，行政部门一旦为企业安排了一批贷款，就要及时为银行安排一批债转股和坏账准备金，为资产管理公司安排一批劣质资产，这是政府配置资源的资产转移链，不可断裂。
二是剥离后子公司包装上市，充分发挥因股市割裂而产生的圈钱功能，还可利用一股独大的有利地位通过关联交易或干脆直接把资金转移到母公司手中，子公司和母公司都可扩大投资能力。困难在于多数股票只是投机筹码而没有投资价值，因此无论新发还是增发都遭到股民越来越强烈的抵制。
根据表1计算，以1994年的折旧率作为衡量标准，其后各年少提的折旧数额见表2。于表可见，最近三年每年都少提折旧2000亿左右。
表2 国有工业企业少提折旧数额（按7.2%折旧率） 单位：亿元
年份 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
少提 80 1172 1197 -565 2896 1879 1909
3.民间投资融资障碍重重。
我国吸引外商投资多年来成效显著。十六大前后出台了一批鼓励外商并购的文件，说明对今后吸引FDI流入的格局已经有清醒的认识。能否出现大量外资并购案例，取决于国资体制，与投资体制牵扯不多。
1981年到2001年，民间投资从165亿元增至14305亿元，占全社会投资比重从18.1%提高到38.4%；这期间年均增长25%，比国有投资的年均增长率高7.2个百分点。民间投资以较少的资源获得较高的增长，充分说明它的投资效益比政府投资要好。
一段时间以来从不同角度按不同口径提出的三类企业，今后都将发挥更为重要的作用；其中，高技术企业肩负着为明天而拼搏的重任，中小企业是吸收就业促进社会稳定的主力，民营企业越来越多地出现在民族经济的第一线。这三类企业都还有很大的潜力远远没有发掘出来，而阻碍其发展的最主要的瓶颈，就是现行的投融资体制。
从投资角度看，亟待破而后立的制度，主要涉及市场准入、行政审批、公平竞争三个方面。从融资角度看，问题就更严重了；不必参照其他国家，只要做一下海峡两岸中小企业融资环境的对比就可以看出，无论是权益资本融通、债务资金融通还是创业投资，需要建立的制度太多了。
4.信用缺失，储蓄难以转化为投资。
一方面，居民储蓄超过十万亿，老百姓持有金融资产的形式单一，找不到比较好的增值出路；另一方面，除了上市公司的流通股炒作不缺资金之外，各种经济类型的企业都深感融资困难。供求之间的这一深沟大壑，浅而言之，是资本市场建设远远不敷开放与发展的需求；深而言之，是国有经济的软约束癌细胞，已经扩散成为整个国民经济的信用缺失。
信用建设或许并不单独构成一项体制，但是信用缺失不解决，各项体制改革都难见大的成效。要讲信用，必须从政府做起，这正是难点之所在。
三、根本措施是完善出资人制度
投融资体制改革的重点难点在国有投资。国有投资改革的核心问题是落实出资人制度。惟有通过制度建设对出资人代表机构形成制约，出资人代表机构通过公司治理结构对企业形成制约，才能建立起国有投资的责任链，才能使投融资体制改革走上正轨。
1.关键是要由出资人负起责任。
根据过去25年改革中形成的共识，国有资本投资的弊端主要表现为投资主体不明确，投资活动的利益关系不清晰，收益和风险不对称，产权对投资活动不能形成根本性约束，因而无人对投资项目的筹资、建设、经营、偿债和取得资本回报全面负责。
针对这种无人负责状况加强行政权力的控制，又造成了对投资决策的多方干预。这种干预随意性大，透明度低，审批手续繁杂。与此同时还有不少未经任何可行性分析、由行政领导直接决策的“首长工程”、“条子工程”。这套办法不但不能实现控制总量和优化结构的目的，还模糊了投资责任，侵害了企业决策自主权，将风险集中于国家，陷入了“越审越乱，越乱越要审”的恶性循环。
目前的体制，不仅政府直接投资没有建立起责任制，国有企业投资也没有建立起责任制，其症结就在于所有者缺位。在所有者缺位的情况下所形成的投资决策，有些是秉承领导部门官员的意志作出的，有些是由企业经理人员自行作出的。无论是从属于长官意志，还是受制于内部人控制，结果都免不了在软预算约束下的投资决策失误。
要对国有投资的决策形成责任约束，从根本上说，必须解决产权虚置和公司治理结构的督导功能丧失的问题。这构成了投资改革的基础。没有这一基础，无论是加强行政审批还是放弃行政审批，都不可能扭转投资效益低下的局面。要在所有者在位和通过公司治理结构对企业的全部经济活动进行有效督导的前提下，停止行政审批项目的传统做法，使出资人和企业法人享有完全的投资自主权，同时承担全部经济责任。
2.国资委必须履行出资人之责。
十六大报告和十六届二中全会精神揭开了国资管理体制深层次改革的序幕，不管人们对其文字表述还有什么歧见，其实质是从“统一所有、以政代资”转向“分级所有、政资分开”，从而与市场经济接轨。
国资委刚刚设立。31个省市自治区，265个（地）市，也将陆续设立出资人代表机构。在形式上，出资人已经或即将到位；但是在实质上，到位的是出资人还是别的什么，还有待于观察。若从投融资角度来看，够不够资格作为出资人代表，主要判据有三。
第一，是否具有民事权力能力和民事行为能力。国资委定位为政府的“特设机构”，一是指明它是政府的组成部分，二是指明它既非行政职能部门，又非事业单位，实际是一个大型或超大型的控股公司、投资公司。政府的事业单位尚且具有法人地位，如果出资人代表机构不独立承担民事责任的话，大量的投资决策仍然找不到责任者。眼前的危险恰恰在于，很可能国资委的权责定位仍然停留在原经贸委、企业工委、国资局等行政机构职能的简单整合上，仅仅是把八个分婆婆合成一个总婆婆，有量变无质变。须知养不教，父之过，但是婆婆永远无过。
第二，是否受到责任约束。在“分级所有、政资分开”的国资管理体制之下，各级出资人代表机构如何对企业的全部经济活动进行有效督导，这完全是一个微观管理问题，无非是外靠《公司法》等法规制约，内靠因地制宜的公司治理结构制约。但是，出资人代表机构本身接受哪些责任约束，却是一个宏观管理问题，它涉及到资本与同级行政的关系，行政与同级、下级资本的关系，资本与资本、资本与下级行政的关系等等。如果出资人代表机构得以像过去那样，很方便地把隐性负债卸给基层政府，把显性负债留给银行，那么国有投资体制就不可能有实质性的变化。
眼前的危险恰恰在于，很可能国资委未必能形成责任与权力的对称。更何况还需要针对“分级所有、政资分开”这一全新的体制构架，积极推进相应的一整套制度建设。
第三，是否形成资信损益机制。战略投资者对于自己的投资负有直接的决策责任，对于下属企业的投资负有间接的督导责任。无论哪一类投资失误，投资者不仅要承受资产损失，更还要承受资信损失；反过来，投资成功也会使投资者扩充资产、提高资信。市场经济中，资信的重要性高于资产的重要性，所以很多情况下资产重组或债务重组的目的，在于抛售优良资产弥补到期债务。
所有者缺位加上软约束，使得我们的国有资本反其道而行之，无论对于行政长官还是对于内部经理人来说，资产是要控制的而资信是无所谓的，资产重组的常规目标是把劣质资产及债务（显性或隐性）甩出去，保留尚属优良的资产继续操纵。不妨问一下，如果不建立资信损益机制的话，出资人代表机构将如何动作？是自觉维护市场形象提高资信呢，还是依旧按照所有者缺位时的惯例行事？总之，要推进投融资体制改革，根本措施是贯彻十六大精神，完善国资国企的出资人制度。
四、改革的目标与框架
对于“投资”的内涵，不同的体制有不同的理解。市场经济条件下的投资，讲的是证券、金融、风险、收益、资本资产定价、投资组合绩效、利率和债券管理等等，都是围绕资本市场而展开的。财务投资者（包括普通老百姓）为达到资产增值的目的，向资本市场注入资金，这是投资；战略投资者为生产产品、占领市场，从资本市场获得资金用于项目，这也是投资。两大类投资者交汇子资本市场，形成资金的供求关系。
计划经济框架下的投资，是围绕项目而展开的。从宏观管理的角度来看，它有两大特点：第一，在项目管理上无限延伸，既包含资金运作、项目咨询、项目评估、项目决策、项目后评估、投资信息、产业政策等投资业份内的事情，也囊括勘察、设计、建筑施工、材料设备供应、工程监理等本属建筑业范畴的业务。这就是所谓“大基建”体制。第二，尽管已经把“投资体制”扩展为“投融资体制”，但仍然是在项目层次上讲融资。市场经济的法则是“只要有好项目不愁没有资金”，转轨中的众多国有资本投资主体所考虑的，却是要为不那么好、甚至很不好的项目找米下锅。这样的融资，称为“圈钱”更贴切一些。
政府作为宏观经济的管理者，应该在全社会范围内创造出适宜于融资的大环境——不是具体地为每个项目去考虑筹资方案，而是使好的项目、合格的投资者（哪怕它是民间的）能够得到资金，使坏的项目、不称职的投资者（哪怕它是某级政府）难以筹资。由此看来，投融资管理的重点，要从项目管理转向资本市场管理，从“投”转向“融”。投融资改革的总体目标应该是：
建立起针对出资人的资信评价体系，以资信等级为依据，实施对出资人融资能力的宏观调控。放弃项目的行政审批，形成投资决策、资本决策、信贷决策三权鼎立，相互制约各负其贵的投融资格局。严格金融监管放松金融准入，严格市场清除放松资本管制，培育财务投资者与战略投资者之间良性互动的资金供求机制。厘清企业制度，改善中小企业融资环境。
1.建立资信评价体系。
严守信用，确保各种契约关系的如期履行，是整个经济体系正常运行的基本前提。就投融资而言，各类借款者的基础素质、偿还能力、偿债的时间状态、可信任程度、信誉质量等各方面因素的差异，构成了他们不同的资信。广义来看，市场的所有参与者，无不凭借他们履行各类经济承诺的能力而获得各自的资信，上至国家（主权信用），下至公民（个人信用）。在市场经济条件下，金融市场是开放的，投资借贷是频繁的，投资者能否融资以及以什么样的代价融资，仅仅取决于他们的资信。因此可以说，资信是投资与融资之间的通道和接口。
上海市初步建立了个人信用联合征信系统，杭州市初步建立了企业信用公示工程。这一类的改革，对于培育自然人投融资道德和民营企业投融资道德实属必需，应该深化、推广。
但是对于政府投资来说，仅仅对企业征信作用不大，因为迄今为止各级政府的特权就在于哪怕100个企业都不能清偿债务，也不妨再开办第101个企业。襄樊国企“重点突出卖，大胆实行破”，突击破产而不征求债权银行的意见，使银行30多亿元债权化为乌有（2002年7月29日《21世纪经济报道》）。至2002年4月，辽宁省国企逃废四大银行债务203亿元，近来沈阳国企为争取合资，又将形成一大批逃废债（2003年5月19日《21世纪经济报道》）。类似案例可说是不胜枚举。所以，需要对作为一级资本所有者的各级政府，分别进行总体的资信评价（类似国际上对中国的主权信用评价）。盲目投资、重复建设、借钱不还、逃废债等等惯常的不合理的经济行为，无不影响到所涉各级政府的资信，因此是有希望通过信用管理手段加以制止的。
根据十六大奠定的国资管理体制，今后的政府投资主体主要包括1个国资委、31个省资委、265个（地）市资委，以及它们下属的国企。为了建立信用管理，应该责成已经与银监会分立职能的中国人民银行，主要基于各大银行（包括商业银行和政策银行）的呆坏账记录，分别评价这300家出资人代表机构的资信等级，每年滚动公示。
2.根据资信调控融资能力。
对300家出资人代表机构建立起资信评级制度，将从投融资角度完善针对国资国企的激励机制和约束机制，这是宏观间接调控必不可少的前提，也是商业银行推行利率市场化，实施差别利率的主要依据之一。
在这一基础之上，中央政府就可以构建奖优罚劣、区别对待的宏观管理体系。现在中央对地方的调控管理，很大程度上还是简单的一刀切。不许财政担保、不得发行地方政府债券等等禁令，对所有地方政府不分良莠一视同仁。在分级所有的体制下，由于利益格局已经固化，中央应该以地方政府资本利益的增损作为宏观调控的主要着力点，以地方资本所有者的资信等级作为宏观调控的依据，实施区别化的管理。地方政府的资本若有信用，可以增加银行授信、允许财政担保、允许发行地方政府或地方企业债券、允许增办地方金融机构等等。地方政府的资本若无信用，则有可能失掉大部分融资渠道，甚至根本丧失投资能力，只能去吸引外商、民间、其他政府资本前来投资。
根据资信奖优罚劣，将使政府信用步入良性循环的轨道，至少在近期内，将使地方企业从赖账攀比转向还贷攀比。
在初始阶段，300家出资人代表机构是站在同一起跑线上，难分龟兔。经历过一段时期的资信竞争之后，难免有一些地方政府丧失融资资格，其投资功能只局限于作出项目规划；也必然会有一批地方政府资本脱颖而出，成为跨地区甚至跨国投资主体。这些结果都是正常的、可以预期的，所以不必过于强调出资人代表机构的区划性或行政隶属。
3.三重决策互为依存。
投资项目的成立，包含着三重决策：一是投资决策，即项目规划，要解决的问题是何时何地以什么方式建哪类项目。一般来说，商业性项目的投资决策由资本所有者作出，公益性项目的投资决策由政府作出。二是资本决策，由权益资本所有者判断项目可能带来的收益（资本回报或者社会效益），决定是否出资建这个项目，进而设计具体的项目结构。三是信贷决策，由债务资金提供者判断项目的风险和清偿能力，决定是否、以及以何种条件提供债务资金。
大一统的计划体制下，三权合一：政府几乎是惟一的投资者，投资决策一旦作出，国家资本、国有银行无条件跟进，无所谓融资。市场经济情况下，三权分立，多元化的权益资本和多渠道的债务资金只服从规则，不服从权力。这时的融资是广义融资，既包括权益资本筹措，也包括债务资金筹措。
十六大提出的“政资分开”的国资管理架构，为形成各负其责、相互制约的三重决策体制奠定了基础。在所有者陆续到位之后，政府投资项目的决策机制应为：一般项目，出资人代表机构及下属企业既负责投资决策也负责资本决策，具体分工取决于各出资人代表机构不同的内部治理结构。重大项目，行政部门可以作出投资决策，但是必须由出资人代表机构决定资本决策的然与否；资本决策的硬约束在于资信等级评价，所以决策结果可能是否定性的，也可能是条件性的（追加注册资本、免税等）。信贷决策毫无疑问由银行作出，特别应指出其中包括政策性银行；政策性银行的“政策性”表现为其贷款方向服从国家政策、产业政策，而不表现为按照行政旨意或长官意志给不可能清偿的项目发放贷款。
三重决策之间，没有审批插足的余地。历经半个世纪的项目审批制度应该寿终正寝了。但是，以保护公众为宗旨的核查（卫生、环保、消防等）应该加强。
惟有完全公益性的项目，仍需由行政部门完成项目决策，因为其筹资方式只能是以行政拨款（含公债）为主。但是应该注意到，就“投资”的严格经济含义而言，公益性项目其实只有“建设”没有“投资”。即使是这一类项目，也应由专门的机构去组织实施（类如日本的“建设公团”），行政部门只负责规划和监管。
4.培育良性互动的资金供求机制。
我国的金融管制和资本管制相当严厉，1997年东亚金融危机之后尤甚。管制的目的是试图加强资金的安全性，而管制的主要方式是严格的行政禁令。另一方面，经济的发展则要求资金、资本有更高的流动性和盈利性，要求有更合理的交易环境和更高效的配置方式。由此看来，管制主体和管制对象有着不同的功利追求，产生出不同的行为准则，这一尖锐的矛盾反映在金融市场的各个方面，表现之一就是实践常常突破禁令——消极地看叫作非法、违规，积极地看叫作大胆改革、敢于创新。
深一层观察，在“以政代资”时期，政府尽管有时也站在公众的立场，以安全性为由加强金融管制，但更多的时候是站在政府资本的立场，为政府项目融资为国企脱困圈钱，其结果恰恰是丧失了金融安全。众多事实早已一再说明，金融风险之忧不在索罗斯，而在萧墙之内。
因此，“政资分开”的原则对于金融管理也完全适用。金融行政的职能是严格金融监管，严格市场清除；而金融市场本身的建设与发展，则要求放松金融准入，放松资本管制。放松金融准入，是为了解决因政府长期垄断金融而导致的缺少基层金融服务（包括机构和市场）的老大难问题。放松资本管制，是为了使社会资金更多地通过私募权益资本方式转向实业投资，根本改变千军万马汇集A股独木桥的现状。惟此，才有希望逐步培育财务投资者与战略投资者之间良性互动的资金供求机制，也才能避免过多地集中金融风险于中央行政。
五、厘清企业制度，改善中小企业融资环境
中小企业融资难，这不仅仅是由于投资体制的原因，也不仅仅是由于金融体制的原因，而是一个涉及多方面制度的综合性问题。鉴于中小企业对经济社会发展的重要意义，亟须通过政策集成，推进制度建设，在较短时期内切实改善中小企业的融资环境。
1.淡化所有制强化所有权，理顺企业的资本组织形式。
从振聋发聩的改革者宣言“贫穷不是社会主义”，到拨乱反正的判断标准“三个有利于”，再到奠定新世纪指导思想的“三个代表”，贯穿着一条解放生产力、发展生产力的主线。为了通过体制改革进一步解放生产力，应该以“三个代表”重要思想为依据，实事求是，重新审视一些关系重大的理论概念。所有制与所有权，就是亟待甄别、澄清的一组关系。
“所有制”概念强调的是生产关系，也就是生产资料所有者与劳动者的关系。简单些概括，它是从政治经济学的角度判断有没有剥削。
“所有权”概念强调的是产权关系，也就是出资者对资本、对企业的占有关系。简单些概括，它是从法权的角度判断一笔资产到底是谁的。这个“谁”，或者是自然人，或者是法人，不能是虚拟人。
我们曾经长期先验地确信我们代表着一种前所未有、举世皆无的最先进的生产关系，这一信念进而发展成为根深蒂固的“所有制情结”。改革开放以来，虽然越来越加深了对于产权的认识，但是由于一直没有摆脱“所有制情结”，而是把所有制概念掺进所有权概念里，甚至以所有制的理念掩盖所有权的权属，结果是造出一些似是而非的“特色”问题。问题之一，就是企业的权属和资本的组织形式。
(1)政府所有还是“全民所有”？
对于什么是“国有”，“所有制派”一直解释为“国有就是全民所有”，而“所有权派”则解释为“国有就是政府所有”。从“产权清晰”的角度来考察，这两种观点不可兼容，并非同一个问题的两个方面。“全民所有”曾经是阵营的通用语，如今使用范围不出中国。“政府所有”则是任何市场经济国家都存在的所有权形式，只不过在中国其覆盖范围要宽泛得多而已。
值得欣慰的是十六大确立的国资管理体制已经给出了实质性的答案。显然，“政资分开”不是说政府与“全民”分开，而是说政府的行政职能与资本职能分开；“分级履行出资人职责”也不是说“全民”分级，而是说各级政府分别管理各有权属的政府资本与资产。为了避免“所有制情结”继续添乱，今后的理论研讨仍需取得三点共识：第一，没有全民资本，只有政府资本；“国有”就是政府所有，不存在“全民所有”的所有权制度。第二，我们不必论证“全民所有”或者“国有”是不是一种最先进的生产关系，而只须回答“政府所有”是不是能够带来最先进的生产力。第三，我们不必无中生有地探讨“全民所有”的资本及企业应该如何管理，而只须研究如何建立“政府所有”的资本及企业的体制框架。曾经有种议论，认为“全民”的代表是人民代表大会而不是政府，因此国有企业的最终产权归属应该放在全国人大；在打掉“全民所有”这一虚幻的所有权关系之后，在陆续建立起各级政府的出资人代表机构之后，这一类的议论可以划上句号了。
(2)民营经济还是“个私经济”？
1956年“三化一改”之后，民营经济几乎绝迹；“文革”中对“小生产自发势力”和“资本主义尾巴”的十年批判斗争，更使人们闻“私”而色变。文革结束，知青返城加上原本就十分棘手的城镇就业压力，一时成为绝大的社会问题。亏得有理论家从马恩著作中找到了根据：即使私人占有生产资料，只要雇工在八个人以下，就不算剥削。有了老祖宗的认可，才得以从仍然浓郁的极左氛围中开出一条通路，1981年发布了《关于城镇非农业个体经济的若干政策规定》（1987年修订为《城乡个体王商户管理暂行条例》），民营企业自此重登舞台。企业壮大之后雇工达到八个人以上怎么办？一是当时乡镇企业蓬勃发展，基层的民营企业可以戴上红帽子或不戴红帽子侧身其间；二是1988年经修宪后，发布了专门适用于雇工八人以上的《私营企业暂行条例》。
很明显，从个体户到私营企业，是受制于当时形势，遵从“所有制情结”而规定的企业制度；其区别主要在于“有无剥削”，其他方面就难以兼顾了，甚至不能覆盖全部民营企业。如果三人合伙，雇工五人，算个体户还是算私营企业？法律专家也无法回答。更何况，现在通称的所谓“个私经济”，说透了其实是“无剥削和有剥削的民营经济”；在现行条件下，还有必要如此区分吗？
(3)厘清企业制度。
市场经济的企业制度是按照资本权属以及资本的组织形式来安排的，后者又称为“企业的组织形态”或“资产的所有权结构”。不同组织形式的主要区别在于：资本的来源和广泛程度不同，出资人的责任、义务和权利不同，企业信息的公开程度不同，所对应的会计制度、税收制度不同，等等。
资本的组织形式是个很基本的问题，影响到经济运行的方方面面。但是由于“所有制情结”的于扰，使我们对这个问题认识很晚，迟至1994年才出台《公司法》，其后是《合伙企业法》（1997年），最后是《个人独资企业法》（2000年）。仅从与各国大相径庭的法律出台顺序也可以看出，制度建设有着鲜明的转轨特征。
出于经济转轨的需要而创立的一些过渡性的措施和用语，在转轨完成之后应该适时废止，否则将失去积极意义，只剩下负面作用。现在，市场经济的企业制度已具雏形，需要进一步淡化“所有制情结”，强化所有权概念，理顺企业的资本权属和资本的组织形式。为此应该推出如下的法规措施和政策措施。
——废除已经完成历史使命的法规，废除产权概念不清的“集体企业”提法。需要废除的法规包括《全民所有制工业企业法》、《城乡个体工商户管理暂行条例》、《私营企业暂行条例》、《乡镇企业法》等。
——制定关于“合作制企业”的法规。这主要是为了纳入不按股份制而按合作契约运作的企业（中外合作经营企业已有法规，内资尚无），以及不计资金股只计人头股的企业（有一些“集体企业”属于此类）。
——补充完善《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》。一些横跨两界的企业制度应该在某一界中找到归宿：例如“有限合伙制”对于创业投资和高技术产业发展至关重要，应该归入《合伙企业法》，或者以“两合公司”形式归入《公司法《；再如国有中小企业改制中出现的“股份合作制”，应该归入“合作制企业”，或者归入《公司法》。
——规范企业分类。工商注册以及企业统计时，第一级的科目毫无例外应该是按资本的组织形式来划分，资本权属则列为二级科目，这样才能做到既不两可随意又不交叉重迭。现行的顶级分类有的出自“所有制情结”，有的出自产权组织形式，例如《中国统计年鉴》根据工商注册的划分，把内资工业企业分为八类：国有企业、集体企业、股份合作企业、联营企业、有限责任公司、股份有限公司、私营企业、其他。一家民营的有限责任公司到底注册为“私营企业”还是注册为“有限责任公司”，恐怕全在工商局办事人员一念之间。至于说，要想根据这样的统计分类作一些国际对比，更是绝无可能。
此外，无论是在文件中还是在宣传上，都需要走出“现代企业制度”的误区。“现代企业制度”是经济学界为了推进国企改革改制而提炼的一个概括用语，专指适合于国有大中型企业的公司制，国际上没有这样一个称谓。但是多年以来影响所及，使得人们不管干什么行业，企业不管处于什么阶段，都以公司制为首选，似乎其他企业制度都是古代的，这实在是一个很大的误解。表3是台湾中小企业的企业制度分布，它说明按照市场经济规律，无论是制造业还是商业，中小企业主要的产权组织形式都是独资。中国人习惯于家庭经营，因此合伙制很少，若在国外则合伙制的比例更高一些；例如1977年美国的近1500万家企业中，1135万家是独资，115万家是合伙。著名的微软公司在1975年起家就是合伙制企业，比尔·盖茨占股60%，保罗·艾伦占股40%。
表3
台湾中小企业1998年的企业制度分布
%
独资
合伙
有限公司
股份公司
制造业
43.98
1.12
33.15
21.59
商业
63.06
0.91
28.70
6.53
2.建立中小企业认定标准和各项统计。
为了改善融资环境，加强中小企业服务，需要做的最基础的工作是建立中小企业认定标准和建立中小企业统计。认定标准回答“什么是中小企业”，各项统计回答“中小企业现状如何”。
《中小企业标准暂行规定》已于最近制定。由于过去长时期内没有中小企业认定标准，当然也就没有中小企业统计。《中国统计年鉴》中的工业统计只涵盖了“全部国有及规模以上非国有”，约18万家企业（美国1977年全部企业近1500万家进入统计，台湾1998年全部中小企业104.5万家进入统计）。如果不能弥补这一统计空白，针对中小企业的政策分析工作无从谈起。
资料显示，台湾涉及到中小企业的统计有：“中小企业白皮书”、“中小企业经济活动报告”、“制造业投资意向调查报告”等；涉及到中小企业金融服务的统计有：“金融统计月报”、“资金流量统计”、“公民营企业资金状况调查结果报告”、“金融业务统计辑要”、“基层金融”、“中小企业信用保证基金年报”、“中小企业金融年报”等。
3.促进债务资金融通。
有一些解决中小企业融资难的建议，尽管呼声较高，但未必合理，例如：民营银行的主旨不是为中小企业服务；“中小企业银行”一类的政策性金融机构如果缺少政策性的资金来源补充，没有多大现实意义。为了促进中小企业的债务资金融通，除了推进利率市场化以及继续完善中小企业信用担保体系之外，应该采取如下政策措施。
——积极（像上海那样）建立个人信用征信系统，逐步增加个人抵押贷款和信用贷款。个人贷款不仅可以增进消费，而且可以增进投资。中小企业在创设之初选择独资、合伙等组织形态，对于债务资金的融通有着很重要的作用。这是因为，无限责任的企业制度使得资金和资产得以在个人、家庭、企业之间较便利地变换。可见，企业形态和金融手段是有匹配关系的；如果创业时就选择“现代企业制度”，说明创业者也不想以个人、家庭财产为了创业而冒险，那就更不必责怪银行为了规避风险，特别看重抵押、担保、有形净资产。
——完善信用合作制度，发展基层金融。以服务中小企业为宗旨而又能够纳入制度管理的金融机构，只可能是作为基层金融的信用合作社。以台湾为例，1990年底，信用社和农渔会信用部的分支机构共1517个，是一般银行的2.1倍，更是中小企业银行的5.4倍，可见它分布之广，支撑面之大。从市场占有率来看，自1981年至1990年，台湾基层金融机构在全部金融机构中的存款比例从29.9%上升至36.5%，放款比例则从19.5%上升至28.0%；而在基层金融机构中，信用合作社与农渔会信用部占有放款额的65%。
完善信用合作制度的要点，一是明确信用社的定位，即根据自有、自营与自享原则，调节基层金融，促进地方经济发展；二是需要建立合作金库作为合作金融的中心机构，随时收受基层合作金融机构的过剩资金，并配合其资金需要，适时提供融资，而且受银监会委托办理基层合作金融机构的业务检查工作；三是既要避免被地方政府操纵，又要避免被民营资本寡头操纵，真正搞成合作制的金融。
——对民间借贷不禁止，不鼓励，由地方政府作出原则规范。无组织民间借贷的交易主体，主要包括个人、家庭、非金融机构之一般企业等，其交易形态有信用借贷、质押借贷、存放厂商（如员工存款）、民间互助会（标会）、台会等方式。民间借贷的兴衰与当地的信用基础和经济发展状况密切相关，不是所有地方都能形成气候的，因此可以由地方政府因地制宜加强监管。中央政府不必禁止（不应该也不可能禁绝），不必鼓励（利益和风险都在地方），充其量是像日本政府那样规定高利贷的利率上限。
4.促进权益资本融通。
中小企业获取权益资本比获得债务资金阻碍更多，这是各国通例。我国的体制一来长期来能规范资本的公募和私募，只是一味批判“非法集资”，二来出于“所有制情结”，把一些基础的经济制度都扭曲转化为“国企脱困”的通道，所以中小企业的权益资本融通就更困难一些。市场经济体制下，成立股份有限公司、私募或公募股本（包括公开发行）、股票公开交易（挂牌上市），是三件不同的事情，有前后顺序但未必亦步亦趋。以比利时为例，凡股份制企业都发行股票，但是股票上市的公司仅157家，不到股份公司总数的千分之一。而在我们的体制之下，存在着一个事实上的连等式：
设立股份有限公司＝公开发行股票＝股票挂牌上市不妨做一下海峡两岸对比。首先，在台湾设立股份有限公司的最低实收资本额，就汽车业以外的制造业而言只要新台币100万元（相当于人民币25万元），远低于《中小企业认定标准》8000万元新台币的最高实收资本额。截止2002年7月底，台湾计有股份有限公司15.9万家。而大陆股份有限公司的资本门槛是人民币1000万元，大量中小企业被排除在外，工业领域的股份有限公司仅5700家。
其次，台湾的股票发行可能是私募也可能是公募，前者面向特定人，后者面向非特定人公开招募。股份有限公司若要公开发行股票，须向“证管会”申请，核准并不难，关键是后续动作不可违法。凡股份有限公司均可申请公开发行，也就是说公开发行无下限门槛（但是有上限强制，强制公开发行的设限是实收资本达到5亿元新台币）。目前，台湾公开发行的公司约1600家，仅占股份有限公司的1%。在大陆，只在设立股份有限公司时可以“发起设立”即私募，但是设立就是为了公开发行，而公开发行就是上市，只差在证监会这一道手续。
再次，台湾公开发行股票的公司，有的上市上柜，也有的没有上市上柜。也就是说，一级市场与二级市场没有必然的联系。在1996年的1571家公开发行公司中，上市382家，上柜9l家，合占30.1%；申报辅导上市320家，申报辅导上柜226家，合占34.8%；未申请上市上柜的552家，占35.1%。而在大陆，当然还是上述连等式起作用。
最后，台湾的股票市场分为4个层次，其中在证券交易所和证券柜台买卖中心流通的是大公司公开交易的股票，而在第三层次的兴柜市场和第四层次的盘商市场，流通的是中小企业和未上市柜的股票。大陆的深沪二市则只有惟一的、最高层的交易层次，近几年在“高技术产业发展”的掩护之下，才逐渐开始探讨非证券化的股权交易之路。
由于存在这些差别，在台湾设立股份公司、发行股票，可以作为中小企业权益资本融通的重要手段，而在大陆，中小企业与资本市场无缘。也正因为如此，在大陆除了有股票交易市场，还不得不发展出一个“产权交易市场”的概念。
为了促进中小企业的权益资本融通，同时也为了完善权益资本市场，必须切断“设立股份公司＝公开发行股票＝股票挂牌上市”这一连等式，形成如下政策集成（有些涉及法律修订）。
——调低股份有限公司注册资本的最低限额。例如，可以从1000万元调至200万元（仍为台湾的8倍）。同时，公司设立不必经任何机构审批，只需工商注册即可。股份公司只是若干资本组织形式之一，不是股票上市交易的代名词。
——规范建立实业资本的私募和公募制度。凡股份公司都可以发行股票，其中面向特定出资人的私下募集无需审批，面向非特定人的公开招募需向证监会申请；但是，公募发行与公开交易仍然是两回事，申请标准和程序是有很大差别的。现在，公募及私募的基金已大量存在，其主要功能几乎都是炒股，实业投资反倒难于筹资，这绝对不是好现象。
——规范建立非上市股票股权的交易制度和交易市场。非上市的股票、股权包括：股份有限公司公开发行而未上市的股票以及私募发行的股票、有限责任公司的股权证、其他有限责任形式的股权证明等。出于减少信息不对称、分散并降低风险、减少投机性增强投资性等考虑，近期内这一交易市场的基本特征应该是分散的区域性市场，采取集中报价、分散交易的做市商制度，由地方政府加强监管。上海市极为出色的两个产权交易市场、许多城市正在兴起的技术产权交易市场，都需要在宏观政策的规范和指导之下，获得更健康更快速的发展。
——取消股东权益转增资本金时征缴个人所得税的法外征税制度。中小企业获利能力一般不如大企业，因此公积或盈余累积较少，这也是它们难于融资的原因之一。本来，股东们不分红而转增资本金，是可以缓解这一困难的，但是根据工商管理部门的有关规定，有限责任公司中个人股名下的未分配利润若要转增资本金，必须先缴纳个人所得税，否则不能办理变更注册的手续。这一规定的不合理之处在于法外征税。因为股东权益转为企业留存收益，既不是分红，也不属于资本交易增值，根本不在个人所得税应税范围之内。按照国际上的通行做法，未分配利润转增资本金分为两步走：第一步，经股东大会决议，把股东权益转为企业留存收益（资本公积金），也就是把股东的支配权变为公司的支配权。第二步，经股东大会或董事会决议，把资本公积金转为资本金，变更工商注册。整个过程都是账面处理，不涉及任何税收问题。
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