美国高等教育公式拨款的演进与改革，本文主要内容关键词为：高等教育论文,美国论文,公式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G649.30/712 [文献标识码]A [文章编号]1006-7469(2014)10-0109-10 作为世界高等教育的中心，美国拥有灵活多元的高等教育拨款体系。各州政府和议会对本州内公立高等教育的发展负有直接责任。因为美国各州在历史和传统上都有着很大的差别，所以各州政府在对公立高校财政资助上采用的方式不尽相同。尽管如此，在20世纪50年代，各州普遍采用的增量拨款模式逐渐被公式拨款取代，公式拨款已经成为各州对公立高校的主要拨款模式。公式拨款是指根据院校特点，通过计算的方式分配资源的拨款系统。[1]我国拥有庞大而复杂的公立高校体系，多年来一直采用“综合定额+专项拨款”的政府拨款模式，但随着我国高等教育大众化进程的完成，以“人头”为拨款基数的模式已经无法适应我国由高等教育大国向高等教育强国转变的目标。高等教育大众化的红利已然消失，如何提高高等教育质量等一系列问题被提上日程。中国高等教育正在经历着与美国高等教育发展相似的历程，因此，对美国高等教育主要拨款模式的研究将对我国政府拨款模式的改革和转变具有重要借鉴作用，进而促进我国高等教育发展从数量到质量的转变。 一、公式拨款的兴起和演进 二战前，美国高等教育机构遵循精英化的教育模式，拥有相对有限且同质的服务群体。随着《退伍军人法》的颁布，美国率先开启了高等教育大众化进程。入学人数的增多伴随着各种各样的入学要求，美国高等教育系统开始呈现出小型文理学院、赠地学院、教师培训学院、技术学校等多种类型教育机构并存的局面。随着学院类型的增多和规模的扩大，如何将资源分配给不同类型和不同规模的教育机构也变得异常的复杂。 不断增多的入学人数使得政府对资源的供给捉襟见肘，各高校之间对资源的竞争也越发激烈。为解决各公立高校之间资源分配的难题，各州政府都在寻找一种相对公平合理的方式，但这种方式必须能够对各种不同类型和规模的高校进行客观地比较和充分地资源需求判断。 在这种背景下，公式拨款应运而生。田纳西州是第一个应用公式对公立高校进行拨款的州。在20世纪40年代末，公立高校开始游说州议会，希望对本州高等教育进行额外的经济资助。随后，州立法机构开始建立新的拨款制度对高等教育资源进行分配。1950年，加利福尼亚州、印第安纳州、俄克拉荷马州也开始在高等教育预算中运用公式拨款。[2]截止到2007年，已有38个州加入到公式拨款的行列。公式拨款已经成为美国各州主要拨款模式，而经历了半个世纪的拨款公式也在随着美国高等教育的发展不断更新和完善。 虽然美国各州拨款公式相差较大，但是基本经历了相似的演变轨迹。美国高等教育在20世纪经历了巨大变化，每个年代都遇到了不同的发展需求，印刻了不同的发展主题。为了适应各个年代高等教育的变化，拨款模式也由单一简约的公式发展为今天多程序、多细节、多信息和多目标的公式。以田纳西州为例，1951年只有一个教师工资拨款公式，但该公式并没有考虑不同学校间教师的差异。到1958年，在州高等教育委员会对所有公立高校的办学目标和规模调查之后，重新颁布了五项拨款公式：教师工资公式、一般管理公式、图书馆拨款公式、建筑维护公式以及保管服务公式。1961年新增两项拨款公式：研究和院系运行支出，到1996年则增加到13项。在公式的改进和修订过程中，越来越多的因素被考虑进来，使公式愈加繁琐和精确。公式的演变和每个州的经济政治发展密切相关。[3]卡卢瑟和马克斯(Caruthers and Marks)认为从拨款公式的产生到20世纪末的50年里，每个年代所强调的主题经历了如表1所示的变化。[4]
在1950年间，美国只有四个州使用公式拨款。尽管当时美国国会已经批准二战退伍老兵可以进入大学，但是整个50年代大学入学人数只有些许上涨。在这一时期，入学人数的增长并不是公式拨款考虑的首要问题，公式拨款主要考虑的是政府给予大学的经费是否充足，田纳西州高校向州议会游说的理由即是“办学经费不充足”。经费是否充足在当时看来是一个非常难界定的事情，因为没有一个合理系统的方式来测定高校的基本运行开销和学校开展各种项目的成本。因此，田纳西州开始制定可以计算的公式系统，对高校的资源需求进行判断。60年代是美国高等教育大扩张的时代，战后“婴儿潮”一代开始进入高校，入学人数迅猛增长，政府和高校对突然增多的学生倍感压力，为解决入学需求不足的问题，政府一方面增开大量的两年制社区学院和私立学院，另一方面增加对公立高校的资助，以缓解学生入学压力。因此，整个60年代，采用公式拨款的州都将入学人数作为公式拨款的基础，“看人头给钱”是当时政府对高校资助的主要政策。 由于学生注册数迅速增加，州政府对高等教育的拨款十分可观。在这一时期，学院和大学的财政表现相当出色。到70年代，越来越多的州开始使用公式拨款，且公式拨款所包含的范围也越来越广。这一时期的主要目标是实现拨款的公平性。很多州已经将四年制大学、两年制社区学院、更有一些医学院等这样具有特殊教育功能的学校纳入到公式拨款的范围中，因此，简单的拨款公式已经不能满足不同类型学校的发展，各州必须研究出灵活多样的公式以反映和满足学校间不同的目标和需求。公式根据不同年级、学位和学科背景对学生学分成本进行了计算。以乔治亚大学系统拨款公式为例，在教学拨款这一项，学生的学分成本分为低(一、二年级)、高(三、四年级)、毕业/专业三个教学等级和五个学科组。所有学校都要通过拨款公式进行公正、公平的资源分配。 20世纪80年代和90年代，公式拨款的改革重点从关注数量向关注质量转变。80年代，公式拨款最大的特点就是保持稳定性。在这一时期，政府面临两大挑战：教师工资的上涨和课程的转变。政府和立法机构一方面增加了对教师工资的投入，以保证教师能够安心投入到正常的教育工作。80年代是教师工资普遍增加的年代。由于美国社会专业人员的工资普遍较高，大学必须提高教师工资，否则将会倒退到那个教授与低收入工人为伍的年代。[5]在这一时期，大学教师的平均工资上涨幅度超过了全国水平；有一些州甚至超过了全国平均水平的40%～50%。另一方面，高校面向市场化的课程改革也给政府拨款带来了挑战。为了迎合市场需求，高校会至少两年就对课程设置进行一次调整。面对这种频繁的课程调整，政府不得不通过更灵活的教学拨款公式来适应课程的转变，以满足学生的需求，提高教育质量。到了90年代，关注问责制和教育质量的趋势更加明显，各州纷纷对拨款公式重新调整，调整的主要目标是使公式能够促进不同类型高校对自身使命的关注，以及促进高等教育质量的提高。各州在高校基本需求拨款公式之外，普遍增加了诸如质量改进拨款、满足本州优先需求拨款等公式，将高校拨款与本州经济发展和公众需求相连，以实现公众对高校的问责。路易斯安那州就将公式分为三个部分：核心公式，用以强调公平、学校使命、特殊项目(比如废除种族隔离制度等)，以及促进学术和财政管理科学发展；质量/校园改进拨款；绩效激励拨款。90年代拨款公式向公共问责的转变为新世纪美国高等教育公式拨款的改革指明了方向。 二、公式拨款的改革 如果说美国20世纪的公式拨款主要以入学人数为基础，促进各高校提高学生入学率，保证学校间对每一个学生拨款的相对公平性，那么，随着财政紧缩，以及高校中相对停滞的毕业率和社会对更高学历工人的要求，高等教育的产出和结果越发重要，而入学注册人数却被认为是测量高校绩效一个极为糟糕的指标。[6]尽管以注册人数为基础的公式拨款有助于保证教育机构的稳定性和财政拨款的确定性，但是它却潜在地鼓励了学校更加重视入学而不是毕业，阻碍了学校对教育质量和学生学业的关注。因此，新的拨款改革趋势倾向于一个更加综合性的公式系统，这种公式系统首先应该为拨款提供一个理性、合理和公正的基础，其次应该使财政资源能够有效地支持本州高等教育发展目标，最后也是最重要的一点，应该促进学校更加重视绩效和产出。[7]越来越多的政策专家建议高等教育拨款策略必须与本州经济发展目标紧密相连，必须专注于结果，以使相关利益团体能够更加了解和使用它。[8]当公众和政府越来越关注公共问责和教育质量，公式拨款就会越来越倾向于绩效和产出而不是公平和充足。 将绩效因素纳入到公式已经成为21世纪美国高等教育公式拨款改革的主要方向。越来越多的州都在积极地推动公式拨款由重视输入向重视输出转变。政府增加绩效拨款一般使用三种方式：基于产出的拨款系统、绩效合同和绩效专项。[9]基于产出的拨款系统指的是拨款公式与州政府或议会所要求的结果或者产出相联系，比如达到最低学分要求的学生数和学业完成人数等等。公式中每一项的权重可以根据学校的任务和使命的不同上下波动。这种拨款公式可以让学校为了获得更多的额外拨款而更加重视在优势或者特色领域的表现。绩效合同是一种州政府与高校之间就高校需要完成的任务所达成的协议。绩效合同实际上是以学校为中心、专门为改进学校绩效所设计的调整性文件，在协商过程中，高校和政府可以就基标、目标等条件进行协商。绩效专项是指州政府在拨款中专门分离出一项用于提高学校绩效。这种拨款也被看做是“红利”拨款或者常规拨款中的单项拨款。高校之间的竞争更多的是为了在这项拨款中分得更多的红利。截止到2011年，所有使用公式拨款的州中有大约三分之一增加了绩效拨款，且绩效拨款大多占总拨款的2%到10%不等，而最先使用公式拨款同时也是最先使用绩效拨款的田纳西州，绩效拨款已经占到总拨款的80%。其他没有使用绩效拨款的州也正在积极筹划增加绩效拨款的方案，而已经使用绩效拨款的州却正在稳步地增加绩效拨款在公式拨款中的份额。 在1979-2007年间，美国先后有26个州使用过绩效拨款，但14个州在后来停止了绩效拨款的使用，因为很多州认为绩效拨款模式由于设计的缺陷不能满足现实的需要，这种缺陷主要表现在两个方面：第一，绩效拨款过于僵化，不能根据不同类型院校的要求进行拨款，过多地注重结果而忽略了过程；第二，很多州的绩效拨款项目没有分配出足够的资金去刺激高校对绩效的改进。[10]本世纪重新兴起的绩效拨款趋势已经越来越清晰，而且政策的设计也避免了上个世纪的缺陷，对社区学院和四年制大学进行了区分，并且从基本拨款中还分拨出足够的资金用于刺激高校绩效改进。绩效拨款的再次兴起是源于各种压力：政府要向公众展示资金得到很好的利用；社会需要更多受过良好训练的工人；经济衰退迫使政府不得不开始对效率的重视等等。但是，很多人还是提出对绩效拨款的使用和操作要特别慎重，绩效拨款不是一种时尚而是要根据本州实际情况确定是否应该设立。在实行绩效拨款的过程中，很多州已经反映出了不少问题，比如，绩效拨款目标不明确；在实行过程中会受到不少学校的抵抗，从而与学校重新订立合约或者比重；评价指标过多引起了指标比重均衡化倾向，减少了每个指标的重要性等；还有一些州在设立绩效拨款后发现没有足够的数据去评价高校的绩效。 为了减少或避免绩效拨款带来的副作用，威斯康星州在制定绩效拨款政策之前提出了五点建议。第一，确定清晰的绩效拨款目标，并且承诺绩效拨款是一个得到州政府和议会支持的长期拨款项目。清晰目标的设定是为了能够让高校有一个明确的奋斗方向，但是目标不是一年两年能够达到的，需要长期的资金支持，因此，政府要向高校承诺绩效拨款项目的长期性和持续性，否则高校可能不会为了一两年的绩效拨款而改变管理方式。第二，采用多样化指标测量成就，包括长期指标如学位完成人数和短期指标如续读率。设立短期指标比如续读率和学分完成率是因为即使学生完成一年的学业也会对其未来的发展产生积极的作用，而长期目标如学位完成人数、毕业率、首次就业率和薪水等是为了最终确定学生离校的成就。第三，为不同类型的高校采用不同的测量标准和权重，以反映它们多样的办学目标、不同的学生群体以及公众赋予它们的使命。绩效拨款应该考虑到高校间独特的使命和市场，鼓励高校向着自己独特的使命和目标而努力。第四，绩效拨款应该从少到多，逐渐增加。绩效拨款必须谨慎推进，操之过急可能会适得其反，适应了多年以基本需求为基础的拨款公式，突然转变成绩效拨款公式会让高校不适应，降低绩效拨款的效率。因此，绩效拨款应该从少到多，逐步推进。第五，减少或者避免学校为了获得更多的绩效拨款在学生身上“揩油”。高校可以通过选择高质量新生或者服务高收入家庭的学生来提高绩效，但这样无疑会降低高等教育的公平性。解决“揩油”现象可以通过增加对乡村或者少数民族入学率和毕业率的权重来解决。[11] 三、案例分析——以乔治亚州公式拨款改革为例 乔治亚州位于美国东南部，之所以选择乔治亚州作为案例分析，是因为乔治亚州财政拨款公式正处在转型期，可以了解乔治亚州是如何规划和讨论公式的改革与转变。乔治亚州主要负责本州内所有公立高校的财政支持，将本州内31所公立高校组成了乔治亚大学系统(University System of Georgia，简称USG)，该大学系统是全美第四大公立大学系统，由乔治亚地区大学董事会(Georgia Board of Regents)管理。乔治亚州在1963年首次使用公式拨款，但现行公式系统是在1982年制定的，从1984年开始试行，在1987年向全州所有公立高校施行。当时设立该公式系统的基本思想是为了提供大学系统维持正常的教学活动的资金需求，主要用来，一是董事会向州政府申请教学资金；二是州长向立法机构提出教学资金的建议；三是州立法机构向董事会拨发教学资金，但该公式系统不负责将拨款具体发放到单个高等教育机构。公式中将工作量变量用于一系列的常量之中来确定教学资金需求。比如，学生工作量这个常量将会用季度学期的学时(quarter credit hours)来测量，而预算中的80%直接或者间接与学时相关，而学校机械设备维持和运行成本只占了15%。所以，整个拨款公式是以入学人数为基础的。 乔治亚大学系统董事会认为现行的公式从1982年算起，已经实行了30年，其弊端也越来越多，不再适合乔治亚州的高等教育发展，因此，州政府和州立法机构应该着手对公式进行改革，设计出符合本州利益和高等教育现实的公式。现行的拨款公式主要存在以下几点缺陷：第一是过时性。现行公式主要反映的是20世纪80年代高等教育的开销情况，而不能反映高等教育现状。第二是规模经济。拨款公式包含了一些考虑高校规模的因素以达到规模经济，机构规模的增加会减少单位成本或者全日制当量学生的成本。第三是注册人数/平方数为导向。无论是从发展经济的角度还是从满足社会对人才的需求的角度，这种以“需求”为导向的公式越来越无法适应公众对高等教育的要求。第四是未考虑绩效因素。无论是联邦政府还是州政府都在强调增加对高校的问责制以及运行效率，绩效拨款无疑比需求拨款更有利于对问责制和效率的监督，但现行的公式却并没有符合这样的趋势。 在意识到现行拨款公式已经无法适应本州高等教育发展的情况下，乔治亚州政府和议会在2009年开始将公式拨款改革提上日程。公式拨款改革首先开始于“乔治亚大学完成计划”(Complete College Georgia Plans，简称CCG)，计划规定高校不仅要关注全日制学生的续读和毕业，更要关注成人学生和在职学生的学业表现。目前，乔治亚州的年轻工作者中仅有42%的人拥有高等教育学历，州政府希望到2020年，通过该计划的实施，使年轻工作者拥有本科以上学历的人数达到60%。[12]在制定CCG计划之后，乔治亚州成立了高等教育拨款委员会，其成员包括州长、参议院和众议院、工商业组织、乔治亚大学系统和乔治亚技术学院系统。拨款委员会对基于“人头”的拨款公式进行评估，增加或者删减一些拨款项目以提高高校的绩效。[13]在方案确定之前，委员会邀请了本州和国家高等教育财政方面专家，先后组织了七次座谈会讨论新的拨款公式。委员会还组织了多次调研活动，向乔治亚大学系统和乔治亚技术学院系统了解情况。在七次座谈会上，专家给出了拨款公式必须优先考虑的四大因素：聚焦质量、尊重院校使命、简约化、与经济发展相联系。经过讨论，委员会最终给出以基于产出的高等教育拨款公式原则：奖励学生进步；重点奖励各种资格考试通过数和学位数(GED学历、成功转学数、资格证书、联合学位、学士学位、后学士学位等)；奖励目标学生数(佩尔助学金获得者和成人学习者)；确定不同类型学校优先发展项目；确定不同类型学校(技术学院、州两年制学院、地区和州立大学、研究型大学)战略行动；根据卡耐基大学分类标准，将不同类型大学的SREB①平均教师工资作为拨款乘数；健康保险和额外福利的计算要以SREB教师工资的百分比做乘数；在基于产出的拨款公式中，固定成本如维修费和运营费作为专项拨款，依然以平方英尺作为基本计算单位。[14] 新的拨款公式初步定在2015财政年度开始实行，取代现行的拨款公式。委员会建议有两个拨款项目并不适合现在乔治亚州的情况，但在以后的发展过程中，可以尝试加入以下两个重要拨款指标：其一，“家庭中第一代大学生”，现在之所以没有加入到拨款公式中，是因为乔治亚州在这方面还没有建立起完整的数据搜集系统；其二，“选修双学位课程的人数”，该指标将会增加高中生选修大学课程，从而促进他们在高中时期获得更多的知识，以适应大学生活。[15] 四、中国高等教育拨款制度改革的原则与理念 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》已经明确指出，国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例2012年达到4%。教育经费支出占GDP总量百分比的增长已成为国际趋势，即使在全球经济危机的负面影响下，教育经费支出比例并没有下降。当“4%”目标达到后，如何花费便成为主题。高等教育投入将成为“4%”的花费大户，对美国高等教育公式拨款的研究主要是尝试为我国正在进行的高等教育拨款改革提供一个较为成功的参照物。但不可否认，中美两国在政治制度、立法和行政机构关系、风土人情、基本经济和财政状况存在着明显的差别，所以照搬美国模式并不可行。但大学作为一种世界性的组织，拥有相似的制度和规范，而且随着全球化的推进，一些财政资助趋势和思潮不止在一国范围内产生影响。因此，从理念和制度层面来看，美国公式拨款的一些基本要素和改革理念具有普遍意义。 (一)明确拨款原则，设立符合财政拨款基本原则的拨款制度 美国之所以长期使用公式拨款是因为公式拨款能够平衡各方利益争端，被政府和高校所接受，体现了一个成熟拨款模式应有的基本要素，这些要素无论是采用何种拨款模式都必须要遵循的。第一，公平、诚信、透明。任何一个拨款系统都必须遵循公平、诚信和透明的黄金标准。公式的选择和设计是建立在一系列数据的收集和分析基础之上，通过合理和精确的计算将资源分配给高等教育部门甚至单个高校。公式最大程度地排除了人为干扰和操纵，使得拨款具有可信度和透明度，减少了不同高校之间相互猜忌、政府部门滥用职权的几率，所有的信息、规则和程序都在利益相关者的监督下完成。第二，合作、互惠。政府和高等教育机构的拨款关系是建立在合作互惠基础之上的。合作互惠就意味着双方会为达到相同或相似的目标和结果而共同努力。公式拨款在诸多方面都体现了合作互惠的原则。公式拨款各项整合了政府对大学以及大学对自身发展的需求，从而使拨款通过对大学在使命、质量和绩效上的改进，促使大学系统积极地参与到本州的经济和文化建设上来，增加公众对高校的问责制监督，将大学运行规划和本州发展规划相结合。第三，灵活、多样。公式拨款广泛地考虑了高校的各种拨款需求，将合理的财政资助需求纳入到拨款公式之中。更重要的是公式拨款是由诸多公式组成的拨款系统，政府和立法机构可以根据不同的经济状况和高等教育发展需求调整或者增删一些公式，从一开始的充足性拨款到最近的绩效拨款，公式的调整和改革都能够灵活地适用于政府和立法机构的政策转变。此外，因为美国高等教育具有多样化特点，因此，各州在设立公式时会根据不同类型学校、不同年级、不同学位授予、不同学生情况，甚至不同的区域，考虑公式计算的基量以达到多样化的目标。第四，持续、稳定。拨款模式变革速度不能超出高校管理者的预期，否则不利于高校的发展，也会遭到高校的抵制。公式拨款实行至今，有六十多年的历史，虽经历了几次演变，但都是经过利益相关者共同协商、协调和妥协之后的结果，是经历了长期的演进，而不是巨变，因此，可以得到包括政府和高校等利益相关者的认同和执行。 (二)拣选改革理念，设立符合目前和长远利益的拨款制度 美国公式拨款的转变，受到了三种高等教育思潮的影响：1)问责制目标的转变：中美两国公立高等教育的财政拨款均来自于公共纳税人，公共问责已经不是公立高校的选择而是一种义务。公共问责的目标从20世纪80年代便开始转变，从向支出问责转为向绩效问责。这种转变来自于两个原因：第一，高校的领导者们开始意识到高等教育的性质与其他公共机构有着本质的区别。教师的创造力和生产力需要一个相对自治的环境；第二，管理主义的重新兴起。公众开始要求政府关注高校的结果而不是对它们绩效改进的控制。这两种认识妥协的结果就是高校以改进绩效的证据换取更高程度的自治。问责制目标的转变必然要导致拨款理念的转变。[16]2)高等教育功用论的建立。将高等教育视为公共福利的观点逐渐被高等教育功用论代替，即高等教育是经济发展和个人发展的工具，高等教育的功能越来越多地与社会需求和服务相联结。这种观点让政府处在一个相对尴尬的境地，一方面纳税人和一些政府官员认为高等教育为个人带来好处，那么，就应该由个人买单；另一方面政府还将高等教育视为经济发展的马达，希望通过对高等教育的资助促进经济的发展。因此，政府对高等教育的资助更多地把期望放在提高个人受教育程度和将大学作为提供终身学习的机构，通过促进个人发展而达到促进经济繁荣的目标。[17]在这种思想的指引下，政府拨款必然越来越重视诸如毕业率、课程完成率这种体现个人发展的标准。3)高等教育产业化管理。从20世纪70年代开始，高等教育开始逐渐被视为一种“产业”。“产业”是指“一系列组织使用或者需要相同的资源或者吸引相似的顾客群体，生产和提供相似的产品或服务”。80年代开始，产业管理经验被引入到高等教育，高校的领导者和教师第一次被要求解决学术目标和绩效问题，教育效率和生产力开始在高校内流行。[8]政策制定者们在制定财政拨款政策、进行财政改革时不约而同地增加了对质量和效率的关注，学术生产力、学习效率、教学效率等词语频繁地在拨款政策中出现。美国高校为了应对这种转变，增设了很多机构以及开展了很多项目用来解决质量和效率问题，因此，将高等教育视为“产业”，在近三十年的高等教育改革中扮演着重要的角色。 我国公立高校实行中央和地方两级拨款制度，中央直属高校与地方高校之间、各省地方高校之间存在着极大的差异，有些省的高等教育财政投入明显不足，在没有保证高等教育基本“需求”和拨款“公平”的情况下，强调基于产出的拨款模式或加入绩效拨款项目为时过早；即使加入绩效拨款项目，是否要根据中央和地方、地方之间的差别和具体情况，确定是实行以投入为导向还是以产出为导向的拨款模式。因此，在面对各种改革理念时，中央和各省要根据实际情况，确定哪些理念适合现在改革形势，哪些改革理念的实行还为时尚早，需要有更充足的物质和政策准备。但拨款方案要有前瞻性，对未来可能被列入拨款的项目要提醒高校注意，提前做好准备，减少改革带来的阻力。政策制定者要避免根据个人喜好制定拨款方案，专家意见和高校调研应该成为方案制定的主要依据。 ①美国南部地区教育委员会(Southern Regional Education Board，简称SREB)是一个非营利性组织，总部设在乔治亚州亚特兰大市，以改善教育为主旨，乔治亚州是其16个成员州之一。
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