建立我国粮食生产稳定增长机制研究，本文主要内容关键词为：粮食生产论文,机制论文,稳定论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于刚从短缺阴影中走出的中国来说，粮食安全不是一个抽象的理论问题，而是有着具体而深刻的内涵。在一个有30亿人口的发展中大国，粮食安全不仅是短期供求平衡问题，而且关系长期的可持续发展；不仅是经济生产问题，而且关系国家政治稳定；不仅是国内问题，而且与国际政治经济关系紧密联系。因此，对粮食安全怎样强调都不为过。未来农业发展的关键是建立粮食生产的长效机制，调动主产区和种粮农民的积极性。
一、我国调动粮食主产区和种粮农民积极性的主要做法
为了发展粮食生产，增加粮食产量，保障粮食供给，国家把粮食主产区作为工作重点，采取了一系列有效的措施，充分调动主产区和种粮农民积极性，使我国粮食综合生产能力不断提高，粮食安全得到基本保障。为了把握政策演变过程，对我国调动主产区和种粮农民积极性的主要做法可以分为两个阶段来分析。第一个阶段为2003年以前，第二个阶段为2004年。
（一）1978～2003年：政策重点及其评价
这一阶段，粮食生产起伏较大，供求形势错综复杂。到20世纪90年代末期，粮食产量实现了由长期短缺到供求基本平衡、丰年有余的历史性跨越。虽然当时没有明确提出粮食主产区的范围，但是从政策实施过程看，国家扶持农业和粮食生产的政策基本以目前的13个主产省为重点，兼顾其他地区，粮食主产区和种粮农民从中得到实惠最多。总的看，国家主要采取了四项措施来调动主产区和种粮农民的积极性。一是实行家庭承包责任制。长期被压抑的生产潜能释放了出来，导致1981～1984年粮食总产量连续大幅度增加，达到历史最高产量。二是建设商品粮基地县。该政策始于1983年，主要在长江中下游和东北两大地区的黑龙江、吉林、内蒙古、湖南、湖北、江西等11个省（区），选择了60个商品粮基地作为试点展开。而后商品粮基地县数量不断增加，到目前为止，国家已经投资建设了1003个商品粮基地县，累计投资66.1亿元，其中中央预算内基本建设拨款28.3亿元，地方政府配套投资37.8亿元。商品粮基地在保障我国粮食生产持续增长、稳定提供商品粮方面发挥着重要作用，其粮食播种面积、粮食产量、提供的商品粮总量分别占全国总量的46％、56％和65％。三是大幅度提高粮食价格。第一次提价是在1979～1982年，1994和1996年政府又两次分别提高粮食收购价格，幅度达105％，1998年， 国家明确规定按保护价敞开收购农民余粮，三次提价极大地调动了种粮农民积极性。四是推进优势农产品区域布局。2003年，国家制定了《优势农产品区域布局规划》，以做大做强一批优势产区，重点培育一批优势农产品，尽快提高市场竞争力，抵御进口农产品冲击，扩大农产品出口，增加主产区农民收入。
1978～2003年这一阶段采取的调动主产区和种粮农民积极性的做法，取得了较为明显的效果：一是告别了粮食短缺；二是增加了农民收入；三是粮食产业布局趋向合理。但是这一时期调动主产区和种粮农民积极性的做法，带有明显的计划经济色彩，更多的是采用行政调控手段，而不是通过市场规律。因此这些做法也产生了很多负面效应，产生了大量问题：一是“粮食大省，工业弱省，财政穷省”成为一种普遍现象，特别是粮食流通体制改革滞后，主产区和主销区粮食购销协作机制未形成，主产区国有粮食企业普遍存在着“老人、老粮、老账”问题，给主产区财政带来了压力。二是农民增收缺乏长效机制。20世纪90年代中后期的两次粮食提价都造成粮食产量异常增加，同时也造成粮食库存增加、价格下降和农民从农业得到的收入下降。20世纪80年代出现的是农村工业化，即乡镇企业的发展；90年代出现的大量农民进城务工，都是因为走不出粮食丰收——价格下降——农民收入减少——农民种粮积极性下降的怪圈。三是优势农产品规划没有包括水稻。水稻得不到相应的国家扶持，其产量大幅下降，竞争力有所削弱。从某种意义讲，这个政策导向是粮食品种失衡、水稻供给偏紧提前到来的重要原因之一。
（二）2004年：主要做法与绩效分析
2003年下半年以来，随着粮食价格不断上升，部分品种粮食库存已出现拐点，国家加大了对粮食生产的扶持力度，制定了一系列扶持主产区和种粮农民积极性、发展粮食生产的政策措施。
1.实行“三补一减”。一是对种粮农民实行直接补贴。目前全国总补贴资金114亿元，其中13个粮食主产省补贴资金101亿元。二是扩大良种补贴范围和规模。补贴范围在去年高油大豆、 优质专用小麦的基础上增加了玉米和水稻， 补贴金额从2003年的3亿元扩大到2004的12.4亿元，补贴全部用于主产区。三是对农民购买或更新大型农机具给予补贴。中央财政在全国主产区共安排农机具购置补贴资金7000万元。四是加大农业税减免力度。
2.增加对粮食生产的投入。国务院明确提出土地出让金用于农业土地开发的比例，按各市、县不低于土地出让平均纯收益的15％确定。启动了优质粮食产业工程，整合资金，在13个粮食主产省区确定了484个粮食大县和国有农场作为项目县（场），整体实施良种繁育、病虫害防治、标准粮田、现代农机装备推进和粮食加工转化项目，促进优质粮食产业的发展。另外，农业综合开发、土地复垦等资金向粮食主产区倾斜。
3.大力发展粮食产业。一是促进粮食转化与增值。大力发展以粮食为主要原料的农产品精深加工，国家对农产品加工企业在技改贴息、税收优惠、财政资金等方面给予扶持；鼓励在农区发展畜牧业，加大粮食转化力度，对农民购买良种、发展规模化养殖在金融贷款、财政资金等方面给予扶持。二是加强产销区的协作。鼓励粮食主产区到粮食销区建立粮食销售基地、发展粮食加工，也鼓励粮食销区到粮食主产区建立粮食生产基地、兴建粮食仓储设施。目前，浙江、广东、福建等粮食主销区同黑龙江、吉林、江西、湖南等粮食主产区进行了积极探索，取得了较好的效果。
4.加强对粮食和农资的宏观调控。为了保护种粮农民利益，调动种粮农民积极性，国家加强了对粮食和农资的宏观调控。对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格，先后制定了早籼稻、中籼稻、粳稻的最低收购价格，并向社会公布；实施多项价格、税收优惠政策，增加化肥等农资的国内市场供应，对化肥等农业生产资料价格过快上涨实行干预，确保农资价格在低位运行。
5.深化粮食流通体制改革。国务院召开了全国粮食流通体制改革工作会议，下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》和《粮食流通管理条例》；有关部门下发了《实行对种粮农民直接补贴，调整粮食风险基金使用范围的实施意见》、《国有粮食购销企业财务挂账处理意见》和《粮食收购资金贷款管理办法》等配套文件。这些政策文件和法律法规为全面推进粮食流通体制改革奠定了坚实的基础。
目前，中央的扶持政策已经带来三个明显效果。一是调动了农民种粮积极性。农民扩大了粮食面积，积极采用良种和实用技术，加强田间管理，增加物资投入。二是直接增加了农民收入。黑龙江、吉林两省农民因政策人均可增收200元以上； 其他11个粮食主产区农民人均增收80元左右。三是改善了干群关系，增强了农民对党和政府的感情。
（三）当前政策存在的问题分析
与此同时，由于政策设计的即时性，在政策贯彻落实中也出现了一些新情况、新问题，需要通过建立主产区和种粮农民积极性稳定增长的机制予以统筹解决。一是有关政策需要完善。特别是粮食直补、良种补贴、农机具补贴存在支持范围过窄、补贴规模过小、补贴机制不完善等问题需要解决。二是配套措施滞后。在主产区实行较大幅度的税费减免后，相应的乡镇机构、农村教育、县乡财政体制等改革没有跟上，粮食主产区各级财政普遍困难的状况没有根本改变，县乡基层政府运转存在一些实际困难。三是农资价格控制难度大。在上游产品价格得不到控制的情况下，农资价格容易反弹。四是一些长期存在的问题没有得到根本解决。2004年国家对主产区农业的扶持主要体现在对农民的补贴上，如直接补贴、良种补贴、农机具补贴以及农业税的减免，但是对主产区农业的投入力度仍然不足，农业基础设施薄弱、农民贷款难、农业防灾抗灾能力差等长期存在的矛盾和问题并没有根本改善，给农民增收带来了很多不确定性因素。另外，主产区农村交通、教育、卫生、文化等公共设施建设投入较少，农民生产、生活条件长期得不到明显改善。
二、建立粮食主产区和种粮农民积极性稳定增长机制
保护和调动主产区和种粮农民的积极性，必须从制度和机制上解决。通过建立对主产区和种粮农民利益保护的长效机制，使主产区政府有抓好粮食生产的利益驱动，使种粮农民能够取得比较稳定的收益或增加收入。建立主产区和种粮农民积极性稳定增长机制，应立足于解决粮食大生产、大流通、大市场的问题，使相关政策具有长期性、稳定性和制度性的特点。
在市场经济条件下，如何建立主产区和种粮农民积极性稳定增长机制，需要正确处理好以下几个关系。
一是长期与短期的关系。立足当前，着眼长远，对发展做出统筹安排，是正确处理短期与长期关系的正确方法。从目前来看，粮食主产区和种粮农民保持了较高的积极性，主要是由于国家加大了对主产区和种粮农民的扶持力度，所有政策都向主产区倾斜，但更重要的原因是粮食价格大幅上涨，农民种粮有利可图。但从长远来看，随着粮食产量的不断增加和品种结构的不断优化，粮食价格有可能回落到较低的水平，粮食滞销，农民种粮无利可图；库存积压，主产区承受巨大的财政包袱。在这种情况下，如何调动主产区和种粮农民积极性，是建立长效机制的关键问题。因此，国家加大对主产区的投入力度，进一步完善扶持发展粮食生产的有关政策，保持政策的稳定性和连续性，加强粮食市场的宏观调控，建立最低收购价制度，这是建立主产区和种粮农民积极性稳定增长机制的根本。
二是生产与市场的关系。在市场经济条件下，市场需求决定产品价格，从而对生产者的积极性产生导向作用。全部市场主体的平等、自由竞争是确定市场需求和产品价格的惟一有效途径。粮食是一种特殊的商品。市场机制不健全使价格信号引导生产的作用打折扣，往往容易导致价格信号被放大或缩小，生产者难以把握粮价走向。在这样的情况下，市场波动的结果通常是种粮农民的利益没有保证，挫伤农民种粮积极性。因此，处理好生产与市场的关系，全面放开主产区粮食购销市场，促进粮食市场主体向多元化发展，逐步形成大生产、大流通、大市场的粮食产销格局，是建立主产区和种粮农民积极性稳定增长机制的关键。
三是主产区和主销区的关系。粮食的需求弹性小，价格灵敏度很高，一个不大的数量变化，就会引起较大的价格变化，甚至会造成消费者哄抢。这种情况在主销区尤为明显。因此，处理好主产区和主销区的利益关系，是确保国家粮食安全的重要因素。当主产区粮食丰收、价格下跌、供过于求时，主销区能够及时从主产区调入粮食，以缓解主产区的压力，保护种粮农民利益；当主销区粮食短缺、价格上涨、供不应求时，主产区能够及时向主销区调运粮食，保障主销区供给。构建主产区和主销区之间的这种协作机制，是建立粮食主产区和种粮农民积极性稳定增长机制的重要内容。
四是中央政府与地方政府的关系。粮食关系国计民生，价格稍有风吹草动，就可能造成哄抢，影响社会的稳定。中央政府从维护国家安全的角度来要求主产区发展粮食生产，是无可厚非的。但是粮食的比较效益又相对较低，主产区和种粮农民为了发展农业和农村经济，增加农民收入，不得不以牺牲粮食生产为代价，大力发展经济作物、林果业、水产养殖业，兴办农村二三产业等比较效益较高的产业。处理好中央政府与地方政府的关系，仅靠强制手段不行，更应通过市场手段来调节主产区和种粮农民的利益关系。这是建立粮食主产区和种粮农民积极性稳定增长机制需要解决的突出问题。
建立粮食主产区和种粮农民积极性稳定增长机制，应坚持四个原则：一是可持续发展原则。国家通过国民收入再分配和财政支出结构的调整，充分考虑主产区和种粮农民的利益，保持主产区发展粮食生产的长久动力，调动种粮农民发展粮食生产的持续积极性。二是统筹兼顾原则。建立粮食主产区和种粮农民积极性稳定增长机制要统筹兼顾产区与销区、中央政府与地方政府、粮食生产者与经营者的利益关系，合理调整利益分配格局，充分调动各方面的积极性。三是发挥比较优势原则。粮食主产区在发展粮食生产上有巨大的优势，气候条件好，耕地相对集中，农民比较熟练地掌握粮食生产技术。主产区要充分利用传统农区的优势，加大基本农田建设的投入，加强农业科技创新与技术推广，大力推行农业机械化，不断提高劳动生产率和土地产出率，为建立粮食增产长效机制打下基础。四是制度创新原则。制度创新是建立粮食主产区和种粮农民积极性稳定增长机制的动力。要在粮食生产投入、农民直接补贴、土地流转制度、适度规模经营、产销协作机制、流通体制改革等方面有较大的突破，不断改革现有影响主产区和种粮农民积极性的体制障碍。
总的看，主产区和种粮农民积极性稳定增长机制，主要包括七个方面的内容。（一）建立农民种粮支持机制。在巩固现有政策效果的基础上，进一步完善政策，逐步增加补贴数量，拓宽补贴范围，创新补贴项目，简化补贴程序，确保各项补贴机制长期化、制度化，促进农民增收、粮食增产和竞争力增强，充分而有效地调动主产区和种粮农民积极性。（二）建立农民税费免征机制。加大中央财政的转移支付力度，对粮食主产区因农业税减免所带来的财政资金缺口实行100％的转移支付，以缓解农业税减免对乡村基层组织的影响。深化农村税费改革，巩固税费改革成果，推进包括乡镇机构改革、农村教育体制改革、县乡财政体制改革等各项配套改革，逐步建立农业税费免征制度。妥善化解乡村不良债务，建立健全农民负担监督管理机制，防止农民负担反弹。（三）建立粮食投入稳定增长机制。要积极合理地调整国民收入分配格局和财政支出结构，从财政、金融等方面增加对主产区农业的投入。中央和主产区要按照《中华人民共和国农业法》的要求，财政预算内每年用于农业支出增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度，每年财政支农支出的增长水平要高于上年财政支农支出的增长水平。（四）建立土地规模化经营机制。调动主产区和种粮农民积极性，最终要实现粮食规模化经营，提高种粮效益，增加农民收入。（五）建立粮食加工转化机制。主产区要立足粮食优势，促进农民增加收入，发展区域经济，并按照市场需求，把粮食产业做大做强。（六）完善粮食市场机制。一是加强对粮食价格的宏观调控；二是实现粮食购销市场主体多元；三是加强粮食市场监管。（七）建立产销区粮食协作机制。粮食的特殊性质决定了产销区之间的经济合作尤为重要。加强对产销区粮食协作的指导，引导产销区开展粮食产销对接，积极探索理顺产销区关系的新路子、新途径。产销区之间要按照商品粮合理流向，积极主动地开展产需对接，引导粮食企业签订具有法律约束力的购销合同，使产区的粮食有稳定的销路，销区的粮食有可靠的来源。鼓励产销区粮食企业以资产为纽带，建立跨区域的大型股份制粮食企业，把产销区的利益联结在一起。产销区要通过互建基地、联办市场、订单农业等形式，构建新型的长期稳定的产销区合作机制。粮食产销区之间的经济协作应该互惠互利，实现双赢。要完善粮食区际流通方面的法律法规，规范交易双方的行为，逐步使产销区粮食协作机制制度化、规范化。