中国社会转型过程中政府与民间关系的重构，本文主要内容关键词为：中国论文,过程中论文,重构论文,民间论文,社会转型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自90年代以来，对中国市民社会的研究已成为关心中国现代化进程的中国学人的一个热点话题。较之先前的“新权威主义”和“民主先导论”，中国市民社会论欲图从社会结构的层面探求中国的现代化道路，这无疑是认识上的一大进步。但是，我们也必须看到，市民社会这个概念是从欧洲历史中借鉴来的。正如有的研究者指出的：“市民社会尽管有不同的历史阶段，以及不同的国别、文化背景、含义构成和作用等等，但它始终只是欧洲或西方社会的一个社会、政治概念。”〔1〕由于 东西方历史文化的巨大差异，我们认为运用市民社会这个在西方文化中产生的具有特定含义的概念分析中国社会转型过程中的结构性变动是不合适的。另一方面，我们认为，中国现代化过程中需要的不是与政府分离或对立的自治社会，而是在社会分化的情况下政府对社会生活控制层面的逐步减少。而许多研究者在研究市民社会时往往预设了国家与社会之间一种两分的对立，因为欧洲中世纪后期的市民社会便是在与封建主对立的城市里面发展起来的。我们暂且不谈建立市民社会的困难，即使有一天能够在中国的土壤中培育出西方式的市民社会，其结果未必就是政治的民主化，而很可能是政府权威的削弱以及由此导致的许多问题。因此，与市民社会研究者不同，本文拟用作者提出的社会单位分析理论对从传统的计划经济到社会主义市场经济的转变过程中，社会结构的变化及政府与民间关系的重构问题作初步探讨。
一
为了便于讨论，本文在这里对涉及的一些重要概念作如下界定：
1.“社会单位”。指的是人与人之间在互动基础上自然形成的或为一定目的而建立的关系网络。人为了满足自身的各种需要，就要从他人或自然界获取资源，互动就是在此基础上产生的，人与人之间发生社会互动，当互动形成一定的关系网络时，便产生了社会单位。社会单位所包括的范围相当广泛，根据本文的研究目的，我们可以从两个方面划分社会单位：一是社会单位之间的权力关系，可分为初级社会单位与次级社会单位，前者是相对独立的（如国家、家庭、私营企业等），后者则依附、隶属于其他社会单位（如驻外使馆、公立学校、国营企业等）；二是社会单位满足其成员情况，可分为单一型社会单位、综合型社会单位和自足型社会单位。单一型社会单位只满足其成员所有方面的需要（如学校、企业、学术社团、政党等），自足型社会单位基本上能满足其成员所有方面的需要（如国家、原始部落、古代城邦等），综合型社会单位介于单一型社会单位与自足型社会单位之间（如村镇、城市等）。建立在现代社会分工之上的企业应属于单一型社会单位，但在我国由于“企业办社会”，许多大中型国有企业成了相对封闭的综合型社会单位。
2.“社会”。人们对社会一词的界说五花八门，我们认为，社会指的是人们在一定的地域中形成的与一定文化相联系的较为独立的一种社会单位。中世纪欧洲的封建庄园、亚马逊丛林中与外界隔绝的部落以及现代民族国家都是我们所说的社会。社会是社会单位的一种形式，前者所指的范围比后者窄。现代社会既是一种社会单位，但同时它内部又分化为许多功能不同、目标各异的大大小小的社会单位。
3.“国家与政府”。在许多研究者那里，这两个概念往往被混同起来。我们认为，国家是具有共同文化的人们在一定历史条件下形成的社会关系网络，是具有独立主权的地域社会单位。作为一种社会单位，国家由人民、主权、国土及政府等要素构成。在现代，国家是社会最主要的形式。显然，国家不同于对国家这一社会单位进行统治和管理的政府。政府又叫国家机关，它包括立法机关、行政机关、司法机关以及作为国家政权支柱的军队。
在对上述概念作了明确的界定之后，我们发现目前国内学者正在讨论的市民社会建构问题以及国家与社会的关系问题，实际上就是在国家这种社会单位内怎样理顺政府与各种社会组织的关系问题。有的学者把国家和政府混同起来，因此从传统的计划经济到市场经济过渡中的我国社会结构转型被他们称作国家与社会的结构分化，这就给人以这样的错觉：国家和社会是可以相互分离的。从历史上看，社会主要有四种形式：狩猎采集时期的原始部落，古希腊的城邦，中世纪的欧洲的封建领地，现代民族国家。自从国家产生之后，国家就逐渐成为社会最主要的形式。国家内部包含一系列大大小小、错综复杂的社会单位，而政府则代表国家对社会稀缺资源进行权威性分配并运用强制力对国内的各种社会单位及全体社会成员进行管理。尽管在不同时期东西方各国政府在管理方式及对社会控制程度上大相径庭，但国家和社会是不能分离的。也就是说，现代民族国家是社会最主要的形式，并不存在国家与社会相互分离的情形。我国目前的社会结构转型实际上就是国家这一社会单位内部各种社会组织、社会群体之间关系的调整和重构，其中最主要的是代表国家行使权力的政府与各种社会组织关系的调整。在这里政府代表的是官方的力量，而政府之外的其他社会组织则属民间的力量。因此，把这种社会结构转型看作是政府与民间关系的重构也许更合适。
二
在分析国家这种社会单位内部结构的时候，我们可以从不同社会单位功能分化的程度和政府对权力控制的程度进行考察。
从上述两个方面考察，我们可以把国家划分为如下四种类型（参看表1）：
低高
低1.集权式低度分化国家2.集权式高度分化国家
高3.分权式低度分化国家4.分权式高度分化国家
表1国家内部的结构
1.集权式低度分化国家。历史上的许多专制国家都属于这一类型。在这类国家中，生产力水平低下，社会分工不发达，国家内部各种社会单位功能分化有限，它们相互之间是孤立的、缺乏联系。在这里，国家的高度整合必须依赖政府运用强制力对个人和各种社会单位进行控制，政府必须通过高度的中央集权才能维护国家的统一和政令的畅通。中国的封建社会便是这种集权式低度分化国家，在这种体制下统治者通过中央和地方的权力机关，对社会成员进行十分严格而又全面的控制。
2.集权式高度分化国家。社会分化的程度与政府控制程度之间有着有机的联系。低度分化的国家唯有诉诸集权才能维护统一，而社会的高度分化必将导致政府的分权。因此这类国家在实际中较为少见，不过我们可以把一些高度分化国家（如西方工业化国家）在战争时期的情形归入这一类。尽管这种国家在和平时期是分权的，但在战争时期为了有效动员各种社会资源，往往会对个人和组织加强控制。
3.分权式低度分化国家。亚非一些照搬西方政治模式的发展中国家便属于这一类型。在这些国家中，经济落后，社会分化程度低，但在政治上却照搬西方的模式，用分权的方式管理。由于缺乏强有力的中央政府，在有些国家人们忠诚的对象依旧是自己的部落或家族，其结果不是经常内乱便是政权的频繁更迭。
4.分权式高度分化国家。发达的工业化国家大多属于这一类型。这些国家社会分工发达，国家内部往往分化出各种各样不同层次的社会单位。在高度分化的社会中，尽管不同的社会单位目标不同，但却是相互联系的。不同的社会单位通过社会分工和高度的功能分化而密切地联系在一起。在这种社会中，政府只代表国家对社会成员及社会单位活动的某些方面进行干预，政府管理活动的范围只限于公共事务。在这里，国家内部的高度整合无须借助武力，而是不同社会单位功能高度分化的结果。必须指出的是，在分权式高度分化国家中政府对社会生活控制方面的减少并不是政府控制能力的削弱。政府仍然对社会生活的某些方面进行有效的干预和调节。
在本世纪初，中国仍是个分化程度十分有限的国家，商品经济不发达，社会缺乏有效的功能分化。这种社会的整合一定要有以强有力的武力为后盾的政府。但在满清王朝被推翻之后，并没有形成强有力的中央政府。政府权威的缺乏导致了军阀的割据和频繁的战乱。新中国的建立结束了长达近半个世纪的混乱。而新的国家政权的权威正是建立在军队之上的。“枪杆子里面出政权”是毛泽东的名言，它充分表明了武力在中国结束混乱走向统一中所起的作用。
本来，当强有力的中央政权建立之后，随着社会的分化和发展，政府将逐步缩小控制范围，把管理活动限制在公共事务方面。在西方资本主义发展的早期，由于商品经济的发展和社会的分化，政府在管理方面奉行的是“自由放任”政策。虽然自本世纪以来西方工业化国家中政府对经济的管理有所加强，但也仅限于宏观调控方面。而在我国，随着生产资料所有制社会主义改造的完成，政府从此直接参与到经济管理活动中，政府的管理活动包括经济活动和社会生活的方方面面。这种情形是由于以下两个方面的原因造成的：
第一，生产资料公有制的建立使得政府必须直接参与经济的管理，这既使国有企业等经济组织成为隶属于政府行政机关的次级社会单位，也使政府垄断了社会中几乎所有重要的资源。消灭人剥削人的等级社会是中国共产党人的理想，生产资料公有制的建立被认为是实现这一理想的手段。因此，1949年中华人民共和国一成立，政府即没收了官僚资本，使之成为全民所有制经济。对民族资产阶级经营的中小企业，政府采取利用、限制、改造的政策，逐步将其改变为社会主义的全民所有制经济。对广大的农民和个体手工业者则要求他们走合作化道路，将个体私有的生产资料变为集体公有的生产资料。社会主义生产资料公有制的建立原本是要消灭人与人之间财富分配的不平等。但是，这种所有制并没有做到人人在社会劳动组织中都起着平等的作用。从理论上说，由于生产资料归全体人民共有，劳动者对生产资料的所有权是平等的，他们在生产过程中的地位和作用是平等的。但是，在实际上既不可能由某一工厂的工人平等地投票决定这个工厂的生产活动，因为这个工厂的生产资料并不仅仅归该厂的工人集体所有，而是为全社会的劳动者所有；也不可能由整个国家的劳动者都参与决定每一生产组织的生产活动，因为不同行业、不同生产组织的具体生产活动是如此复杂，它不仅要求经营者具有精深的专门化知识，也需要花费大量的精力。因此，在这里总是由各级政府代表人民占有和支配这些生产资料。生产资料的全民所有表现为经济组织直接隶属于政府行政组织中的某个机构并接受它的管理。所以，生产资料公有制并没有使全体劳动者在生产过程中处于平等的地位，在生产过程中起支配作用的是政府官员和企业的负责人。不仅如此，随着僵死刻板的户籍管理制度、干部人事制度和劳动用工制度的形成，社会成员被行政权力分为干部、工人、农民三个等级序列。尽管同一等级内部在收入及其他社会资源的分配方面差别不大，但不同的等级之间却处于高度异质状态。因此，公有制的建立使得经济组织不再是独立的初级社会单位，而是直接隶属于各级行政机关的次级社会单位。政府不仅要管理公共事务，而且直接参与经济活动，依据计划决定工厂的经济活动（包括原材料的供应、生产、销售、劳动力的使用和报酬的支付、利润的分配等）。另一方面，生产资料公有制在使政府直接参与经济管理的同时，也使政府垄断了几乎所有重要的社会资源。新中国成立后，政府面临的首要任务是发展工业，使国家走上富强之路。为最大限度地动员社会的所有资源达到这一目的，公有制也就成了政府的必然选择。政府是国家最高权力的实际拥有者，即使生产资料不掌握在政府手中，政府也能运用手中的权力对社会财富及其他社会资源进行支配（如征税）。而政府一旦控制了社会生产资料之后，它所拥有的权力也极度扩大。政府运用手中的资源，通过隶属于它的社会组织对社会成员进行严密而又有效的控制。而对其他相对独立的非经济组织，政府也总是通过各种下属机构对它们进行归口管理，将其纳入政府的控制之下。
第二，“企业办社会”使组织成为封闭的综合型社会单位，社会的分化因此受到阻碍。计划经济使得社会资源通过政府的行政体系逐级分配下去，在这里权力起着重要作用，而市场的作用消失了，服务业的发展因此受到了限制。有关研究表明〔2〕， 北京市解放初每万人占有商业服务网点318个，而1980年每万人占有商业服务网点仅9.1个。在这种情况下，社会成员就只能在他就业的社会组织内部寻求基本需要的满足。因此各种服务机构（诸如食堂、浴室、幼儿园、商店、理发店、学校、医院、电影院、书店等）便在所就业的社会组织内部应运而生。这些服务机构是为了满足人们日常生活需要而设立的，倘在市场经济的体制下，它们是独立的。但在计划体制下，这些服务机构都变成了完全附属于人们就业的社会组织的次级社会单位。也就是说，这些服务机构不是以同一社区内不同组织的成员为对象的，它的服务对象仅限于它所隶属的社会组织的成员。从人们就业的社会组织的层次看，不同的社会组织是相对封闭的，从个体的角度看他们的基本需要都必须在他们就业的组织内部得到满足。这样一来，社会组织基于专业分工的功能被削弱了，社会组织除了承担社会专业分工的功能，还要同时承担对其成员基本生活进行保障的功能以及帮助政府对个人进行控制的功能。各种经济组织不再是单一型社会单位，而成了功能齐全的“小社会”，成了相对封闭的综合型社会单位。这不仅与社会的进步背道而驰，而且使得我们社会的结构是低度分化的。
三
有的研究者认为，在我们原有的体制中“公平与效率”是一个十分突出的矛盾。实际上，原有体制在缺乏效率的同时，并没有真正做到公平。因为在计划经济体制下，在生产过程中起支配作用的只是政府官员和代表政府的厂长、经理，社会权力和资源的分配都是不平等的。我们认为，秩序与效率无法兼容才是这种体制结构最主要的矛盾。在原有的体制下，由于社会分化程度低下和作为次级社会单位的各种社会组织缺乏自组能力，政府必须运用强制力实行高度中央集权才能建立秩序。尽管这种高度集权的体制在特定时期可以使政府有效地动员各种社会资源发展重工业以及其他政府优先选定的目标，但这种体制是缺乏效率的。有鉴于此，政府曾多次试图通过简政放权来搞活经济，解决社会发展中的动力问题。但是，在原有社会结构未发生根本变动的情况下，政府管制的放松虽然在一定程度上给经济带来了活力，却也使社会生活陷入混乱无序之中。
自80年代经济改革以来，中国社会发生了重大变化。这种变化首先表现在不受政府直接控制的许多独立的初级社会单位的出现。10多年来，中国各地出现了大批的乡镇企业、私营企业以及三资企业，这是在旧体制之外发展起来的，由于政府不再垄断所有的社会资源，它们在社会生活中发挥着越来越重要的作用。1978年以来乡镇企业以每年约600 万人的速度吸纳农村剩余劳动力，现在在乡镇企业中就业的人数已接近农村剩余劳动力的一半。在城市个体经济、私营企业和三资企业中就业的人数已接近国有企业的就业量。尽管政府已改变原来那种垄断社会所有资源的情况，但旧有的体制并未根本改变。因此，“秩序与效率”的矛盾在社会结构转型过程中更加突出了。在新旧体制并存、旧的体制尚未根本转变的情况下，政府在管理上便要面对这样的矛盾：旧的体制要求政府直接参与经济，不能放权，而新的体制则要求政府不要管得过多过细。这种矛盾在社会转型期突出地表现在如下三个方面：
第一，新旧体制并存致使部分官员以权谋私。“官本位”是旧体制的重要特征，社会资源的占用和支配都依据个体拥的权力和大小进行的。社会成员依据其行政等级被赋予大小不同的权力，这是旧有体制顺利运作的前提。尽管在旧有体制中权力在社会成员中的分配是不平等的，但高度的中央集权和单一的所有制结构（即政府对社会资源的垄断）却较为有效地防止了以权谋私现象的发生。在转型阶段，政府机关对经济的管理仍很具体，众多的机构分别掌握着项目、资金、物资的审批权，而且我国在生产资料方面仍然是短缺经济，一些重要的生产资料还比较紧张。另一方面，随着商品经济的发展，私营企业、乡镇企业成为相对独立的经济实体，有自身的经济利益和经营自主权。在这种条件下，企业为了自身的经济利益，为了及时得到项目、资金、物资、批文等，必然有求于管钱管物的机关工作人员，于是权力被一些人视作有价证券，出现了钱与权的交易。
第二、政府权威的削弱。如前所述，社会的分化将导致政府对社会生活管理层面的减少，但不会削弱政府的权威。但是，在新旧体制并存的现阶段，一方面政府管理的事务依然是多方面和繁杂具体的，另一方政府的控制能力被削弱了。“有禁不止，有令不行”以及“上有政策，下有对策”的现象近年来并不少见。由于权钱交易行为的存在，致使政府行为在许多场合失去其应有的公正性，从而使政府的法令和政策没能得到很好的贯彻实施。致使法令、政策、规章受到严重侵蚀的另一重要原因是我国社会成员关系的普遍首属关系化。按照韦伯的观点，科层制应建立在以规范和法律为基础的法理权威之上，理想的科层制中的人际关系应是公正和非个人的。〔3〕但是， 在我国由于“单位办社会”而导致的个体对组织的依赖和社会成员缺乏流动，致使社会成员的关系带有强烈的感情色彩，成员间的关系被首属关系化了。因此，在我们的社会中“关系”成了人们一种十分重要的社会资源。有了“关系”，便可左右逢源、逢凶化吉，即使是背离规章或法律的事情也可以顺利办成；没有“关系”，便会四处碰壁，即使是按规定可以办的事情也会因有关部门的拖延而半途而废。这种情况严重影响了上级政府和法令的贯彻实施，使正式的规章和法律都失去其应有的公正性。
第三，简政放权后造成国有资产的流失。自改革以来，包括三资企业、乡镇企业、私营企业、个体经济在内的民间力量迅速发展。正是非国有经济的生产经营活动导致了真正的市场，资源也最先在它们中间开始流动。政府直接控制之外的独立民间力量的成长给我国经济的发展带来了活力，也向公有经济的发展提出了挑战。有鉴于此，政府部门便试图通过扩大企业自主权、减少行政部门的干预来增强国有企业的活力。1988年4月13日七届人大一次会议通过了《中华人民共和国企业法》， 1992年6月30 日国务院又发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。扩大国有企业的经营自主权确实在一定程度上增进了企业的活力，但与此同时却产生了另一个问题：国有资产的流失。政府放权的目的是想使企业成为自主经营、自负盈亏的商品生产者，但在生产资料公有制没有变更的情况下轻易放权必然促使企业片面追求眼前利益和本企业的局部利益，忽视长远利益和国家利益。近年来，由于扩大了地方、企业的分配权限，致使在国民收入的分配中，国家收入比重下降，企业收入增长不足，个人收入增长迅速。从1978年至1990年，居民收入占国内生产总值的比重由49.3%增至61.7%，而国家收入则由31.6%降至14.5%。〔4〕
四
那么，怎样才能使政府在管理中摆脱这种“一放就乱，一抓就死”的尴尬境地呢？造成这种状况的原因是缺乏社会分化及没能理顺政府与各种社会组织的关系，因此要改变这种状况就要通过建立市场经济实现从集权式的、缺乏分化的社会到分权式的、功能分化的社会的转型，在这个过程中重构政府与民间的关系。具体地说，就是要达成如下目标：
第一、使各种经济组织成为相对独立的初级社会单位
各种自主经营自负盈亏的经济实体的存在既是市场经济必不可少的前提，也是实现社会分化的社会基础。已出现的大批三资企业、乡镇企业、私营企业、个体经济为部分市场的形成提供了条件。现在关键的问题是要让产值占工业总产值54%的国有经济成为独立经营的经济实体。改革以来，我们一直试图在国有经济的框架内，通过引入市场机制来搞活国有企业。但是，不管是“放权让利”还是承包经营，其结果不是使国有资产流失就是出现包盈不包亏的情况，国有企业并没有成为自主经营、自负盈亏的商品生产者。因为这里隐藏着一个难以克服的矛盾，无论负盈还是负亏都必须以企业拥有资产的所有权为基础，而国有企业作为只拥有经营权的生产者，是无法真正做到这一点的。我们也试图通过股份制对国有企业产权进行界定，实现所有权与经营权的分离，最终达到政企分离，使企业拥有自主的经营权。但是，已经试行的股份制表明，现有的股份制只起到筹集资金的作用，并没有做到两权分离。股份制的前提之一是产权明晰，最终所有权的约束是法人企业高效运营的保证。而我国的国有资产由政府指定的代表管理，但对于政府代表来说，国有企业经营的好坏与自己的收入并无太大联系。国家控股的股份企业与原来的国有企业并没有太大区别。
究竟怎样才能使国有企业走向市场呢？国内有的学者将现有的国有财产按照它们的国民经济运行中所处的不同地位和不同作用分为三大类〔5〕。 第一类是为了维持国家机器正常运转而设立或投放的以非经营性为管理目标的全民财产，包括国防建设投资、行政管理开支以及政府在文化教育、科学等方面的投资；第二类是为了完成对宏观经济的调控任务而投放在某些基础设施和基础产业方面的以半经营性为管理目标的财产，包括交通运输、能源开发、信息产业、城市公用事业等；第三类是完全以盈利为管理目标的财产。对于第一类国有财产，一定要由政府出面管理。第二类国有财产既有一定的非经营性又有一定的盈利性，因此也应由政府出面管理（特别是在开创初期）。第三类资产在管理中的目的是增值和盈利，既然这部分资产在现有体制下效益低下，我们认为应把这部分生产资料出售给个人，所得的收入用于发展公益事业。虽然前两类国有资产继续由政府控制，尽管这一部分经济仍然是低效率的，但它却是社会经济正常发展必须付出的成本。而现有的国有经济的相当一部分就可以脱离政府的控制而成为真正独立的经济实体。
第二、政府机构精简和政企分开
如前所述，由于政府以所有者的身份对占主导地位的国有企业进行直接管理，造成了政府职能结构的紊乱。为了便于控制和管理，各级政府设置了许多上下对口的各类专业经济职能部门，以主要精力承担定指标、批项目、分资金、分物资的职能，因而不可避免地导致机构膨胀。各级政府由于将主要精力放在对具体经济事务的管理上，很少顾及各种基础设施、社会公共事业的建设，未能管好本应政府管理的事务。随着现有的相当一部分国有企业成为独立的经济实体，原先为直接管理经济而设立的政府机构就可以削减，政府管理就可以从繁杂具体的经济事务中摆脱出来，真正做到政企分开。这样一来，政府控制的层面也相应减少，由原来对社会组织及社会成员全方位的控制过渡到单向面的控制。
第三、减弱个体对组织的依附关系，促进社会组织的功能分化
在原来的体制下，包括经济组织在内的各种社会组织除了承担自身专业分工的功能外，还要承担多种社会功能（例如它们作为政府的附属机构必须帮助政府管理和控制社会成员，为组织成员提供各种福利），社会组织因功能泛化成了综合型社会单位。自改革以来，为了搞活经济，政府下放了部分权力，但是由于各种社会组织的功能未发生分化，组织对个体的控制依然是全方位的，个体对组织依然是一种依赖关系，结果形成一种愈来愈激烈的“利益单位化倾向”。“一方面，单位的各种收益都不归于单位领导；另一方面，单位领导往往迫于成员的压力而成为他们利益需求的代表。保护单位成员的利益不会使单位领导本人受到损害。而自主权的获得和国家控制的放松，不但为利益单位化提供了条件和可能性，而且推动了这一倾向的发展。”〔6〕要改变这种情况， 就要在使各种社会组织脱离政府的直接控制成为相对独立的初级社会单位的同时，逐渐削弱个体对社会组织的依附关系，促进社会组织的功能分化。
为了削弱个体对社会组织的依附关系，当务之急是对旧的社会保险制度进行全面的改革。旧的社会保险制度实际上是一种与劳动者就业的社会组织相联系的“单位保险”。这种保险制度不仅覆盖面窄、承担风险的能力很弱，而且不利于劳动者在不同的部门、不同的地区之间自由流动。为了适应经济体制改革的需要，近年来各地先后对社会保险制度进行了一些改革，但目前的改革仅限于对原有制度的小修小补，并未从根本上变革旧的社会保险制度。为了减弱个体对社会组织的依附关系，促进社会成员的自由流动，有必要打破城乡界限、所有制界限和劳动者的身份界限，建立覆盖面较广的新型社会保险制度。〔7 〕具体地说，可以将社会保险的对象分为三类：一是有雇主的劳动者，包括国家机关和事业单位的工作人员以及国有企业、集体企业、三资企业、乡镇企业和私营企业中的各类劳动者；二是无雇主的劳动者，包括农业劳动者、个体工商业者和其他自营企业者；三是前述两类劳动者供养的家属。不同的险种覆盖范围可有所不同，医疗保险应包括上述三类对象，养老保险的对象包括有雇主的劳动者和无雇主的劳动者，失业保险仅限于有雇主的劳动者。
现有的福利保障制度中阻碍劳动者自由流动的另一重要制度是单位分配住房制。长期来，中国实行的是政府投资建房，然后分配到劳动者就业的社会组织。再由就业组织以极低的房租分给个人的体制。无偿分配住房成为城镇居民享受的最大福利。如果说过去公房大部分是由各级政府投资兴建的话，那么近年来更多地由单位投资建房，因此单位对公房的控制权越来越大。对于城镇居民来说，住房是最重要的资源。因此，正如有的研究者所说的：“许多人因为住房而被困在某个单位之中，或想方设法调入某个单位，它就象一条绳索，牢牢地捆住了人们。 ” 〔8〕为了实现劳动者在不同部门的自由流动， 应尽快改革现有的住房制度，实现住房的商品化和市场化，逐步建立抵押贷款购房制度。住房制度的改革已开始在全国进行，但是改革中还存在不少问题，如低价出售公房、提租幅度赶不上实际租金上涨幅度等。走住房商品化的道路是对的，关键是要确定出售公房的合理价格。由于住房是一种耐用消费品，要靠个人的毕生积蓄才能够购买，因此可以借鉴西方国家的经验，逐步建立我国的抵押贷款市场，让劳动者能够通过分期付款的形式购买住房。
注释：
〔1〕夏维中：《市民社会：中国近期难圆的梦》， 《中国社会科学季刊》（香港），1993第4卷，第177页。
〔2 〕时宪民：《中国社会转型期的结构分化与二元社会结构》，《中国社会科学季刊》（香港），1993年第4卷，第59页。
〔3〕Max Weber (Talcott Parsons,ed.;A.M.Henderson and T.Parsons,trans.) ,The Theory of Social and
Economic organization,New York:Oxford Unvesity Press,1947.pp.329-330.
〔4〕刘诗白：《国民收入分配中的V扩张》，《中国社会科学》，1992年第5期。
〔5〕宋养琰：《对国有企业产权改革的总体设想》， 《中国社会科学》，1993年第2期。
〔6〕〔8〕李路路、李汉林、王奋宇：《中国的单位现象与体制改革》，《中国社会科学季刊》（香港），1994年第1卷，第13、10页。
〔7〕对这一问题，作者拟另文论述。
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