市场化进程中的地方政府角色行为模式及其变迁——浙江现象的行政学解读，本文主要内容关键词为：浙江论文,地方政府论文,行政学论文,进程论文,角色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
不存在一种放之四海而皆准的普适性的政府职能和政府角色模式，同时也没有任何国家的政府角色模式是一成不变的。中国的转型经验表明，即使在相近的宏观制度环境下，地方政府在体制改革和经济社会发展中扮演的角色往往也是大相径庭的。撇开改革开放以来全国范围内所形成的多元化的区域工业化、市场化模式不谈，即使是在浙江一个省的范围内，浙北地区、温台地区、浙中地区的经济发展模式及政府角色也呈现出明显的差异。甚至同一时间段同一层级的地方政府，也会因不同的角色情境作出不同的行为选择。更进一步地，政府领导人的个人因素往往也足以构成地方政府角色行为模式塑造的重要变量。
在市场化进程中地方政府的角色之所以表现出了极大的个性化差异，一个重要前提，是地方政府无论在职能履行还是政策执行上，都存在着一种“选择性”空间，其行为选择在相当程度上受到其自身偏好，及其制度环境所建构的具有波动性的激励结构和约束机制的制约。而这种“选择性”空间之所以得以存在并不断扩展，关键在于制度环境的深刻演变客观上极大地提升了地方政府的行为自主性，模糊了地方政府的行为边界，为地方政府的行为选择提供了一个充满弹性的自主性空间。
所谓“地方政府自主性”，是笔者受“国家自主性”和“官僚自主性”两个重要概念启发自创的概念，指的是拥有相对独立的利益结构的地方政府，超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量，按照自己的意志实现其行政目标的可能性，以及由此表现出来的区别于上级政府和地方公共意愿的行为逻辑。本文的地方政府自主性概念有别于常用的地方自主权概念。在中国的语境下，地方自主权一般指的是中央政府通过法律和政策明确授权给地方或地方政府的管理地方事务的权力。地方自主权尽管是地方政府自主性的重要法理依据，但地方政府自主性并不受限于中央下放的自主权，它在很大意义上是一种对地方自主权的自我扩张，即地方政府通过同中央的行政博弈，有意无意地超越自身权限，突破政策界线，获取中央政府并没有赋予的权限。从某种意义上说，只要地方政府超越权限、违反法律和政策规范的行为没有被及时查处，地方政府事实上就获得了远远大于中央放权的自主权的权限。概言之，“地方政府自主性”作为一个行政学概念，考量的是地方政府能够在何种程度上超越各种行政力量的制约，按照自己的行政意愿去实现其特定的行政目标的可能性。其基本构成要件，一是地方政府拥有相对独立的利益结构，以及由此决定的特定的效用目标。二是地方政府具有按照自己的意志，实现其特定的行政目标的自主能力。三是特殊的利益结构和自主行动能力，以及特定的外部制度约束条件共同决定的地方政府的行为逻辑，亦即地方政府根据外部约束条件，选择性地履行自身职责和追求自身行政目标过程中所表现出来的规律性现象。
地方政府之所以倾向于最大限度地扩张其自主性，就其内在动因而言，关键在于在市场化进程中推行的一系列放权改革，客观上使地方政府逐步演变成了一个具有相对独立的利益结构的行为主体，并因此而形成了不同于上级政府和地方公众期待的特殊效用偏好和行为准则。这其中，最关键的制度背景莫过于财政体制改革。从财政包干到分税制，财政体制改革在很大意义重构了中央政府与地方政府的关系，重塑了地方政府的动力机制和行为逻辑，它对政府间关系的影响实际上远远超过了《宪法》的修订。财政体制“联邦化”趋向下，拥有独立财力和财权的地方政府，得以在相当程度上根据自己的偏好，自主地确立行政目标，并运用自己掌握的财权和财力，去实现其行政意图。一般而言，地方政府的自主性越强，地方政府就越是能够在更大的空间范围内，以更加灵活的政策手段来整合资源，完成上级下达的行政任务，同时最大限度地满足自身及地方的利益需求。由此，地方政府的自利意识迅速觉醒，并形成了最大限度地扩张其行为自主性的内在冲动。除此之外，地方政府自主性扩张还受到了其他一系列因素的催化。一是地方政府的合法性同地方利益联系的显性化，促使地方政府通过扩张地方政府自主性，突破中央政府的政策性限制，推动地方经济快速发展，以最大限度地迎合、满足地方民众，特别是地方强势利益群体的愿望。二政绩至上的考核机制诱发出了地方官员以各种非常规的手段，甚至超越权限或违反既定政策规定的方式，去最大限度地汲取、整合资源，以实现短期政绩的最大化的倾向。三是激烈的政府间竞争，使得地方政府在突破中央政策底线、超越自身权限的自主性行为上形成了相互攀比的竞争效应。这样，在中央政府和上级政府无法建立起一种有效的监督、控制机制的情况下，地方政府扩张自主性的冲动事实上形成了一种自我强化机制。
地方政府自主性的扩张，是制度环境变迁条件下地方政府的理性行为选择。市场化改革进程中制度环境的深刻演变，特别是持续性的行政性放权所赋予地方政府越来越大的自主权，为地方政府自主性扩张提供了重要的基础，而新旧制度交替过程中不可避免存在的大量制度短缺现象则为地方政府自主性的扩张留下了极大的弹性空间。一是意识形态的波动性，为地方政府施展政治博弈的艺术提供了相当大的舞台。通过各种有效的政治辩护和策略运用，地方政府往往得以成功地规避、化解政治风险，营造出地方体制创新的先发优势。二是改革开放以来的行政性放权，以及中央与地方权力结构弹性化的演变趋向，为地方政府扩张其行为自主性提供了充满弹性的制度空间。三是中央与地方委托代理控制机制的政治承包化，客观上形成了类似经济承包中的“交足国家的，剩下都是自己的”式的政府运作机制，地方政府以完成指标任务为前提，获得了在指标任务以外事务上“说了算”的自主权；以满足上级政府的结果控制目标而获得了行为方式和行政策略运用上的自主权。四是中央政府对市场经济缺乏必要的知识准备，迫切需要通过局部性改革的绩效，来启示下一步改革目标及其路径的选择，降低全局性改革的风险的局面，决定了中央政府对地方政府种种突破现有体制、政策的自主性行为不得不保持一定的容忍和克制。换言之，在鼓励地方政府进行局部性制度创新试验时，中央政府一直没有给地方政府明示其创新性行为选择的边界，以及各种突破旧体制行为的政策底线。
在地方政府的职责、权限及行为边界都趋于模糊化的制度条件下，已逐步演变成一个相对独立的利益主体的各级地方政府，从自身特殊的效用偏好出发，总是能够找到自行扩张权限的制度空间，由此导致地方政府实际拥有的自主性空间不断膨胀。无论是执行上级政府制定的政策，还是追求地方政府自身的行政目标，地方政府都拥有了前所未有的自主选择余地。地方政府不仅能够根据自身的偏好来选择性地执行中央的政策，履行自己的职能，还可以根据自己的效用目标来配置其拥有的越来越丰富的公共资源，甚至还可以在一定程度上凭借自己同上级政府的博弈经验或者地方的经济实力，超越自身权限，突破政策界线，自主地把握政府行为的边界。换言之，正是地方政府自主性的日益膨胀，铸就了地方政府行为巨大的不确定性，并在很大程度上决定了地方政府角色以及地方经济发展模式的区域性差异。
温州模式及浙江现象形成和发展的历程表明，地方政府的自主性行为，往往是区域市场体系的发育及其扩展的重要支撑条件。在上世纪90年代中期以前，当市场化改革的主要任务是突破僵化意识形态和旧体制的束缚的情况下，如果各级地方政府都只是上级行政指令不折不扣的忠实执行者，当上级政府囿于传统意识形态的束缚，受制于市场化改革相关信息的短缺，或者基于政治风险的顾虑，对个体私营经济制订了打压性政策，各级地方政府都不顾地方的实际情况，完全泯没自身作为地方民众利益代表的角色意识，以强有力的措施去贯彻落实，地方民众以及基层干部的种种市场化的制度创新试验，完全有可能因某个发展环节遭受毁灭性摧残而陷于停顿，而无法发展出一种市场化改革的成功路径，更无法演化出具有自我扩展功能的区域市场体系。当然，地方政府自主性的过度膨胀，同样也可能派生出“行政区经济”、政府行为短期化等阻碍市场秩序自然扩展的现象。
地方政府自主性的扩张，意味着地方政府角色定位多元化选择的丰富可能性及其绩效的不确定性。因此，在市场化的改革进程中，一味向市场体系和法治秩序较为成熟的西方国家看齐，片面追求政府规模和政府职能的最小化，可能并非是政府转型的最优选择。世界银行 1997年的世界发展报告提出的“有效政府”的理念，可能更切合经济转型对政府角色的期待。所谓“有效政府”，强调的不是政府职能的有限性和政府规模的最小化，也不是政府的某种特殊角色定位，而是政府引导、增进市场经济的有效性。政府角色行为模式总是在特定的行政环境中形成，并随着环境的变化而变化的。因此，不存在一种绝对的，适用于各种特定社会背景，适用于市场经济发展各个历史阶段的政府管理模式的评判标准。政府的强势主导，抑或放任无为，在特定的约束条件下都可能是促进市场体系发育的有效模式，而随着约束条件的变迁及市场体系的发育，两者都有可能演变为市场体系发育的阻碍因素。衡量一个地方政府的角色模式是否合理，关键要看地方政府自主性的角色定位是否符合市场转型及地方经济发展的要求，自主性行为是否有效地促进了区域市场体系的发育和市场秩序的扩展。
浙江区域市场体系的发育，从根本上讲，得益于地方政府与民间力量、政府管理创新与市场机制发育的良性互动机制的形成。从开明地默许基层群众为解决自己的生计问题而采取的某些冲破旧体制的举动，到进一步积极引导群众自发性的改革创新，浙江的各级地方政府，根据市场体系发育的状态，逐步调整自己的角色定位和政府行为方式，在改革的不同阶段形成了一整套适用于市场化特定阶段的行为模式。
改革伊始，在中国改革目标模式还很不明朗，地方政府推行自上而下的改革面临着很大的政治风险，而浙江又面临难以大量获取体制内资源推进工业化进程的情况下，针对底层民众依靠自身的力量，以创办乡镇企业、兴办家庭工业和专业市场等形式，在体制外寻找发展经济的空间的现象，浙江各级地方政府特别是基层政府大多采取了默认、不干预的态度。当民间市场化、民营化的创新实践取得明显的增长绩效时，地方政府的态度便从基于同情的默许逐步转变成理性化的认同，开始着眼于发展经济，致力于在自上而下的政治压力与自下而上的民间创新冲动之间建立起一个缓冲地带，为民间的创新实践提供一个相对宽松而又至关重要的政策环境。在意识形态存在相当大的波动性的政治约束条件下，地方政府对民间创新实践的支持，大多采取暗中支持的方式。即在政治表态上拥护主流意识形态的前提下，以各种巧妙的方式，对民营化、市场化改革的政治合法性进行辩护，千方百计地甚至是漏洞百出地赋予民间违背主流意识形态的创新行为某些“社会主义”属性，努力消除权力中心对创新实践是否是在走“资本主义道路”的猜疑或戒备心理。
以邓小平的南方讲话及随后召开的中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体系为标志，所谓“姓资姓社”之类的意识形态纷争基本被画上了一个休止符，主流意识形态发生了历史性变革，地方政府的约束条件也由此发生根本性改变。公开支持市场化、民营化的改革，不再有什么政治风险。于是，地方政府对民营经济的发展由默许和暗中保护，转变为公开、明确地支持、鼓励个体私营经济发展。在这一阶段，浙江的地方政府纷纷提出“二次创业”，不仅出台了一系列大胆支持民营化、市场化的政策，而且角色行为普遍趋向更加积极有为，从推广温州、义乌经验，大力发展专业市场，到实施工业园战略，推进要素的空间聚集，改变改革初期同政府放任无为相对应的“村村冒烟”现象；再到大规模推进城市化战略，地方政府越来越积极主动地走到了制度创新的前台。
90年代末以来，随着全国各地普遍加大改革力度，鼓励和支持个体私营经济发展，区域之间的经济发展竞争趋于白热化，区域发展竞争越来越突出地成为影响地方政府行为的重要变量。对浙江的各级地方政府来说，随着原先体制改革的先发优势逐步弱化，推动地方经济发展的努力，逐步从原先的“放”，转向顺应市场体系发育和市场秩序扩展的内在需要，开始致力于提高政府效能，转变政府职能，实现地方治理模式的优化，地方政府对民间创新活动的支持，逐渐转入旨在完善政府公共服务的行政体制改革领域。从规范政府行为，大幅度减少行政审批项目、简化审批手续，到普遍推行窗口管理部门的“一站式”服务，连续推进“强县扩权”改革；再到关注民生问题，行政体制的一系列改革创新，进一步提升了地方政府的公共服务功能，规范了地方政府的行为，初步显示出了地方政府管理和公共服务的比较优势。
浙江的经验表明，在市场体系的发育、扩展与政府职能转变和行为模式的调整之间存在一个复杂而微妙的互动过程。开明、务实的地方政府，及其对民间背离旧体制的创新行为的默许、暗中支持，其在政策取向上对计划经济体制的偏离，是区域市场体系发育的重要支撑力量，而民间市场化改革产生的显著经济增长绩效，则反过来不断强化着地方政府对市场化改革的认知信念。同时，市场主体发育，企业自主经营能力的提升，一方面不断显示出政府对微观经济过程进行过多行政干预的不必要性，另一方面也对政府管理体系变革不断提出了新的要求。同时，在市场主体发育壮大基础上滥觞、发展起来的各种民间组织，又为地方政府管理创新提供了必要的支撑条件……，如此等等。从浙江地方治理结构的演变来看，作为微观政治主体，地方政府不可能有明确的政治体制改革或行政体制改革的通盘考虑，而只会在特定的政治、经济条件下，运用其“情境理性”，在不触及宏观制度架构的前提下，去尝试性地解决制约地方经济发展，制约市场秩序扩展的制度安排。然而，恰恰正是这种带有自发性的政府管理体制改革，适应了市场秩序扩展的内在需要，因为这种改革往往都是在市场主体和社会中介组织的呼吁和推动下展开的。
更重要的是，正如经济发展的路径选择存在“路径依赖”(path dependence)现象一样，政府的角色行为模式同样可能形成某种历史惯性，某种自我强化机制。地方政府支持市场化改革的角色行为选择，一旦得到了较明显的经济社会发展绩效的验证，就会不断激励地方政府按照原先放弃对微观经济过程过多行政干预的角色模式去履行自己的职责，其暗中支持和保护民营经济发展的政治和行政博弈经验，也会引导它们采取更加有效的措施来规避旧体制、旧政策的约束，为地方市场经济发展创造更加宽松的政策环境，从而逐步形成相对稳定的角色行为模式。而地方政府一旦形成了较为明确的“市场增进”的角色定位，放弃对微观经济过程的过多干预，作为自主投资、自主经营、自负盈亏的市场主体，其自主意识及自主性能力也会在残酷的市场竞争中逐步得到提高，并逐步形成市场竞争取向而非政府依附取向的发展战略。这样，在市场主体自主性能力的提升与地方政府弱化对微观经济过程的干预之间，就形成了一种良性的互动机制，地方政府与市场主体及民间组织在长期的互动关系中逐步找到了自己的合理定位。当然，地方政府角色行为的历史惯性，同样也可能产生一些负面的影响，如市场化改革初期曾经产生过重要作用的“理性无为”的角色行为模式，也可能形成在某些政府核心职能的履行上地方政府同样陷入软弱无为局面的现象。