中国现阶段基本公共服务均等化研究，本文主要内容关键词为：均等论文,现阶段论文,中国论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X(2007)02-0066-06
2005年，笔者在当年完成的研究报告《人的三层含义与基本公共服务平等化》[1] 中，曾对中国现阶段基本公共服务平等化问题进行了初步探讨。如果说，当时的研究还偏于理论层面的话，那么，以中共十六届六中全会为标志，对包括这一问题在内的整个和谐社会的研究已从意识形态层面上升到制度层面。其中，和谐社会创建中的制度安排，一个很重要的内容就是要逐步形成惠及全民的公共服务体系，而这样一个带有普世性的公共服务体系的基础，则要从中国现阶段的国情出发，逐步实现基本公共服务均等化。此命题仍有些基本问题需进一步厘清：“基本公共服务均等化”的内涵到底是什么？在中国现阶段为什么必须实行这样一种基础性的制度安排？尤其是，在实践中实行基本公共服务均等化应包括哪些基本内容？我们的社会应如何为此提供相应的体制保障？在此，我就上述几个问题进一步阐述自己的研究成果和看法。
一、基本公共服务均等化的内涵及其实行的必然性
对于基本公共服务均等化的内涵，我是从以下三方面把握的。
第一，全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等。在13亿中国内地人口中，尽管每个人的天赋能力不同，所占有的资源也不尽相同，但在享受基本公共服务的机会和原则方面应该是均等的。现在存在的最大问题是机会不均等，不是实行同一个原则。例如，目前进入到城市工作的农民工约有1.26亿人(若包括他们的家属约两亿左右)，这是一个相当庞大的人群，怎么让这一、两亿同胞有同等的机会？中国长期以来形成的二元经济社会结构，在城乡之间划开很深的鸿沟。改革开放以来，一些人通过自己的努力，着力改变不公平的命运，但是从社会角度，如何逐步给阻隔在鸿沟两旁的民众提供均等的机会，应作为第一条。
第二，全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。这里的“大体相等”不是绝对平均主义，天下也不可能绝对平均。但既然提出“均等化”问题，那么在最后的结果上应该大体均等或者说相对均等。当然，这里讲的不是所有公共服务，而只能是指“基本公共服务”。
第三，社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中，尊重某些社会成员的自由选择权。既然要给老百姓大体均等的基本公共服务，就要研究下一步如何具体操盘，但目前的情况非常复杂，社会成员的需求千差万别，某些社会成员可能不愿享受社会为之提供的公共服务。比如义务教育均等化，有的家庭可能不希望孩子到公立的九年义务教育学校，而是希望到私立学校去，这是完全可以的，应该尊重这些社会成员的选择权。必须认识到，尊重人民的自由选择权，与尊重人民享有基本公共服务均等化的权利并不矛盾。撇开此类“超值服务”不谈，即使在“基本服务”的框架内，也应该想方设法让老百姓有自由选择的空间，不能一讲基本公共服务均等化就否定人民的自由选择权。如果把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”，那就把“龙种”变成“跳蚤”了(欧洲谚语—作者注)。
为什么在中国现阶段需要强调逐步实行基本公共服务均等化呢？对其客观必然性可以从以下三个角度分析。
从理论角度分析：实行基本公共服务均等化是从横向上体现“以人为本”和弥补市场公共品“供给失灵”的重要的制度安排。
首先，从以人为本的角度分析。以人为本的“人”到底是什么含义？近几年我提出了“人的三层含义论”。其一，从横向看，这里的人不是指某一部分人，甚至也不是指多数人，而是指“全体人民”。中共十六届五中全会的提法，是使“全体人民”共享改革发展的成果。如果用“部分人”的概念，那么马上就会有人问：不让哪一部分人共享改革发展的成果？你所谓“另一部分人”是谁？当然，在实践中，有时未必能完全做到使“全体人民”共享改革发展的成果，那是操作层面的问题，但在理论上一定要讲“全体人民共享”。如果理论上都讲得不彻底、“失之毫厘”，那么在实践中就更会“差之千里”。因此，真正有人文情怀的执政者对“人”一定要从横向上到边，不能有重要的遗漏。其二，从纵向看，这里的人不仅指当代人，而且包括下代人，是个“多代人”的概念。因此，讲公平不能只考虑当代人之间的公平，还要考虑“代际之间”的公平问题。其三，从内核分析，这里的人不是单需之人，而是多需之人：包括物质生活需要、精神生活需要、生命健康和安全的需要、参与政治生活和社会生活的需要[1]。既然以人为本的“人”有上述三层含义，特别是要“从横向上体现以人为本”，就必须实行基本公共服务均等化。
其次，实行基本公共服务均等化也是“弥补”市场公共品“供给失灵”的重要的制度安排。中国改革开放已近三十年，1984年开始提商品经济，1992年明确提出发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，这个思路是正确的，今后还需坚持。但也要看到，在发挥市场机制配置资源作用的过程中有两种情况：在提供私人产品和私人服务方面，市场机制确实有着相当重要的作用，其生命力可谓旺盛矣；但在提供公共品和公共服务方面也确有“捉襟见肘”之处。要正视市场机制在提供公共品供给方面的“失灵”或局限性。基于此，需要通过基本公共服务均等化的机制来弥补市场机制的不足。
从实践角度分析：实行基本公共服务均等化是缓和当今社会矛盾的现实需要。
现阶段中国社会总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。
第一，城乡之间的矛盾。目前中国的城镇化水平大约40％左右，如果按名义收入来计算，城乡之间大约是3.2∶1[2]，但这里并不包括实际享受的服务和福利。若将其都包括进去，全方位计算城乡之间的收入差别，大约是5∶1或6∶1。可以这样说，中国最大的不和谐是城乡之间的不和谐。
第二，区域之间的不和谐。目前东部与中西部之间发展的差距是很大的，东西部内部之间也有差距。那么，如何协调区域之间的关系呢？一个重要思路是在经济增长、经济结构上做文章，着眼于缩小区域之间经济规模、经济实力的差距，这就是为什么要提出西部“开发”、东北“振兴”、中部“崛起”的战略初衷。但实事求是地说，在短期内试图让中西部赶上东部发达地区，特别是达到东部地区的经济总量和人均国民收入水平是不太可能的，因此要增添一个新思路，即在经济总量和人均国民收入一时赶不上发达地区的情况下，能不能在民众的基本公共服务方面实现均等化？这是可能的。我觉得，如果能缩小公共服务方面的差距，实现基本公共服务方面的均等化，即使经济总量和人均国民收入差距存在，也可使区域关系有所缓解，这应是当务之策。
第三，社会领域的突出矛盾。我国的主要矛盾没有变，依然是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾，但是这个主要矛盾的表现形式却有新的变化。当前最突出的是，广大人民群众对公共品和公共服务的需求迅速上升，与本应由政府提供的公共品和公共服务供给不足且配置失当之间的矛盾加剧[3]，包括就业培训、社会保障、义务教育、基本医疗、廉租房、安全生产、社会治安等关系群众切身利益的问题比较突出。
如何消除上述这些矛盾呢？基本公共服务均等化是一个重要的举措，甚至可以说是明智的、现实可行的选择。通过基本公共服务均等化，来平衡城乡之间、区域之间的矛盾，来缓解社会领域的种种矛盾和问题。可以说，基本公共服务均等化是“实践的呼唤”。
从国际角度分析：基本公共服务均等化是当代世界文明国家社会政策的一个趋势。
现在很多文明国家都把基本公共服务的供给作为治理国家的重要政策。北欧在这方面比较突出。北欧国家在实施公共服务方面有四大“基本面”，即提供民生性、事业性、基础性和主体性服务。同时，政府在实施公共服务过程中也有四种重要机制：1.国家税收和财政支出的宏观调节机制；2.财产关系和经营方面的“公私伙伴关系(PPP)”机制；3.社会“金三角”对话协商机制；4.政府自身的“廉政”机制[4]。
此外，当今世界一些国家比较稳定，甚至在国家神经中枢出现变化的情况下依然秩序稳定，与其基本公共服务的均等化密不可分。因此，我得出一个论点：基本公共服务均等化并非某一个国家所特有，而是文明国家的政策选择和制度安排。只不过，在中国现阶段这项制度安排显得更加迫切罢了。
通过以上分析可以看出，在中国现阶段，基本公共服务均等化不是一项任意的“主观臆测”，而是一个必然的发展趋势。
二、现阶段实行基本公共服务均等化的基本内容
在阐述基本公共服务均等化的基本内容之前，有必要先申明总体把握。我的基本想法是两句话：横向上，范围要适中；纵向上，标准要适度。
所谓“横向上，范围要适中”，是指对“公共服务”范围的把握不要过宽或过窄。虽然现在人们普遍使用“公共服务”范畴，但所讲的内涵是有差异的。一种是从广泛意义上使用的“公共服务”，认为既然政府要成为“公共服务型政府”，只要政府办的事都是公共服务。这样，“公共服务”不仅包括提供公共品，而且涵盖了经济调节、市场监管、社会管理这些方面的内容，这是一个“大公共服务”的概念。另一种是从比较窄的意义上使用的，仅指“公共事业方面的服务”，包括教育、医疗、文化方面的公益性服务。前者涵盖过宽，后者有些内容又没有包括进来，因此我主张在宽窄之间寻求“第三种范围的公共服务”。
所谓“纵向上，标准要适度”，是指对“基本”二字标准的把握不要过高或过低。有种观点笼统主张把“教育、医疗、文化”都列入“基本公共服务均等化”，我觉得可能偏高，现阶段只能提“义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化”。也有观点认为农村合作医疗只能在部分地区覆盖，我觉得可能又有些偏低。总之，在标准问题上，我主张把人文关怀和经济可行结合起来[5]，从中国依然处于初级阶段的国情出发，实事求是，既要尽力而为，又要量力而行。
上述两条一个涉及宽度，一个涉及高度，两方面都应该适度。基于这种分析，我认为现阶段实现基本公共服务均等化应包括四方面内容。
(一)在提供就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化。
这里所说的就业不是就业全部，而是“就业服务”。就业是民生之本，老百姓能不能享受公共服务首先看就业服务。中国在未来几年将面临怎样的就业格局呢？中国现有劳动力7.6亿人，未来几年将面临两方面的压力：一是未来5年城镇大约每年有800万—1000万新增劳动力就业，以每年900万计，5年就是4500万。二是农村剩余劳动力进城，现在已进来1.26亿，这是存量部分；增量部分，根据调查和预测，未来5年每年大约有900万—1000万进城，如按900万测算，5年又是4500万。两者合起来就是9000万[6]。
未来5年将面临如此巨大的就业压力，怎么解决这个矛盾？要把握一个基本的方针：劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业。虽然不宜笼统提“政府安置就业”，但需要把“促进就业”摆在公共服务体制突出的位置。这里的关键，是强化政府促进就业的职能，找准政府公共服务的位置，保证就业服务的均等化。比如，应以城市为中心逐步建立就业的公共服务体系，特别是做好就业培训和信息的提供，而且应有免费的、公益性的培训，面向全体劳动者，这是服务均等化的题中应有之义。县、乡两级也应有公共服务的网络。对困难地区、困难行业、困难群体，政府应有就业援助制度，特别是下岗工人的再就业，以及资源枯竭城市工人的再就业。还应逐步建立政府购买就业服务成果的机制。
“基本民生性服务”还有一个很重要的问题是基本社会保障。构建严密而可靠的社会保障安全网，有两个层面的“社保”，即“小社保”和“大社保”。
“小社保”指社会保险，包括养老保险(2005年底有1.75亿人)、基本医疗保险(有1.38亿人)、失业保险(有1.06亿人)、工伤保险(有8478万人)、妇女生育保险(有5408万人)[6]。还有农村的社会保险，估计有5000余万人。这些数字按比例来说都不算高，下一步应在这方面继续推进。
“大社保”，除上述“小社保”即社会保险外，还应扩展至三个方面：(1)社会救助。要对城市低保户、农村五保户、特困户、灾民及城市生活无着落的流浪人员等救助。(2)社会福利。八个字：扶老、助残、救孤、济贫。(3)慈善事业，包括社会捐赠等。在“大社保”的几个方面里，符合条件的，在基本面上要实现均等化。
现在难点在于城镇与农村的社保有落差，下一步一方面要推进城市社会保障事业的发展，现在最薄弱、最亟待解决的是已经进城的1.26亿农民工的社保问题，应该把它放在优先的位置；另一方面要着力推进农村社会保障事业。从资金的投放来说，增量的部分重点宜投到农村，因为这方面相当薄弱。总之，应尽快建立并完善与社会主义初级阶段经济发展水平相适应的社会保障制度，而且要逐步覆盖到城市和乡村。
(二)在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”方面实现均等化。
第一是义务教育。教育的基本公共服务均等化如何把握？从国情出发，可锁定在对义务教育的保障责任，即普及和巩固城乡义务教育，只要是适龄儿童，不管是在城乡还是在东西部，都应该有权利享受到九年义务教育，这里重点是农村九年义务教育。为此要做到“两免一补”(对农村学生免收学杂费，对贫困家庭学生提供免费课本，寄宿生活费补助)，政府要保证落实。如果做不到，就是政府的失职，均等化就会落空。
至于九年义务教育以上的“均等化”，我觉得目前从全国来说尚有一定困难，现阶段可实行“奖、助、贷、捐”四大举措。奖——奖学金，只发给那些学习成绩好的，而不是均等化。助——助学金，只考虑生活困难的学生，也不是均等化。贷——助学贷款，这是市场行为，但现在暴露的问题是贷款之后不归还，这是个令人非常棘手的问题。捐——社会捐资助学。如果将来有条件也可以实行“两免一补”，但是今天我觉得很难做到。当前，人民群众对教育议论较多。一方面，政府应增加投入，务必使财政性教育经费占到国内生产总值的4％，另一方面，应深化教育体制改革，切实提高教育质量，从体制和质量上为义务教育均等化提供保障。如果教育质量下降，误人子弟，再“均等化”也没有意义。
第二是公共卫生和基本医疗。医疗这条线划在哪里？我认为可定在公共卫生和基本医疗，它具有公益性质，可列为均等化的范围。2005年我曾撰文指出，“政府管基本医疗保障，市场管超值医疗服务，社会管各方广济善助”[7]。基本医疗保障即公共医疗卫生部分具有公益性质，应强化政府责任，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。至于“超值的医疗服务”，目前很难做到均等化。要把盈利性与非盈利性分开，公益性这部分应均等化，现在的问题是这方面做得不够，因此提出要强化政府责任，但也不宜走到另一个极端去，该均的均，不该均的不均。新加坡在这方面的做法值得借鉴。
第三是公共文化。随着群众生活水平的日益提高，群众对精神文化产品的需求日益提高。但文化也是一分为二的，要把文化事业和文化产业严格区分开来。文化事业有公益性可以均等化，像公共图书馆、农村文化室，这些最基本的文化事业应该列入。公民有权到公共图书馆去借阅，政府应该提供这个服务，反之就是政府失责。而文化产业则是市场性的，很难均等化，不可能让所有的人均等化地享受维也纳爱乐乐团在北京的演出。但是，现在的问题是在公共文化的数量、质量等方面与人民群众的实际需求之间存在着较为严重的脱节。针对这一情况，应深化文化体制改革，积极发展公共文化事业，以满足群众的精神文化需求。
(三)在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面实现均等化。
一个是公益性基础设施。在公共领域，可分拆出两个环节：“执行运营”环节和“基础建设”环节。对其中的“基础建设”环节，即不以盈利为目标而以提供公共服务为目标的某些带福利性的环节，政府应全力予以投资并加强管理，特别是对农民利益有重大作用的农村基础设施建设，如农村的饮水工程、农村道路建设等就是公益性的基础设施，政府有责任帮助农民来解决。当然政府也不可能全部包揽，可根据不同的情况，制定出不同的杠杠。至于那些市场性的基础设施(如高速公路)，则可按市场化运作。
另一个公益基础性服务是生态环境保护。国家已经把环境保护作为一个约束性指标，用以考核地方政府的绩效。以二氧化硫为例，2005年全国共排放2549万吨，到2010年要求降到2260万吨，下降11.3％[8]。为全体公民提供良好的环境，包括大气环境、水环境、声环境等，这也是“公益基础性服务”方面实现均等化的内容。
(四)在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面实现均等化。
安全是事关人们生命财产和国家利益的大事。在我看来，安全也是公共产品、公共服务。生产要安全，消费也要安全。近年来在安全领域事件不断，引起国人愤怒。比如药品，近来经常出现假药、伪劣药，说明政府的监管没有到位。特别是煤矿等矿难问题严重，职工生命安全受到严重威胁。据统计，2004年全国共发生煤矿死亡事故3639起，造成6027人死亡，加上其他非正常死亡十余万人。必须落实安全生产责任制，强化监管，保障人民群众生命财产安全。政府有责任提供安全的环境，包括生产安全的环境、社会安全的环境，对于这些公共产品、公共服务，每一个公民都应该享受，而且是平等地享受。还有国防安全等，这些都应该纳入均等化的范围。
三、基本公共服务均等化的体制保障
要实现基本公共服务均等化，必须要有相应的体制保障。举其大者，主要有以下四项制度。
一是公共财政制度。我国原来的财政制度主要是一种以经济建设为主的全能型财政制度，近几年情况有所改变，但经济建设支出在财政支出结构中依然占首位。以2005年为例，国家财政总支出3.39万亿元，其中第一位的仍然是经济建设费支出(9317亿元，占27.5％)，超过社会文教费(26.4％)、国防费(7.3％)、行政管理费(19.2％)以及其他支出(19.7％)[2]。特别是财政支出的一部分仍然投向竞争性的国有经济部门，这要反思。当然，属于国计民生性的行业不是不应投资，但现在的问题是政府的财政支出用于一般竞争性的项目太多，与民争利。
财政体制要向公共财政体制转变，财政支出结构要进行重大的调整，财政支出要退出长期处于“与民争利”状态的竞争性项目，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入。必须强调，政府应该是服务型政府，而不是“经济创利型”政府。为此，财政支出活动应该进行“腾笼换鸟”，即换掉与公共财政不相容的“旧鸟”，换进基本公共服务支出的“新鸟”。按照上述基本公共服务均等化所论述的内容，当前尤其要确保新增财力投向就业再就业服务、基本社会保障、义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、公益性基础设施、生态环境保护、公共安全等方面。
这里还有个很重要的问题，就是加大财政转移支付的力度，通过中央的财政转移支付来弥合东西部之间在公共服务上的差距。与此同时，中央与地方的关系也要以基本公共服务均等化来调整。
二是收入分配制度。本人主张基本公共服务均等化，但不意味着认同收入分配均等化，这是两个不同的命题。现在的问题是，社会收入分配差距过大，这种过大的现实加剧了实行公共服务均等化的难度。为此，需要在收入分配体制方面进行改革，具体说有八个字，即“提低(保障并提高低收入者收入水平)”、“扩中(扩大中等收入比重)”、“控高(调控过高收入)”、“打非(打击并取缔非法收入)”。在此基础上，通过“缓解”——“遏止”——“缩小”这样一个渐进的过程，使收入差距扩大的趋势得到根本性“扭转”。这样做可以缓解社会成员在获取服务上的“流动性(货币)约束”，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。从这个角度看，收入分配制度的改革与基本公共服务均等化是相辅相成的。
三是城乡协调发展制度。基本公共服务均等化最突出的问题是机会不均等，尤其是城乡分割的体制使广大农民和进城的农民工没有享受到应有的“国民待遇”。例如，在就业、教育、医疗、社保等基本公共服务方面，城乡之间存在巨大的落差。即使是已经进入城市的农民工依然存在身份问题，不仅工资太低，而且没有社会保障，加之僵化的户籍制度等，严重影响了劳动力在城乡之间的合理流动，这种对“人”的分割是一种深层的不均等。下一步需要加快建立有利于改变城乡二元结构的体制：一方面，继续推进城镇化进程，加快劳动力向城市转移的步伐，并解决农民工的身份问题；另一方面，政府应把基础设施和社会事业发展的重点转向农村，逐步加大对农村基本公共服务的投入。通过以上双向努力，最终建立覆盖城乡的公共服务体制。
四是公共服务型政府制度。这是建立基本公共服务均等化的关键之所在。中国公共服务供给的缺乏与政府自身管理方面“缺位”、“越位”有关。“位”定在哪里？应该锁定在“服务型政府”[9]。第一，政府职能要做重大调整或转变。把“经济管制型”政府转变为“公共服务型”政府，建立一套完整的基本公共服务均等化的考核体系，在此基础上强化中央对地方政府关于公共服务的行政问责制。第二，改革审批体制。寻求“釜底抽薪”式的制度安排，彻底清理、减少、规范行政审批项目。第三，推进政府机构改革。逐步解决层次过多的问题。第四，推进与政府机构紧密相关的社会事业单位改革。对于与基本公共服务均等化密切相关的教育、卫生、文化等事业单位，应按照公共性、准公共性和营利性区别对待的方略分类改革[10]。此外，从更深层来说，还要推进政治体制、社会体制和文化体制改革，探索新的社会运转和社会服务的新机制，以形成包括经济市场化、政治民主化、社会和谐化和文化多元化在内的“四位一体”的新型体制格局。
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