国家财政对社会保障基金的监管政策与制度建设，本文主要内容关键词为：制度建设论文,财政论文,保障基金论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障基金的监管政策与制度建设是社会保障制度改革的有机组成部分，但是在过去十多年的社会保障改革过程中，如何改进、健全社会保障基金的监管政策，加强制度建设，尚未引起各级政府的足够重视，社会保障基金乱提、挪用、浪费等现象，都与此有关，妨碍了社会保障制度改革的进展与深化。因此，社会保险基金监管政策和制度建设，特别是财政监管政策和制度建设，应引起各方面高度重视，对此作出系统性的设计和安排。
一、社会保障基金财政监管的现状分析
国家各级财政部门从社会保障制度建立开始，就着手开展了社会保障基金的财政监管工作，特别是财政部门成立社会保障机构以来，出台了一系列社会保障基金财务会计制度、投资管理规定、财政专户存储制度等办法，切实加强了对社会保障基金的财政监管。但是，由于目前社会保障管理体制的高度分散，社会保障基金管理仍分别处于市、县统筹层次和行业分散管理层次，往往使财政部门出台的种种制度规定如同“橡皮图章”，发挥不了应有的制约和规范作用。
（一）与社会保障基金“五龙治水”分散管理密切相关的是，社会保障基金的监管也分散无序，并带有明显的地方利益倾向。
社会保障筹资模式虽然由以前的社会统筹模式转变为目前的“社会统筹与个人帐户相结合”的模式，但以前的“县级统筹”、“市级统筹”和“省级统筹”以及11个行业部门自成体系的分散管理格局仍被沿袭下来。这种分散管理的格局实际上赋予了市、县或省级政府在社会保障基金管理方面很大的自主权，可以根据地方政府的利益和政策目标管理社会保障基金，带来了社会保障基金管理各行其是、“上有政策下有对策”的现象，使中央政府或中央财政在社会保障基金监管上出台和颁布的种种法规、条例起不到应有的约束作用。何况社会保障基金目前已形成了近千亿元的结余资金，这些资金对于解决地方经济建设资金短缺的矛盾无疑提供了便利。因此，地方政府更多地从地方利益出发管理社会保障基金。一是允许地方自定社会保险的缴费率，出现了各地社会保险缴费率的参差不齐和超过中央规定费率的现象。社会保险收支规模以及结余资金的多少，在很大程度上取决于社会保险缴费率的高低。近几年，国务院明令禁止各部门、各地区乱收费、乱设基金，促使地方政府想通过社会保险缴费这一合法和正当的渠道，多收取一部分费用，既可以应付未来人口老龄化高峰给社会保险带来的压力，又可以在近期多积累一些可供地方用于经济建设的资金，以解决地方经济发展资金紧缺的矛盾。尽管国务院1995年第6号文件规定养老保险缴费最高不能超过25 %，而各地在实际执行中，养老保险缴费率一般都超过25%，有的地方高达38%。而参差不齐的社会保险缴费率，不利于劳动力在地区间、部门间的横向流动，也不符合社会保险服务均等化、规范化的原则。二是社会保障基金归县、市地方政府分散管理的结果，使社会保障结余资金缺乏安全感，随意动用结余资金用于基建投资、房地产投资，甚至炒股、放贷的现象并不少见。从财政部1996年组织的对养老、失业保险基金的专项检查的实际情况看，结余资金的使用带有很重的单纯地方利益特点。比如，××省人民政府发文规定，将养老保险基金投资于本省重点建设项目和技改项目；××省劳动厅批准××市社会保险事业管理局动用养老保险基金1000万元，投资于海南亨通房地产公司，至今连本金也没有收回；××省1993年至1995年投资于房地产的养老保险基金数达6.57亿元；××市1992年成立社会保险公司以后， 先后动用养老保险基金2905万元投资入股；主管部门利用权力挤占基金和管理费，据全国54 个被查单位统计，各级劳动行政主管部门挤占社会保险机构管理费达3400万元。种种情况表明， 社会保险基金置于地方分散管理之下， 就难以避免滥支和挪用现象，尽管财政部、劳动部1994年发文规定社会保险结余基金80%要用于购买国债，但从1995、1996年两年实际执行情况看，全国真正用于购买国债的社会保险基金不到社会保险结余资金总额的20%。
（二）中央财政目前虽然在社会保障基金监管方面出台了结余资金投资管理规定和各项保险基金的财务管理制度，并对各地养老、失业两项保险基金管理进行过专项检查，但这些监管手段受部门和地区分割的影响，没有充分起到应有的监管作用。
各级财政部门成立社会保障机构后的几年时间里，已在社会保障基金管理方面做了大量工作，使社会保障基金的财政监管得到了进一步的加强。但与社会保障事业长远发展的要求相比还存在较大的差距。一是受到当前社会保障基金管理地区和部门分割的制约，这些监管制度和手段没有形成“令行禁止”的约束力。基金的收支管理仍停留在县、市或省级“块块”管理和11个行业部门的“条条”管理上，而基金的行政管理则是“五龙治水”。过去社会保障财务会计制度都是劳动、卫生、民政、人事部门制订的，只有在财政部门成立社会保障机构以后才转到财政部门。在“条块分割”的社会保障管理体制下，条块各自为政，财政部门出台的各种收支管理和财务管理政策，往往只是个“橡皮图章”，形不成约束力。这是财政部出台的社会保险基金投资管理政策和财务会计制度得不到有效执行的基本原因。二是由于财政部门成立社会保障机构时间不久，参与社会保障基金管理的职责在一定时期内尚难到位，社会保障的财政监管制度处于起步阶段，短时期内无法健全，降低了财政监管效率。这也是造成社会保障财政监管制度还很不健全的客观原因。由于财政监管制度不健全，以及虽有监管制度但执行不力，出现了地方擅自提高缴费率、随意挪用社会保险基金、竞相提高管理费提取比率，以及不按支付条件支付保险金等问题。有些问题虽然通过临时性的专项检查得到了一定的纠正，但毕竟不能从根本上解决问题。只有随着社会保障制度的进一步健全，财政监管手段的进一步加强，才能从制度上堵塞漏洞，形成更强的约束力。
（三）各级财政部门对社会保障基金监管机构的建设、监管人员的培训、监管制度的规范化等还存在不少薄弱环节，与社会保障制度发展要求不相适应。
财政监管仍然非常薄弱。表现在：一是财政监管手段单一，不能形成综合配套的监控能力。目前财政监管主要限于财务监管，即通过统一全国养老、失业及其它经办机构的财务管理制度，实现对社会保障财务会计记录、营运情况真实性的监管，但实际上目前仍有一些地方和部门没有执行统一的财务管理制度，财政部门也无力迅速加以纠正。财政部门虽然出台了社会保险基金投资管理规定，但因缺乏法律约束力以及相应的惩戒措施，使投资监管没有产生应有的效力。二是财政监管专门机构还未建立。财政部门现有的社会保障机构多是从制度建设和业务指导方面着手建设的，内部还没有设立专司监管的机构，不利于在社会保障制度改革中及时贯彻强有力的监管办法。三是监管人员缺乏，工作人员素质有待提高。四是财政监管制度还很不健全和不规范。已有的财政监管制度还没有形成体系，社会保险基金运行过程的许多环节没有建立相应的财政监管制度。如会计制度、投资运营制度、基金支付制度、预算管理制度、补充保险监管制度等尚未建立，已建立的监管制度也不太完善，尚不具备较高的法律效率。
二、加强社会保障基金财政监管制度建设的近期对策
社会保险基金财政监管制度的建设，从近期看，应从以下两方面设计财政监管办法和措施：一是针对当前社会保障运行中急需解决的问题采取一些应急的监管办法和措施，堵塞工作上的漏洞和政策上的失误；二是既要根据社会保障基金的管理现状，又要考虑未来几年社会保障制度可能发生的变化，决定如何在动态发展中健全财政监管办法，体现社会保障制度改革时期财政监管办法过渡性与目标性相结合的特点。
（一）近期社会保障监管制度建设的指导思想。
根据当前社会保障基金“五龙治水”和“县级统筹”、“市级统筹”、“省级统筹”的分散管理格局，设计按项目分别实施社会保障基金的财政监管办法，减少和杜绝各种违法乱纪行为，保护广大企业和职工的社会保障权益，提高基金运营的安全性。
（二）基本对策。
1.加强对各项社会保障基金的监管。根据每项社会保障基金的特点和当前的分散管理现实，设计一套既能保证社会保障需要，又能维护广大参与社会保障者的切身利益的财政监管办法和制度。就社会保险而言，财政监管的重点是社会保险的综合缴费率和综合替代率。综合缴费率是衡量一定时期国民经济的社会保险负担水平的，缴费率过度会加重企业和个人的负担，成为经济拖累，这在西方国家已有深刻的教训。综合替代率是指社会保险的支付相当于社会平均工资水平，过高会引起缴费率的提高或者政府财政补助的包袱加重，过低又不能保证个人的基本生活需要。确定综合缴费率的基本原则是既要满足社会保险的支付需要，又不能成为经济发展的拖累；确定综合替代率的基本原则是满足社会保险对象的基本生活需要，按“基本保险”的要求确定替代率。但不同社会保险项目之间财政监管又有不同特点。对养老保险的监管，要根据其基金积累时间长、与人口老龄化的发展趋势密切相关等特点，缴费率要按“部分积累”的模式确定，同时要加强对基金投资保值、增值的方向和风险大小的监控，防止因基金投资的失败而影响基金的支付。对失业和医疗保险基金的监管，要根据失业保险和医疗保险的收支特点来确定缴费率的高低和支付水平，这两项基金的收取主要用来应付现期失业保险和医疗保险支出需要，无需通过积累来确保未来的支出需要，因而要按“现收现付”的原则确定缴费率的高低，其支付水平主要以满足失业者在失业期间的基本生活要求和患者在患病期间的基本医疗消费要求为前提。除此之外，对失业保险的监管，还包括对领取失业保险金、参加就业培训等条件和失业期间隐性就业收入的监管，确保失业保险金的合理发放。对医疗保险的监管，还牵涉对医药和医疗器械的生产流通企业的成本和价格监控以及医院的财务监管等内容。总之，对社会保险的财政监管是非常复杂和审慎的事情，即要对社会保障运行进行全过程监控，又要不影响社会保险机制的正常运转。
2.完善财务监管制度，探索预算监管办法，加强法律监管手段，提高财政监管水平和效率。一是完善社会保障财务监管制度。需将已颁布实施的养老、失业、社会保险经办机构三项财务制度尽快落实到位，并组织社会保障人员培训、学习，使之掌握新的财务制度；还要组织定期检查，掌握新的财务制度的落实情况，防止新老财务制度同时运行，不利于财务监管的统一。同时，尽快出台与社会保障有关的其他财务制度，如医疗保险、工伤保险、生育保险的财务制度，以及与此相关的医院财务制度、福利事业单位财务制度等，形成覆盖整个社会保障运行机制的财务监管网络。二是积极探索新的社会保障预算管理制度。在社会保障基金没有纳入财政管理以前，可以先选择几个大中城市或几个地方试行一段时间，包括试验一下在分散管理体制下编制社会保障预算及执行的可能性。在时机和条件成熟的时候，逐步在全国推开，提高财政监管的深度。三是加强社会保障基金法律监管。目前我国社会保障改革和运行尚无一部权威的法律可以遵循，出台的各种方案和制度大都以部门条例或国务院法规的形式出现，在分散的管理体制下条例和法规的法律约束性不强，监管的力度明显不够，也是社会保障基金管理中滋生各种违法乱纪现象的重要原因所在。应尽快出台一部权威性的《社会保障法》和与之配套的养老、失业、医疗、工伤、生育保险、基金运营法律或条例，进而形成一套覆盖面宽、法理严明的社会保障法律监管网络。
3.尽快研究和出台企业补充保险基金的财政监管办法。由于目前各地社会保险的缴费水平较高，总体水平已超过许多西方国家，加上国有企业近几年效益一直滑坡，亏损面较大，客观上没有为企业补充保险的产生提供可以容纳的空间，这是我国企业补充保险发展缓慢的根本原因。国家财政和税务部门应有必要对开展补充保险的企业，在成本开支和税收优惠上“开绿灯”，一方面凡缴纳补充保险费的企业和个人允许部分费用进入企业管理费用，凡是企业和个人所得缴纳的保险费，应从所得税前扣除；另一方面对经营补充保险金的基金会、理事会免征其所得税和减免其营业税。特别是企业补充保险起步阶段更需要这样。同时，财政部门也要拟定专门的企业补充保险监管条例，对补充保险缴费水平、“个人帐户”的管理、基金投资方向、支付等环节实施全面的监管。
4.加强财政部门社会保障监管机构的建设，为社会保障财政监管提供组织保证。一是尽快成立专门的社会保障财政监管机构，履行财政监管的职责。中央财政可以在社会保障司设立监察处，或在监察司设立社会保障基金监察处，省、地、市、县财政依此类推。二是充实财政监管人员，加强人员培训，建立一支懂业务、素质高的财政监管队伍。三是各级财政从经费上支持社会保障财政监管工作的开展，使之有可靠的经费保证。四是财政监管要注意与金融监管、审计监管、社会监督、法律监管有机地结合起来，形成综合配套的监管体系，使社会保障基金由筹集、管理、支付、投资等环节组成的运行总过程得到全面的监控，确保其安全运行。
三、加强社会保障基金财政监管制度规范化建设的长期对策
（一）财政监管制度规范化建设的基本目标。
在改变目前“五龙治水”的分散管理体制、建立集中统一社会保障基金管理体制的过程中，通过建立健全社会保障基金财政监管制度和监管机制，规范社会保障基金筹集、管理、支付、投资行为，对各级政府社会保障预算的编制、执行、调整和决算以及与社会保障收支有关的企业、事业、行政单位、管理机构财务活动的合法性，实施全过程的有效监管。
（二）基本原则。
1.政策性原则。社会保障财政监管要以一定时期国家的有关方针、政策为指导，研究、分析政策执行中出现的新情况、新问题，修改和完善社会保障基金财政监管制度和办法，体现财政监管的政策性。
2.法律性原则。财政监管的任务是维护国家财经纪律，维护有关财政监管法规、法律的尊严，按照法规、法律要求检查和处理社会保障基金运营中存在的违法乱纪行为，坚决打击各种经济犯罪活动，体现财政监管的法律性。
3.群众性原则。社会保障的财政监管工作涉及各级政府、主管部门、企业、职工多方的利益，会遇到各种复杂的情况，仅靠专业监管是远远不够的。要做好社会保障基金运行过程的全方位监管，就要走群众路线，依靠广大社会保障管理者、参与者共同做好基金的监管工作。既要通过宣传发动，让群众懂得社会保障基金监管的意义，又要注意保护群众自觉监督社会保障基金的积极性。
（三）社会保障财政监管制度的基本内容。
1.社会保障预算监管制度。包括社会保障预算的编制、执行、决算等方面的监管制度。基本前提：基本的社会保险通过开征社会保险税加以征收，确保收入的稳定性；补充保险则采取政府指导、企业和个人缴费的形式。基本内容：一是社会保障预算编制的监管。包括对预算收入指标和支出指标编制的监管。预算收入指标编制的监管，主要检查监督预算收入指标是否与国民经济计划相衔接；是否积极可靠，是否打实，有无偏低、偏高的现象；是否达到上级计划安排的要求；收入的增长是否符合社会保障收入增长的一般规模，即与经济增长、工资增长、人员增长保持一定的比例关系。预算支出指标编制监管，包括监督检查支出规模的确定是否合理，是否能满足当期社会保障支出需要，与预算收入规模之间保持怎样的平衡关系；如果有结余或赤字，就要检查产生结余和赤字的原因；要检查监督支出项目之间是否合理搭配、体现了社会保障计划的要求，是否体现了“保证重点、兼顾一般”的支出原则。二是对社会保障预算执行情况的监管。同样包括预算收入和预算支出执行情况的监管。对预算收入执行的监管，主要检查预算收入实际数与预算数的对比情况，看是否能完成预算任务，如果超收或短收，要检查产生超收或短收的原因；分析国家方针、政策的变化对预算收入执行的影响；分析国民经济运行情况和人口、就业、工资等客观经济因素的变化对预算收入执行的影响，尽可能按照规定把该收的收上来，对拖欠、偷漏收入的行为提出追交措施。对预算支出的监管，主要检查是否按预算安排进行，是否按社会保障运行需要拨款；要重点检查用于基本建设和管理费项目的支出。从结余资金投资支出，看基本建设是否按各级政府批准的基本建设计划拨款，规模是否突破预算；管理费的使用是否符合预算安排的要求，是否存在超支现象；结余资金的投资是否按预算安排的结构和要求进行，是否有投资损失的情况。对预算超支和节支的情况要说明原因。三是社会保障决算的监管。包括核对总预算与部门、单位预算之间基本数字是否一致，往来款项是否清理，财产物资是否帐帐、帐实相符。
2.社会保障财务监管制度。财务监管制度既可以按社会保障项目和管理机构的类型设立，也可以按社会保障基金的筹集、支付、管理、投资过程分别设立。从管理角度看，按前者设置更合理一些，可以避免一个单位同时使用几种财务制度的现象。从监督角度看，则按不同环节分别监督检查针对性更强些。一是财务制度的建设。目前财政部已颁布实施了养老、失业和社会保障机构的财务管理制度，其它方面的财务制度尚未建立。应根据社会保障改革进程的要求，加紧研制医疗保险、工伤保险、生育保险、最低生活保障线、社会优抚、社会救济、社会福利等内容全面的财务会计的专门制度，这将是一项艰巨的任务。此外，还有与社会保险有关的社会福利事业单位的财务制度建设，需尽快修正、统一。二是加强对社会保障基金全过程的财务监管。包括对社会保障基金收入的监管，主要监督收入是否及时足额缴纳和划转专户存储与个人帐户情况；对社会保障基金支出的监管，主要监督基金的专款专用，开支范围是否严格按国家有关规定，支出结构是否合理合规，经办机构管理费的提取和使用是否违反国家有关规定；对社会保障结余资金的监管，包括对结余资金使用方向是否安全、是否保值增值的监管，防止结余资金的非正常损失。三是对财政拨款的社会保障基金的财务监管。财政拨款的社会保障基金包括社会优抚、安置、救济和社会福利资金以及社会保险补助、社会保障行政、事业单位的财政预算资金。（1 ）对资金来源的监管。财政拨款的社会保障资金来源的监管，主要监督是否按预算要求办理拨款，资金是否有保证，追加专项拨款是否符合法定程序，是否按进度及时足额拨款，有无改变资金用途和增减拨款的违纪行为。（2）对社会救助资金的监管。社会救助包括自然灾害救助、 孤寡病残救助和贫困户救助。监管救助资金是否按规定的程序和制度拨付，生活救济和生产扶持资金的去向是否符合有关政策规定，是否存在虚报冒领、贪污、私分、挪用和优亲厚友等违纪问题。（3 ）对社会福利资金的监管。关键是加强社会津贴、职工社会福利、社会福利事业单位支出的制度建设。对财政直接支出的社会福利支出要按规定程序、计算要求、进度按时拨付，做好资金去向的跟踪监督，防止截留、挪用现象发生；对企业单位负担的社会福利支出，要做好统计、调查，对支出的内容、口径、规模摸清底细，加强企业财务监管，对企业开办的学校、医院等社会福利事业要选择时机逐步纳入地方财政支出管理范围，减轻企业的社会负担。对社会福利事业单位的支出监管，要通过制度建设，加强对一些特殊单位的财务监管，对不同类型福利支出要有不同的监管手段。对全额预算单位，应按人员经费、公用经费、专项经费的不同特点，按照国家对全额预算单位的有关规定进行管理，尽量节约支出，做到少花钱、多办事。对差额预算单位，加强对业务收入的监管，建立促使差额单位增收节支的激励机制，逐步减少对差额单位的预算拨款。（4 ）对社会优抚和安置支出的监管。需按费用项目建立不同的监管办法和制度。统计和核实优抚对象和安置人员数，然后按国家有关政策规定按标准拨付资金。要监管资金拨付是否按程序进行，手续是否齐全，报销费用审核是否严格，各项费用的发放是否到位，对于一些特殊的、特困的优抚对象和安置人员是否有特殊的、辅助的救助措施。（5 ）对社会保险补助的监管。关键是建立按保险项目设立的专门保险补助办法，核实社会保险补助数额的真实性，防止随意扩大补助规模，加重财政负担。四是社会保障管理机构的财务监管。关键是区分管理机构的经费来源，凡是经费来自于财政拨款，即视同社会保障事业单位核定人员经费和公用经费、专项经费，分别监管；凡是从社会保障基金中提取一定比例作为经费的，要对其提取的比例和经费使用情况实施全面的监管，看提取比例和经费是否符合国家有关政策规定，防止管理费乱提滥用，造成基金的损失浪费。
（四）财政监管机制及全社会总体监管体系的建设。
1.民主监管。可以通过反映民意的人民代表大会对社会保障预算编制、执行、决算进行全面的监管，同时也可以通过建立信访制度、举报制度、民意调查制度等途径，将人民群众对社会保障基金的监管意见和建议反映到有关决策管理部门，不断完善社会保障基金的管理制度。
2.政府监管。一是财政部门监管，指财政部门通过财务会计制度执行、投资管理、预算监管等手段，对基金运行过程中有关行为采取审核、检查、制裁等方式，对社会保障各方面实行的监管。二是税务监管。在没有开征社会保障税的条件下，对税前列支和减免税形成的社会保障基金实施税务审核监管。如果开征社会保障税，则通过执行税法或条例和日常的征收管理，对纳税人的生产经营和收入情况以及纳税情况实施监管。三是审计监管。四是银行监管。
3.会计监管。通过制订和实施社会保障会计制度，对社会保障基金收支、结余、投资进行真实的记录和反映，藉此可以对其会计资料进行分析、评介、考核。
4.法律监管。包括根据其他经济法律对社会保障基金运行的监管，但更多的是指通过制订和实施社会保障法和基金管理条例，对社会保障运行过程实施全面的法律监管，依法查处各类侵占、挪用、贪污、浪费社会保障基金，违犯财经纪律和社会保障法规的犯罪行为，确保基金的安全有效运行。
5.社会监管。既可以借助社会中介机构，如会计师事务所对企业和职工缴纳和支付社会保障基金的情况进行监管，也可以通过工会、基金会等社会团体以及社会公众对社会保障基金运营过程进行监管。更重要的是建立社会保障基金社会监督委员会，吸收社会各界利益的代表参加，定期对社会保障管理机构的财务情况、社会保障基金运营情况进行审核、检查，提出整改建议，不断完善社会保障基金管理制度。
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