加快推进农村土地流转的现实意蕴，本文主要内容关键词为：意蕴论文,加快推进论文,农村土地论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、加快农村土地流转是实现“三化”协调发展的必然选择
1.加快农村土地流转是新阶段我国经济发展的迫切需要
农村家庭联产承包责任制的推行，是农村生产关系的巨大变革，极大地解放和发展了农村生产力，推动了我国农村经济的发展，解决了十几亿人口的温饱问题，显示了其巨大的制度效应。然而，随着经济社会的快速发展，农村原有的土地产权制度也逐渐显露出一些局限性，面临着许多新的矛盾和挑战。主要局限是土地经营规模太小，致使农业生产率低下，直接造成农业生产成本偏高，而且农户超小型的经营规模，地块零散，限制了先进技术的采用，尤其是限制了对“规模性技术”的采用，诸如机械技术、生物技术、化学除草技术、病虫害综合防治技术等现代农业技术，农户根本无法单独采用。由于农业生产技术和手段落后，造成农业产量低，农产品品质差，在市场上缺乏竞争力。小农经济的生产方式使土地经营退变为一种“生活保险手段”，既妨碍了农业技术改造进程，也阻碍了现代农业发展进程，不利于农地资源配置效率的提高和农业的集约化经营①。因此，要坚持和完善家庭联产承包责任制，实现规模经营、促进要素流动，必须实行土地使用权流转。随着科技的发展进步和城市化、工业化进程的不断加快，农村劳动力大量转移，实现非农就业，农村土地的流转集中和农业规模经营的条件已经初步具备。加快推进土地流转，是现阶段破解农业发展难题，进一步推动经济发展的必然要求。
2.加快农村土地流转有利于推进新型农业现代化建设
实践已经证明，在坚持农村家庭承包经营制度的前提下，加快农村土地流转，推动土地集约化、规模化经营，是提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，转变农业发展方式，加快实现新型农业现代化的一种必然选择。通过土地流转把分散化的小块土地集中起来，把细碎化的地块连接成片，有利于实现农业规模化经营，实现规模种植、规模养殖，也有利于促进各类农业园区发展，有利于建设一定规模的农产品生产基地。土地形成规模经营后，农业先进科技得以推广应用，资源配置效率和生产效率得以提升，农民有动力加大农业投入力度，通过兴建公路、整修水利、购买农机、办电改水，引进新的生产技术、优良品种和管理工艺，促进农业生产的集约化，降低生产成本，提高农业比较效益②。不少地方经验表明，土地流转以后有利于开展农业用地综合整治，可以进一步提高粮食生产能力。“小田变大田”后，以前的田埂、边角都变成了可耕地。据测算，通过这一项就可以增加10%左右的土地。如河南省信阳市的息县、商城、固始、淮滨等地在土地流转后，都开展了大规模的土地整理工作。据统计，截至2010年，全市新增加耕地9.4万亩左右，进一步扩大了粮食种植面积，提高了粮食生产能力。通过土地流转可以普遍增加农民收入。承包方扩大经营规模、实行集约管理以及调整产业结构，收入可以大幅度增加。同时，作为流转方的农民，不仅可以获得承包地收益和国家各种农业补贴，而且可以从土地上解放出来，从事二、三产业，获得额外收益，增加非农收入，实现收入多元化，这样就实现了流转双方的“共赢”，有利于促进农业增效、农民增收。
3.加快农村土地流转有利于推进新型工业化建设
加快推进土地流转，有利于为新型工业化建设提供更多的劳动力。土地承包经营权的流转能使农民从土地上解脱出来，为工业和服务业提供大量劳动力，为工业化提供充足的人力资源，可以继续发挥劳动力成本低的比较优势，加快发展劳动密集型工业，推进新型工业化发展，延续“人口红利”。加快推进土地流转，还有利于为新型工业化提供更多的建设用地。土地是制约我国经济社会发展的“瓶颈”，土地流转有利于最有效地开发利用农地资源，经过复垦、开荒、土地整理，可保持在不减少耕地的情况下，增加土地存量，从而为工业发展提供土地资源，用于产业集聚区建设，加快新型工业化进程。
4.加快农村土地流转有利于推进新型城镇化建设
土地流转改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业状态，带动了相关产业的发展和农民分工分业，使农村富余劳动力从土地的束缚中解放出来，一大批农民离开农村进入城镇从事二、三产业，在城镇有固定工作和收入的农户举家迁出，到城市定居，大大加快了城镇化步伐。建设新型农村社区是统筹城乡发展的结合点，土地流转和新型农村社区建设相辅相成，互相促进。新型农村社区建设离不开土地整治和土地流转，土地流转有利于形成产业聚集区，通过建设产业聚集区可逐步实现就近转移农民、就近城镇化。土地流转有利于农民非农就业，实现就业渠道多元化、收入多元化，进而有利于合并村庄组建社区，有利于农民集中居住。河南农业大县滑县，通过土地流转发展产业集聚区，通过发展产业集聚区推进新型农村社区建设，成为其一大亮点。滑县按照新农村建设和城市发展的要求，结合产业集聚区发展趋势，为了给项目建设提供更多的发展空间，本着集约节约用地的原则，探索成立了新鑫田园公司，对区内33个村庄集中合并，统一规划，统一建设，努力打造成功能完善、环境优美、和谐宜居的新型农村社区。整合2.4万亩土地由新鑫田园公司规模经营，公司为区内农民按耕地多少给予一定实物补偿，集聚区为他们缴纳医疗保险、养老保险等，同时，将他们引导安置到新鑫田园公司和集聚区内企业务工，逐步将传统农民转变为产业工人。在鹤壁市的浚县，中鹤集团一下子把周围20几个行政村的土地整合流转，村民集中居住到一个大型社区，实现了工业、城镇和农业发展方式全面升级。这些做法都取得了初步成效，既为产业集聚区发展拓展了空间，又促进了新型农村社区建设和农民增收。
二、影响和制约土地流转的主要因素
近些年来，土地流转在我国很多农村地区得以推行，各地出现了多种有效可行的模式，主要流转模式有转包、出租、互换、转让、作价入股、联营、抵押等，取得了较好效果。有农户之间的转包，也有企业进行的较大规模的整合。如河南省，到2011年底，全省农村土地流转面积共计1982万亩，占家庭承包土地面积的20.6%。农业现代化程度高的地方，比如许昌市，土地流转已超过30%。农村土地流转和规模化经营，提高了农业生产集约化和专业化水平，实现了土地、资金、技术等生产要素的合理流动和优化配置，对促进现代农业建设和“三化”协调发展起到了积极作用。但同时也要看到，目前土地流转的规模和速度从总体上看还很有限，影响和制约土地流转及规模经营的因素有很多。
1.土地流转的总体水平受到经济发展水平的制约
土地流转的速度、规模归根到底要受经济发展水平的制约。从农户的角度看，由于我国一些地区的工业化、城镇化、农业现代化水平还不是太高，因此，吸纳非农就业的农村劳动力的能力还比较有限，更多的农民目前不可能完全离开土地从事二、三产业，更不可能都到城镇安家落户。绝大多数农民工是阶段性的农民工，收入并不稳定，老了以后还要返回农村。就农民阶层整体而言，绝大多数农民的收入、生存、生活、养老要依靠土地，这也就是说，土地在保障农民收入、生存、生活方面依然发挥着重要功能，扮演着重要角色。由此造成两个结果：一是土地流转意愿不强，流转率低；二是流转期限短。尽管有些农户种地已成了副业，但并不愿将土地流转出去。从规模经营主体的角度看，流转和规模经营土地，需要拥有雄厚实力(包括资金数额、生产能力、盈利能力等诸多方面)的涉农企业、种植大户、农民合作社，而目前这样的经营主体还不够多，这也制约着土地流转及规模经营。
2.社会保障体系及公共服务体系不健全不完善影响土地流转
由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全、不完善，土地对农民依然承载着主要的社会保障功能，许多农民主要还是依据土地收入解决看病、上学、养老等问题。部分从非农产业过渡为城市居民的农民为确保永久性生存需要，也不愿让土地承包经营权流转出去，宁愿留给子孙耕种。同时，长期实行的二元户籍管理制度，城乡分割的公共服务体制，使得农民工融入城市成本巨大，无形中阻碍了土地流转。
3.土地分散制约土地流转
农村土地在实行家庭联产承包责任制时，各乡村为了减少矛盾纠纷，将好田和差田按一定比例搭配进行分配，绝大多数农民的耕地分散于不同地段。这不利于小块并大块，实施互换并地，从而影响了土地的规模化、集约化经营。而且，大片土地流转中，若有一两户农民坚决不同意流转，就会给整个流转工作造成困难。
4.经济比较收益低制约土地流转并影响着土地流转的方向
我们在调研中发现有两种土地流转现象值得高度重视：一是流转土地中用于种植粮食的比重并不大；二是流转土地中用于种植蔬菜、经济作物的比重较大。导致这两种现象的根本原因是种植非粮作物的比较经济效益好。被调查的几乎所有种粮大户、农民合作社都反映种粮收益低，甚至有的说赔了本，表示以后不愿种粮或不愿再承包。很显然，种粮比较收益低是影响粮食规模经营的重要原因。从农户角度看，将土地转包给种粮大户，获得的收益并不高，因而不愿转包；从规模经营主体角度看，承包经营大片农地并未获得预期收益，有的甚至赔本，得不偿失，因而影响其承包积极性。如何通过粮食补贴政策，平衡种粮与种植、经营非粮作物的经济收益，调动种粮大户的承包积极性，既关系到土地的规模流转，也关系到国家的粮食安全。
5.配套支持政策措施不到位影响着规模经营主体的积极性
这主要表现在：(1)农业补贴政策不到位。目前的农业补贴政策，仍然是以小规模经营农户为指向的，这就造成真正从事农业生产的规模经营主体如种粮大户得不到补贴，而一些早就脱离农业生产的农户仍在享受政策优惠的局面。(2)融资政策不到位。在金融政策方面，规模经营主体普遍反映，信贷门槛较高、融资难、农业保险投保难，是当前制约规模经营发展的重要因素。一方面承包租金全部是提前预付，加上购买农业机械投入较大，规模经营需要较多的流动资金支撑；另一方面，土地承包经营权不允许抵押，农村信贷手续复杂，额度较低，导致贷款困难，直接影响到种粮大户对土地的投入。(3)土地政策不到位。一些农机合作社、种粮大户反映，因没有建设用地，一些大型农机具无法存放，大量的粮食难以烘晒、仓储。(4)农业保险政策滞后。许多保险公司不愿意投保农业生产，或设定苛刻条件。农业保险政策的滞后将会严重阻碍现行流转规模的扩大和可持续发展。(5)一些公共服务和设施跟不上，如科技服务、水利设施和道路建设等跟不上。配套政策支持体系不完善，影响着农村土地流转的发展后劲。
6.流转服务和管理体系不健全影响着土地流转的规范有序
农村土地流转中存在着私下流转多、口头协议多、权责不明多、经济纠纷多等诸多问题。农村土地的流转大多是自发进行的，有不少流转是以简单的口头协议形式形成的，随意性较大。目前，一些地方农村土地流转服务体系还不健全，不少地方的县乡没有成立农村土地流转服务机构，与迅猛发展的土地流转形势还不相适应。土地流转缺乏中介服务组织，土地使用权转入、转出的信息都不能广泛传播，造成交易信息极为不对称，导致交易双方的搜寻成本和谈判成本等转让费用过高，使得土地使用权的流转被限定在一定的范围之内，并且交易行为也只限于短期。这在一定程度上影响了土地流转的速度、规模和效益。同时，土地流转监管机构不健全，乡镇农经机构管理体制不顺，职责不明，有关土地流转的具体实施细则不明确，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，无法对土地流转合同进行指导和管理，一些乡镇没有专人负责土地承包管理工作，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理，农民的合法权益受到损害③。
7.部分农户思想观念相对保守。不愿进行土地流转
在农村，土地是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保证。千百年来，农民都把土地当作“命根子”，对土地有一种特殊的感情。受传统观念影响，一些农户对于土地流转有“三怕”：一是怕失去土地，老无所依。很多农民认为有了土地，生活就有退路，即使从其他行业赚不到钱了还可以回来种地，将来年纪大了，还可以依靠土地养老，心里踏实。二是怕国家政策调整，失去既得利益。由于目前国家各项惠农政策主要还是面向土地承包户，种田虽然“嚼之无味”，但又“弃之可惜”。部分农户担心土地流转后，土地经营权转移，一旦国家政策有所调整，将失去各项政策所带来的利益。三是怕纠纷不断。进行土地流转以后，种植大户会对土地进行整理改造，势必要打破地块界限，导致出现边界不清等众多问题。因此，很大一部分农民在从事非农产业经营后，宁可粗放经营，也不愿转出承包地，这在客观上造成了土地流转要素的供给不足。
三、加快农村土地流转的现实指向
1，明确农地流转制度的目标取向
农村土地是一种重要的自然资源，农地流转制度是一种重要的生产关系，农地流转制度的设计必须符合生产力的发展要求，符合农村的实际情况，符合广大农民的利益要求。其目标取向包括：一要有利于农地的规模化、集约化经营，提高土地利用效率。土地流转是现代农业发展的必然要求，是促进集约生产、规模经营的一种手段，规范和引导土地要素向专业合作社、农业公司、种养大户集中，有利于农地的合理利用。二要有利于提高生产经营者开发利用农地的积极性。农地流转关系中的生产经营者，包括农民和经营农地的企业、合作社等经济组织，流转制度的安排要有利于调动生产经营者的积极性，这是推动农业生产发展的关键。三要有利于农业增收增效。提高农业生产效益是土地流转的重要目的，因此，土地流转制度要有利于高科技农业发展，有利于农业产业结构的优化。四要有利于维护农民的利益。要确保农民的合法权益，土地流转的最终目的是为了农业增效、农民增收，因此，土地流转不能以牺牲农民利益为代价，必须让农民在土地流转中受益，而且，要确保农民在土地流转中获得递增收益。
2.明确农地流转的基本原则
为保证农地的可持续利用和我国的粮食安全，为保障农民集体的利益和农民承包权益，保证土地流转的公平、合理，在农地流转制度设计中要始终坚持三个原则：一是合理开发利用农地原则。不得随意改变土地用途，不得毁坏土地，必须确保农用性质，确保农地质量。二是依法、自愿、有偿原则。农村土地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则规范进行，不得改变土地集体所有性质，不得损害农民土地承包权益。土地流转必须充分尊重农民的意愿，不得强迫农民流转土地。没有发包给农民的土地流转一定要取得2/3以上村民通过，村民委员会不得擅自流转没有发包给农民的土地。村委会、地方政府不得利用权力干涉农民的土地承包权。三是市场化原则。为保证土地流转的公平、公正、效率，应充分发挥市场机制作用。
3.进一步搞好承包土地“确权”工作
要进一步细化和界定农民土地承包经营权的权能、权责、权益以及农民对承包土地的转包、转让、出租、入股等权利。在搞好“确权”的同时，做好登记、颁证工作。要进一步明晰土地产权，强化土地承包权的物权性质。要用立法明确土地使用权的契约性质或债权性质，以具有严格物权法意义的土地使用权取代土地承包权，即承包权物权化，使农民的土地财产权在独立性和明确性上有所保障，使农民真正享有土地的处分权，借以行使转让、出租、入股和抵押等权利。目前，农村土地制度已经在事实上形成了“三权分离”的局面，即土地归“集体”所有(所有权)、农民按户承包(承包权)、土地使用权可以自由流转(使用权)。农村土地“三权分离”的现状决定了农民拥有的土地承包权不再是一种债权，已经具备了物权属性，因此要弱化土地所有权，强化承包权物权属性，确保农民对土地长期的承包经营权，使广大农民成为真正的土地流转主体。只有完整的承包经营权，才能形成土地使用权流转的市场机制。
4.强化对土地流转的服务和监管
地方政府特别是乡镇政府要搞好农地流转的宏观规划，做好引导工作；在土地产权制度创新、土地流转市场建设、合同签订、合同履行等方面搞好信息服务和法律咨询服务；乡镇政府特别是县级以上农业行政主管部门要加强对土地流转的监管，为土地流转搞好服务。有条件的地方，可在县、乡、村建立专门的土地流转服务机构，搭建三级服务平台，提供转前、转中、转后全程服务。要大力培育土地流转的中介组织，积极发展市场化的“土地流转交易所”、“土地托管中心”、“托田所”等中介服务组织，为供需双方提供流转平台，提供合同、法律、竞价、风险保障等服务。要加强土地流转仲裁机构建设，国家需要加快土地仲裁立法，出台有关土地承包纠纷仲裁的法律，构建更为完善的、适合当前农村经济发展的法律体系。县、乡两级政府作为解决土地承包纠纷的最基层政府组织，要大力加强和完善农村土地承包仲裁体制建设，及时处理土地承包及其流转过程中出现的各种纠纷。地方政府可通过发展规划、政策措施、典型示范等，培育扶持专业大户、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等规模经营主体，依法引导土地集中经营。同时，要加强监管，严禁非法流转、强迫流转等现象的发生。
5.进一步规范土地流转程序
无组织性的土地流转严重影响土地流转的顺利进行，也将直接影响转让双方的利益，因此健全土地流转机制也必须规范土地流转的程序。要建章立制，使土地流转规范有序。要严格依照国家的法律法规，建立健全土地流转的各项规章制度，诸如建立健全土地流转的信息发布制度、价格评估制度、市场竞争制度、合同管理制度，从而使土地流转规范有序，更加公开、公平、公正并富有效率。要特别加强对土地合同管理等配套制度的规范，土地流转合同要明确流转地块的位置、面积、价格及支付方式、期限、双方的权利义务以及违约责任、解决争议的方式等细节。流转合同签订后，有关部门对每一起农村土地流转都要依法及时办理相关登记手续，搞好土地流转合同的签订和鉴证，加强土地流转资料的信息化处理。
6.要努力弱化土地的社会保障功能
农村社会保障体系主要包括农村最低生活保障制度、农村社会救济制度、农村社会养老保险制度、农村医疗卫生保障制度等，当前应加快建立多形式、多层次的农村社会保障体系。加强政府在收入再分配中的作用，加大对农村社会保障的财政支持，推进农村社会保障体系改革，逐步建立和完善农村的各项社会保障制度，弱化土地的社会保障功能，为农村土地流转市场的发展奠定基础。在有条件的地区可以对城镇中的农民工采用土地换“社会保障”的做法，探索建立统一的城乡社会保障体系。要建立农民社会保险体系，积极实施农民养老保险、医疗保险、失业保险等制度，逐步完善和加大对农村困难群体的救济扶助力度，把保障救济政策落到实处，增强农民离土的安全感和稳定感，消除其思想顾虑。要探索用土地换社保、换医保、换低保等流转模式，探索农民承包地权益转化为养老保险、医保的途径，尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。
7.建立和完善促进农村劳动力转移的长效机制
农村土地的流转与农业人口的流动互相促进，完善的农村土地流转制度能够促进农村剩余劳动力向城市迁移，有助于打破城乡二元经济结构，实现城乡经济社会一体化的协调发展，而农业人口的流动也会促进农村土地流转市场的发展④。如果传统的户籍制度不改，农民工就永远不能转为正式工人，不能成为城市的居民，融不进城市社会，土地完全自由流转的障碍就会继续存在。要为更多的农民能进城务工创造平等的条件，进而减轻农民对农地的依赖，实现农民永久性迁移。
8.通过典型示范带动土地流转
要大力培育产业化龙头企业、市场中介组织、家庭农场和农业公司等企业型的农业市场主体，积极发展农村各类专业合作经济组织和农民经纪人队伍。要积极发挥当地种养大户、龙头企业、农民专业合作社的典型示范作用，带动土地流转。要依托当地农业产业化龙头企业和合作社，全力打造专业化生产基地，对集中经营的流转土地进行统一规划，与周边农户实施“订单”合作，可以带动土地的大规模流转。
注释：
①黄祖辉、王朋：《农村土地流转：现状、问题及对策——兼论土地流转对现代农业发展的影响》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2008年第2期。
②陆学艺：《农民工问题要从根本上治理》，《特区理论与实践》2003年第7期。
③冯振东、霍丽：《中国农村土地流转问题研究述评》，《西北大学学报(哲学社会科学版)》2010年第2期。
④冯家臻：《促进土地承包经营权流转的思考》，《西部大开发》2009年第7期。