敢问路在何方——中国铁路改革备忘录，本文主要内容关键词为：备忘录论文,敢问论文,路在何方论文,中国铁路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，我国铁路对国民经济发展的制约早已形同“瓶颈”，而自1994年开始出现的全行业巨额亏损，无疑使铁路部门又陷入了自身发展的困境。买票难、乘车难、发货难……人不能便其行，货不能畅其流，旅客叫苦连天，货主怨声不迭，早已酿成尖锐、敏感、急如燃眉的社会问题。相形之下，运能紧张、资金短缺、建设提前、成本上升、稳定队伍等多方面的困难和考验，使世纪之交的中国铁路必须面对有史以来最严峻的挑战！
于是，关心铁路建设的人多起来，支持铁路发展的人多起来，探索铁路改革的人多起来，而更多的人则带着热望和期冀，开始把焦距对准铁路。中国铁路所负载的不仅仅是如潮的人流和如山的货物，又加挂了一连串沉甸甸的话题——
“先行官”为何落伍？
报载：1981年，湖北省应城县农民杨小运，愿向国家交售一万公斤粮食，只要求卖给他一辆永久牌自行车；1993年，湖北省五峰土家族自治州农民陈武华给铁道部长韩杼滨写信，提出到2000年前，每年拿出1000元钱支持铁路建设。这位坐了八次车受了八次罪的普通农民，由乘车苦想到铁路难，对铁路现状忧心如焚，强烈呼吁国家多修路、快修路，人人都来支持铁路建设。
这不是巧合。正如一位铁路同行说的那样：皆因经济发展使然。因为今天的陈武华不会为“车”而呼唤，当年的杨小运也绝没有要“路”的心愿。从杨小运盼“车”到陈武华要“路”，从解决自己的“小交通”到关注国家的“大交通”，我们被这代表着亿万农民的心声所触动——仅仅相隔12年的光景，就连那些整日光着脚板、躬耕垄上的山区农民，也开始体会到交通落后的羁绊，也开始在“小康”路上觉悟！
从1881年我国第一条铁路——全长九公里的唐山至胥各庄运煤铁路开始筹资兴建，到本世纪90年代贯穿南北、全长2538公里的京九铁路建设，转眼一个世纪过去了，加上旧中国修建的2.181万公里铁路，我国铁路总营业里程也不过才5.6万公里。这对于一个拥有960万平方公里土地的泱泱大国来说，实在是再落后不过了。先天不足的痼疾，又被后天失调的阴影所覆盖，中国铁路还未来得及感受兴盛的喜悦，便开始啜饮发展滞后的苦酒了。
冰冻三尺，非一日之寒。有资料表明：建国以来，国家对铁路的投资占全国总投资的比例几乎逐年下降，三年经济恢复时期为14.5%，“一五”计划时期为10.7%，“二五”时期为9%，“三五”时期为12.3%，“四五”时期为10.5%，“五五”时期为6.4%，“六五”时期为7%，“七五”时期为6.6%，1991年则下降到5%。投资比例的下降，直接的后果是铁路建设速度的放慢和限制型运输格局的形成，更重要的是人们对铁路基础产业地位的认识出现偏移和错位。1989年，全国铁路新建铺轨只有131公里，其中干线仅六公里，是建国以来的最低点。如此令中国铁路羞惭的数字，居然发生在改革开放之时，不能不引起人们的深思。
早在1948年9月，毛泽东主席就曾在最高国务会议上，用最通俗的语言表达对经济结构的看法，提出了“三个元帅（粮食、钢铁和机器）、两个先行官（铁路、电力）”的意见。为此，我国曾三次进行全国路网规划研究：1958年编制过15年发展到18万公里铁路网的规划；1963年调整为10年发展到10万公里铁路网规划，1975年又提出过10年发展到71万公里铁路网规划。然而，由于诸多政治、经济原因，这些宏伟的目标无一例外都变成一纸空文。
事实上，铁路自1955年起就被确定为发展滞后部门。铁路对国民经济的严重制约，也曾数度引起中央高层领导的重视。邓小平同志曾指出：“当前的薄弱环节是铁路。铁路问题不解决，生产布置统统打乱，整个计划都会落空。”“宁肯借债，也要加强”。朱镕基副总理两次破例出席全国铁路领导干部会议，将铁路工作称为“当前重中之重的工作”，并自告奋勇担当京九铁路建设顾问。令人遗憾的是，尽管铁路的重要性不断被强调，但在国家具体安排投资计划时，往往因“盘子”太大而被排在最后；而一遇基本建设投资规模居高不下时，则往往又首当其冲成为压缩对象。其中有一个听起来顺耳、想起来荒唐的理由：铁路建设投资最大，压缩易见效果。
历史是用教训来为真理提供佐证的。铁路建设的严重滞后，使国民经济为此付出了沉重的代价，迫使我们不得不面对今天的尴尬：人均拥有铁路4.5厘米，居世界100位之后，铁路路网密度按国土面积排在世界70位之后，甚至同为发展中国家的印度，其路网密度也是我国的3.75倍。根据日均请车计划测算，全国铁路货运只能满足实际需要的60%左右，“限制口”则仅能满足40%，个别“限制口”甚至还不到30%，导致煤、盐、磷矿石、冶炼物资等关系国计民生的重要物资不得不“以运定产”；客运天天是高峰，冬天战春运，夏季迎暑运，加上“民工潮”、“扫墓流”，搞得铁路客运部门苦不堪言。在部分严重超员的长途列车上，列车员只能从乘务室车窗爬上爬下，不仅车厢卫生无法打扫，甚至连厕所都因人满为患而无法使用，男同志倒还勉强克服，女同志可就困难了。为了解决女列车员的“方便”问题，个别长途列车出乘前还破天荒为每位女列车员发两条婴儿用的“尿不湿”；还有的长途列车居然专门配备十几条绳子，名曰“约束带”，主要是为了对付突发精神病的旅客的。成都铁路局客运部门的一位干部向记者介绍说，从成都到广州的51次列车，曾多次发生旅客突发精神病和途中跳车的事儿，而且这些现象大多发生在株洲以南，主要是因为乘车时间长、列车超员严重、空气混浊不堪诱发的。因为大多数突发精神病的旅客，只要扶到餐车喝上一杯糖水，开窗换换空气，很快就会恢复过来。一位跳车后被抢救过来的女旅客，神情怪异地对闻讯而来的亲友说：“我和那个一脸络腮胡子的男旅客脸贴着脸挤了30多个小时，不知为什么，我突然之间觉得活着不如死了好，就挤到窗边跳了下去……”。
面对成千上万吨自燃的煤炭、腐烂的鲜活……以及一身汗水、满脸焦急的旅客，几乎所有的人都会咀嚼出一个个令人发酸、揪心的故事。人们不禁慨叹：“先行官”为何而落伍？！
“大动脉”为何“硬化”？
一位铁道部官员曾尖锐指出：目前，中国铁路已由“负重爬坡”阶段进入“负债爬坡”阶段，如再不进行实质性改革，必将出现“负罪爬坡”的结果。1994年国家统计公报表明：1994年，全国铁路完成货物周转量为16462亿吨公里，完成旅客周转量为3637亿人公里，均比1993年增长4.4%。而与之相对应的则是铁路部门效益下降、亏损严重、设备失修……以至于濒临连运输生产都难以为继的危困局面。沈阳铁路局的一位干部忧心忡忡地对记者说：“最叫人担忧的是大动脉已经开始出现硬化，如果说过去曾对铁路企业出现杀鸡取卵的短期行为，那么今天再不进行政策调整，就只有等着画鸡取蛋了！”
诚然，造成大动脉“硬化”的原因很多，但正如一些铁路干部所坦言的那样：“光说叫我们改革不行，投资、计划、运营、运价都是国家说了算，加上安全、路风的层层加码，我们的手脚都被捆死了，只能小打小闹、挤眉弄眼。这么多的硬指标串在一起，你说大动脉怎么能不硬化？！”应该承认，造成大动脉“硬化”的根本原因无非是铁路企业的体制和机制与国民经济发展出现错位使然，具体表现为铁路企业的投资体制、计划体制、运营管理体制和运价体制等几个方面受到国家政策环境的硬性制约而难以与国家经济改革实现完整对接，铁路企业自身的“高、大、半（高度集中、大联动机、半军事化）”行业特点和封闭性、独立性、服务性等自然属性也使其缺少足够的改革动力。
投资体制改革因产权关系难以理顺、企业行为不完整而受挫。在计划经济时期，我国投资体制的基本特点是中央集权制，由中央各部门按隶属关系，实行垂直的指令性计划管理。进入80年代，我国的投资体制也在财政体制改革的推动下，实行基本建设投资由财政拨款改为银行贷款；开辟多种资金渠道，发展横向联合投资；实行投资包干制；实行工程招标投标制等项改革。目前，铁道部所执行的“大包干”，就是这种财政和投资体制改革的产物。1989年以来，铁路实现投资累计比国家安排规模缺70亿；“八五”仅落实了52%的建设资金，在短缺经济总量限制下，在国家安排的固定资产投资计划比重不断下降、国家预算外资金构成投资主要来源的总态势下，铁路要想完全依赖国家财政单一投资主体获得大发展，已无异于画饼充饥。铁路投资体制改革首先要改变“单一投资、独家建路”的传统投资模式，形成向多方建路的投资主体多元化方向发展的新格局。即使在已投入运营的合资（铁道部和地方政府联合投资）的铁路产权界定问题上，也出现了地方政府要求以诸如运价定价权等政府行为，作为地方合资的部分产权予以界定的怪现象；以及外资方因国家有关政策对企业行为的限制，而减少投资额度由控股变为一般股东的股权转让现象。如已铺通84公里的金（华）温（州）铁路，外资方原计划投资占总投资的80%，现已降为25%。
计划体制改革因受企业亏损和资金短缺的制约，计划职能被削弱。改革开放以来，铁路计划部门在权力结构、管理形式、调控手段、管理组织体系和方法制度上，都根据市场经济的要求进行了改革。但是，由于长期以来，铁路部门作为国民经济的调控手段，过分地强调了高、大、半的特点，用运输指挥的集中统一掩盖了内在的客观规律。因此，计划调控的办法没有很大的改进，责、权、利脱节现象比较严重，指令性计划运用价值规律不够，其严肃性受到削弱，指导性计划又缺乏有效的实施办法。市场调节在铁路经济活动中占的比重又极小，造成企业缺乏自我约束、自我激励机制。加之受企业亏损和资金短缺的影响，计划被迫围绕资金转，成为反映资金状况、转绕资金使用的一纸帐单，使计划部门在企业生产经营活动中的“立法”职能被削弱，难以形成有效的改革机制。
运营管理体制改革因求稳怕乱的思想作用，而成为一个久虑不决的改革难点。我国铁路是一个具有超稳定性结构的机体，长期实行由苏联引进的高度集中的计划管理体制，形成了封闭式的一统天下的集权管理。在市场经济条件下，经济结构的复杂化和人民需求的不断变化，使这种体制的弊病越来越明显。由于国家宏观调控的制约，许多按《企业法》和《条例》规定应交付企业的自主权，在铁路企业迟迟不能到位，成为我国转换企业经营机制的死角和盲区。国家担心一旦给予铁路企业充分的自主权，国家的重点运输、均衡运输难以保证，铁路企业所承担的宏观调控功能会因企业追逐利益目标而被削弱。在铁路内部，减少管理层次、调整管理跨度、提高管理水平一直是困扰全运输管理体制改革的难点，其中尤以铁路企业政企分开与路局和分局之间“你死我活”的问题最为激烈。铁路内部因担心调整出现大的震荡等负面效应而决心难下。
在铁路建设上，如何科学地制定路网规划、确定建设项目、核定投资规模，也是目前政府部门和铁路企业所必须正视的一个难题。例如，在铁路建设因资金困扰而部分重点建设项目被迫延期或缓建之时，全国各地的一些大客运站则相继开工，而且竞相攀比，投资动辄数以亿元计，造成大量建设资金凝固。一铁路专家对此提出质疑：铁路建设应处理好“远水”与“近火”的关系。我们不反对改善旅客候车条件、提高铁路服务质量，关键的问题在于，在资金非常紧张的现实条件下，我们究竟如何把钱花在“刀刃”上？首先要解决的究竟是“线”上的问题，还是“点”上的问题？换句话说，是着重解决旅客的乘车条件还是候车条件？候车条件解决的越好，恰恰说明了乘车条件的落后程度。
多年来，铁路部门的政企合一体制和“高、大、半”的行业特点，使运输生产的高度集权无限延伸于企业的经营管理活动之中。铁道部既是国家政府部门，又是全国铁路的“总经理”，其政府行为和企业行为并存，客观上造成其改革难以突破的节结性障碍。因此，铁路部门的深化改革首先要解决政企不分的“连体状态”。
铁路部门政企分开的难点，主要表现为如何科学地界定其宏观调控功能，以及铁路经营活动对国民经济所产生的连锁反映。铁路部门的政企合一体制和其它行业一样，都是计划经济时期的产物，其区别主要是由政府行为的强弱来决定的。应当承认，在我们很多领导干部的头脑中，始终将政府行为作为铁路企业的行为主体，而忽略了其企业行为的存在。在以计划为中心的计划经济时期，企业行为因受计划的硬性制约而失去独立性，为政企合一体制提供了别无选择的生长土壤；而在市场经济中，政府行为和企业行为因其目标的差异出现必然剥离，无疑又为政企分开创造了一个无法回避的改革空间。因此，要解决铁路政企合一的体制问题，首先必须解决对铁路的认识问题。就国家而言，实质上是对铁路的定性问题；就铁路自身而言，则是如何转换经营机制问题。
“瓶颈”何以出现亏损？
铁路自诞生以来对世界各国的经济发展、社会进步、工业革命和现代化进程，都起到了极其巨大的促进作用。然而，随着科学技术的迅猛发展，公路、航空、水运和管道等运输方式迅速崛起。从本世纪中叶开始，铁路开始出现衰落景象，许多国家的铁路相继出现巨额亏损。为此，西方一些经济学家悲叹：铁路已成为日落西山的“夕阳产业”。
1994年，我国铁路首次出现全行业亏损，亏损额达35.5亿元。除广州、北京、济南铁路局（集团公司）尚有部分利润外，其它九个铁路局都出现不同程度的亏损。有资料表明，1995年，这种亏损局面仍将继续恶化，全年预计运营亏损90亿至100亿元。人们不禁要问：铁路运输如此紧张，怎么还会出现亏损呢？！难道中国铁路也已未老先衰，成为“夕阳产业”了吗？！
事实上，我国铁路的亏损和国外铁路的亏损有很大区别，它既非运输市场竞争的失败者，也不是产业结构调整的牺牲品。我国铁路运营亏损早在1993年就已出现，主要表现为以吃老本、拼设备、挤库存、砍大修、占更改和拖欠职工福利等行政手段，封闭式压缩成本支出。由于受地区间经济发展不平衡、工业布局不合理、路网结构畸形和运价与成本倒挂等硬性因素制约，这种潜亏现象在一些路网端头的铁路局率先表现出来。其中，哈尔滨、沈阳、成都这三个铁路局表现得尤为突出。进入1994年，受国家相继出台的一些政策法律和物价上涨等因素的影响，铁路运输企业由潜亏到明亏，亏损额逐年增大，以至于出现了连简单再生产都难以为继的危困局面。
我国铁路现行的客运3.861分／人公里（不包括今年10月1日调价和部分优质优价列车），货运5.35分／吨公里（其中包括2.7分的国家铁路建设专项基金），是世界各国铁路中最低的运价，仅为处于倒数第二位的印度的1／3，是前联邦德国的1／16。这种由国家严格控制制定的统一运价，在国内也长期处于与各类物资的价格比例失衡、与其它运输方式比价严重失调的价格扭曲状态，从而导致大批货运量不能合理分流，加剧了铁路运输紧张状况。而铁路所必须消耗的物资，如煤、电力、柴油、钢轨价格的增长比例，则连续几年处于相互攀升状态，使得成本增幅逐年提高，造成收不抵支的亏损局面。以哈尔滨铁路局为例，按铁道部清算收入方案，1994年该局每换算吨公里可清算3.97分，而实际运输成本高达6.64分，尽管全面完成客货运输生产任务，但全年却亏损13.7亿元。
我国铁路运输业固定资产基本折旧率始终处于低水平状态，1980年以前一直是1%，大大低于同期全国工业企业3.92%的平均水平，后虽经二 次调整至4%，仍低于同期全国工业企业5.1%的平均水平。加之国家长期对铁路实行高税收政策，（最高时税率曾达25%，从1980年起改为5%），现行铁路税收仍比交通、邮电、航空等部门高2%，是英国的50倍、德国的12.5倍、日本的4.5倍，高居世界铁路之首。从1950年至1985年，全路累计向国家上缴税利1150亿元，超过国家对铁路同期投资340亿元的三倍多；按当时的工程造价，可修建铁路线三万公里。这种低折旧、高税收政策，严重地限制了铁路自身的发展，削弱了铁路部门的“造血功能”，成为造成全国铁路亏损的历史性原因之一。
机构队伍庞大，企业负担沉重。铁道部下设12个铁路局、57个铁路分局，现有职工342万人。其中，仅教育系统教员就达14万人，相当于美国的运输部。如此庞大的机构队伍，客观上造成全行业劳动生产率降低，营业外成本支出加大，成为企业生存和发展的一个沉重的包袱。与国外铁路企业相比，美国铁路每公里一个人；加拿大3.5万公里铁路，只有3.6万职工；我国5.4万公里铁路，平均每公里60人，扣除不可比因素，平均每公里不下37人。由此可见，我国铁路出现全行业亏损的社会性原因也是不可忽视的。以沈阳铁路局为例，除了为生产经营而设置的机构外，还设有公安局、检察院、法院、教育和卫生机构308个，配备人员36640名，1994年工资总额24687万元，年费用支出19143万元。而且，现行的社会劳动保险制度，由于缺少必要的统筹保障机制，无疑也加重了企业的负担。据了解，铁道部的现行政策是各局把职工工资总额的19%上缴铁道部，实行行业统筹。由于统筹基金缺口和物价上涨等原因，全路大部分退休职工的实际生活水平呈下降趋势。1994年，沈阳铁路局退休职工实际生活水平下降了16.1个百分点。全局退休职工中，每月生活费不足80元的就有10684户，占退休职工总数的10.4%，加之资金短缺，拖欠退休金的现象时有发生，因此经济上、政治上的压力也越来越大。
运价何时“活”起来？
铁路运价过死，已成为不容置疑的客观事实。然而运价对铁路生产和发展的制约究竟有多大，则鲜为人知了。有关部门曾就铁路客运调价做过一次社会调查，在5000多张问卷中，有83.1%的人认为，铁路客运调价的目的是发展生产，16.2%的人认为是发奖金。特别在路外专家中，后者比例竟高达32.1%。调查表明，包括相当部分专家在内的社会公众，对运价在铁路生产经营活动中的作用缺乏了解。事实上，如果说铁路是制约国民经济发展的“瓶颈”，那么现行的铁路运价则是影响铁路企业走向市场经济的“限制口”。尽管上上下下都逐步了解了铁路目前的困境，但真正支持铁路按市场经济原则，形成一种科学合理的运价机制的政府部门则不多。
我国现行铁路运价体系是50年代以平均成本为基础形成的，由于当时固定资产偏低，其基本折旧率也很低，再加上我国实行的是低运价政策，以此为基础的运价很难补充铁路运输的全部成本。如此偏低的运价，既不反映真实的运输需求，又严重背离其实并不完全的成本，而仅仅以一种虚假的市场信号形态，刺激相当一部分不合理的运输需求，导致大量国有利润流失，同时诱发黑市运价的形成。投入所需面对市场软价格，产出销售背受计划硬约束，从而使铁路承受运价改革严重滞后所带来的恶果。关于铁路运价改革的理论很多，其中在全路呼声最高的是，按照反映价值、反映供求关系、反映资源配置的要求，建立运价和物价挂钩联动的机制。结合国家宏观调控和运输市场的不同需求，在统一运价的基础上，实行新路新价、热线运价、限制口运价、特区运价、区域运价、季节浮动运价、合同运价等多种形式的铁路运价；区别不同投资关系、不同的运价形式和实行范围，形成中央、铁路主管部门、地方政府、运输企业分层次决策的铁路运价管理机制，建立健全多元化的铁路运价机制。
现行的铁路运价是根据货物品类和服务类型制定的，但严重的缺陷是没有考虑货物的内在价值、基础成本（变动成本）及其市场竞争力。在市场经济条件下，铁路运价构成还应对这些因素作出不同的反应，并考虑同类货物进一步细化分类。在可能的程度上，新的运价构成还应反映货物大小、轻重、运距和运用设备的类型。世界银行专家针对现行的中国铁路运价构成明确指出，铁路运价的定价成本应为还本付息成本，而不是中国铁路以往沿用的财务成本。这种成本在计划经济体制下，只能维持简单的再生产，而扩大再生产所需资金，则由国家无偿拨付。1991年颁布的《铁路法》，只解决了铁路杂费管理权限问题，而杂费在建国初期就由铁路主管部门制定。尽管是“物归原主”，还是遭到有关部门的激烈反对，可见传统观念影响之深。针对我国铁路现行的运价状况，有必要科学、合理地进行成本核定，使运价不是靠决策部门“拍脑门儿”，而是靠科学合理的机制来确定。
最叫人哭笑不得的是，铁路运价不但不能上涨，就连下调，铁路局和分局都没有这个权力。据广深铁路公司反映，由于广州至深圳间高速公路的竞争，铁路客流受到一定程度的影响，他们想根据客流变化将票价下调，结果数度报告，数月待批，不知痛失多少良机。因此，许多铁路专家建议，国家只管货运整车运价和客运硬座票价，其余运价放权给铁道部制定。即在整车运价和硬座不动的情况下，铁道部可以根据成本变动和市场需求调整集装箱和零担与整车的比价关系，以及软座、硬卧、软卧与硬座的比价关系。干线以统一运价为主，支线以多种运价为主。
改革不是单纯的经济行为，而是一种经营管理思想，运价改革更是如此。由于很难区分国家低价政策和自身管理不善造成的亏损，使成本管理松驰；由于确信铁路部门的“铁饭碗”可使铁路运输企业无论如何负债、亏损，也不会象其它国有企业那样倒闭、破产，而且亏损最终会由政府承担，造成铁路职工缺乏强烈的危机感。有关专家建议：在现实条件下，我们必须逐步建立以市场机制管理铁路运价的机制，选择既能最大限度积累铁路发展资金，又能使社会承受的运价水平。这样的运价机制，至少可以收到两个效果：积累更多的资金以发展铁路，挤走部分不合理的铁路运量。据资料显示，铁路运费在通过铁路运输的商品价格中占的比重，世界各国平均为6%，我国只占2%。国外运价占商品最终零售价格的比重一般为6%——7%，而中国只占1%——2%。近年来，虽然调价收到初步成效，但基本上是恢复性的。我们应当清醒地看到，铁路运价改革是上游性改革，其结果直接影响全局。在充分考虑社会承受能力的前提下，加大价格调整力度，改善铁路运价内部结构。现行运价在不同运价号、不同运程、不同品类的货物之间比价不够合理，有的属于政策性亏损（如粮食、化肥、棉花、煤炭、盐等），这样单纯靠铁路部门消化，显然不合理，也缺少必要的消化条件。所以，目前铁路运价至少应反映国家指令性运输计划以外的运输市场供求关系，在价格机制上，实行灵活的价格形式，个别价格可以考虑放开。
当前，制约运价改革的主要因素是社会的承受能力。据测算，货运每吨公里提高1分，影响每吨货物平均提价7.25元，物价总水平也要有一定幅度的上升。为此，西安铁路分局局长赵家出、羊城铁路总公司总经理吴俊光等建议：目前铁路企业是“安全不抓要砸锅，运价不活揭不开锅”，建议国家同意用专项建设基金充减运价不足部分，以缓解目前铁路极度困难的经营状况；这样既可以在全社会已承受的条件下控制运价水平，又能使铁路企业实现保本经营，逐步解决运营（生产）和建设（扩大再生产）之间亏损和投资不足并存的背离现象。同时在制定“九五”规划时，或建立以固定成本、变动成本、股红利息、社会平均利润率和一定程度上的市场需求为基础的运价机制，或调整铁路现行的“大包干”方案，将“以路建路”改为“以路养路”，并附以配套的扶植政策，保证铁路建设和运输生产进入良性循环的轨道。