我国城市化中土地征收引发的群体性事件防控研究，本文主要内容关键词为：防控论文,土地论文,我国论文,群体性事件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D631.43 [文献标识码]A [文章编号]1007-8487(2011)10-0064-06
目前，我国城市化进程不断加快，一方面取得了城市化建设的巨大成绩，另一方面城市化的过程也造成了我国农村地区利益分配的冲突和生态环境的破坏，有的地区在土地征收中甚至酿成群体性事件，像各地出现的“争地风波”、“征地事件”和群体性越级上访事件，已经严重影响了城市化的发展进程。因此，正确对待土地征收中引发的农村群体性事件，认真分析其形成原因，采取切实有效的解决办法，关乎城镇化进程的有序发展、关乎新农村建设、关乎社会稳定的大局、更关乎社会主义和谐社会的构建，意义重大。
一、我国土地征收中引发群体性事件的现状
群体性事件是指由一定的社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的耦合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生人数众多的语言行为或肢体行为的冲突等群体行为方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件。群体性事件主要表现为“部分公众参与并形成有一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为，并对政府管理和社会造成重大影响的事件”。
从性质上来说，当前我国发生的群体性事件，绝大多数都是对权利和利益的诉求，属于人民内部矛盾，是由人民内部矛盾激化而产生的，并不是要推翻国家政权和现行社会制度。它的矛头指向一般不是国家、政府高层，而是针对社会上和基层的种种不公正的现象，它的产生也是以对党和国家的信赖为基本前提的。从某种意义上来说，群体性事件的发生，表明了人们权利意识的加强和对政府信赖程度的下滑。随着改革开放的不断深入，经济体制的转型和社会结构转型，社会利益格局的调整，新问题、新矛盾不断增多，我国群体性事件次数和参与人数均呈上升趋势，参与人员常常达到了成百上千，甚至上万人参与的事件在全国也屡见不鲜。群体性事件涉及行业越来越多，主体成分也呈多元化。其中，在城市化进程中，政府由于征收城市郊区或邻近农村的土地，在处理拆迁安置赔偿或土地增值利益分配方面存在的“侵吞”被征收方利益时，往往会引发群体性事件。
我国城市化建设，对于土地征收的用途，一是用于公共基础设施、高速公路、铁路等具有公益性方面的建设，二是用于企业工业园区、商业区、商品房住宅区等具有市场性方面的开发建设，而这两方面用途的土地征收在我国都是采取政府直接或间接出面的形式，以进行土地征收或征地拆迁。这就必然会引发土地征收利益分割的问题，是按公益用地补偿还是市场用地补偿，以及土地征收后如何保障被征收方的生活水平不降低等问题。目前，我国城市化建设中因土地征收、房屋拆迁所引发的矛盾和问题，主要是通过信访渠道来反映问题和解决问题，而不是像西方国家那样通过利益集团政治博弈的途径或司法的途径来解决。当前，我国城市化建设中因土地征收、房屋拆迁所引发信访问题的主要特点包括：(1)从数量上看，涉及土地征收、房屋拆迁引发的信访占约1/3强的比例[1]，随着城市工业园区的开发、高速公路、铁路的建设，这类因土地征收的信访案件呈增长趋势；(2)从内容上看，多数群众反映土地征收、房屋拆迁补偿标准偏低和安置问题，还有的反映违法征地以及房屋拆迁管理人员违法违纪问题；(3)从上访人员看，在群众信访活动主体成分多元化的同时，弱势群体包括困难户、下岗人员、残疾人、无业人员等低收入人群所占上访比例人数较大；(4)从处理情况看，城市化建设中因土地征收引发的安置问题、补偿问题的解决难度系数较大，群众上访反映的一些拆迁、征收问题不是一个部门能解决的，特别是那些与其他矛盾交织在一起的“老大难”问题。
概括而言，目前，我国土地征收中因利益补偿不公正等引发的群体性事件主要表现有：
1.集体性上访事件。土地征收利益补偿缺失公正与公平往往会导致群体访、集体访事件，从而影响社会稳定。据国土资源部统计，中国每年从农民手里征收的土地将近20万公顷，因征地引起的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的65%以上，因违法征地等引发的农村群体性事件已成为“影响农村乃至社会稳定的一个突出问题”[2]。另据《温州市群体性事件防控研究》课题组调查显示，2009年，温州市国土资源局受理的68批622人次的群体性上访案件中，反映违法征地类31批206人次，占群体性上访案件的45.59%，占群体性上访总人次的33.12%；征地纠纷及补偿类25批355人次，占群体性上访案件的36.67%，占群体性上访总人次的57.07%。而以浙江省温州市龙港镇为例，龙港镇常住人口在28万左右，信访办在2008年、2009年、2010年这三年所接访的千余案件中，85%的信访案件与土地征收或拆迁安置问题相关。可见，违法的土地征收以及过低的土地征收利益补偿容易引发集体上访事件。
2.冲击党政办公机关事件。在城市化建设中，部分群众由于对土地征收引发的拆迁赔偿与土地增值利益分配不满，而在上访又不能解决利益诉求问题时，往往会对政府产生不满情绪，以冲击政府办公机关事件的形式展现，严重影响党和政府“为人民服务”的形象和威望。如2008年震惊全国的甘肃“陇南事件”，2008年11月17日，甘肃省陇南市武都区东江镇30多名拆迁户集体到市委上访，反映陇南市行政中心搬迁问题，因未得到有效解决，上访人员不听劝阻，部分上访人员冲击市委机关，砸坏部分车辆和办公设施。聚集和围观群众陆续增加，最多时约2000人[3]。因土地征收中的利益补偿未达成一致，而引发的群体性冲击党政办公机关事件，目前已不鲜见，呈上升趋势。
3.扰乱公共秩序事件。城市化建设是政府主导改革开放建设的一个重要组成部分，可以采取诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁，是指“现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”；强制性制度变迁是指“由政府命令和法律引入和实行的变迁”。目前，我国土地征收中诱致性制度变迁不足，而强制性制度变迁过强，即对于被征收土地的村民或居民过于强制、简单粗暴，而诱致性的“惠民”政策使用不足，常常会引发像堵路、堵桥、堵街、静坐、游行等扰乱公共秩序的事件。
二、我国土地征收中引发群体性事件的原因分析
马克思主义认为，“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就要衣、食、住以及其他东西”，“人们的需要即人们的本性”，“没有需要，就没有生产和创造”，“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官而做事，他就什么也不可能做”，足见“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关”，都同他们的需要相关，“为生存而斗争、为享受而斗争和为发展而斗争”[4](P268)。利益问题是一个二元逻辑，一是利益需求产生的自主性，二是利益实现途径的社会性，人们只有通过社会性途径才能实现自身的利益需求。我国现阶段土地征收中所引发的主要矛盾，特别是土地征收、拆迁安置中的群体性事件，产生的原因就是人民群众利益没有得到满足，政府与开发商“强制征用”、“强制拆迁”激化矛盾的结果。具体分析其原因主要有以下几个方面：
(一)城市化建设中土地征收的直接群体利益需求“未满足”。
我国政府对农民集体所有土地的征收是一种行政行为，而不是简单的市场行为。这种不合时宜的土地征收政策，是当前征地过程中失地农民利益受损的根本原因。我国土地征收权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。《宪法》(2004修订)第10条规定：“城市土地属于国家所有”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”而《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》对于“公共利益”均没有给予准确的定义。在城市化建设中，如果要搞商业开发，就必须先将村集体土地征为国有，而土地征收的焦点和难点是如何实现征地补偿的公正性与公平性。
关于土地征收的公正补偿，到底是“完全补偿”还是“不完全补偿”，是直接补偿还是间接补偿，是“涨价归公”还是“涨价归农”，是以征收前的土地价值还是以征收后的土地价值为标准等等类似的重要问题，仅凭征收方单方面评估是难以回答和无法解决的。就土地市场价值本身来说，由于被征收的土地在实际操作中并未进入销售市场，会遇到一些不容易掌握的因素，如土地在最佳使用方式下的价值、政府规制影响和征地时的市场状况等等，市场价值与土地的实际价值之间也存在着偏差。土地征收也只是模仿自愿交易，实质却是特定产权的强制性交易，这就决定了在政府与被征收者之间不可能存在真正意义上的“市场”，特别是在目前中国土地市场价格比较机制尚不完善的情况下，一些地方政府领导为追求“政绩工程”而过分给予政策“优惠”拉拢大的开发商，甚至一些地方政府与开发商之间达成合谋而“侵吞”被征地的弱势一方的利益。征地补偿采用市场价值，不是落实征地补偿公正性的惟一手段，更不是“最优”选择。市场价值只有依托于征地补偿的政治行为所内涵的政治价值——社会公正，即效率与平等的动态均衡，才能减少自身局限性而具有手段的合理性。否则，市场价值手段的技术细分越复杂，越可能带来更多的社会问题，土地征收中引发的群体性事件只是这种矛盾激化的一种反映。
我国《土地管理法》第47条规定：征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补助费。虽然《土地管理法》没有对安置补偿费的用途加以具体规定，但从各地执行情况看，基本上是用于被征收土地的农民的生活安置和就业安置。各地方政府对于土地征收的补偿款发放，参照的是2004年修订后《土地管理法》的相关规定，并没有考虑物价上涨引起的人民币国内贬值等因素，所以，在土地征收及拆迁补偿等方面存在侵吞群众利益的情况。当前我国土地增值部分的收益分配，“只有20%到30%留在乡以下，其中农民的补偿款占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；开发商拿走土地增值收益的大头，占40%到50%”[5]。可见，我国城市化建设中土地征收的直接群体利益需求未得到满足，迫使被征地、被拆迁的群体寻找制度外解决利益诉求的途径，从而导致土地征收中的群体性事件。
(二)城市化建设中土地征收的直接群体利益诉求“被限制”。
当土地被征收而未获得“生活保障”的情况下，被征地的利益攸关者就会提出正当利益诉求，通过各种方式寻求“利益保护”。土地征收中合法的利益诉求、权利救济受阻导致“大路不通走小路”。在我国当前的法制框架下，因城镇化产生的矛盾冲突本身完全可以借助合法的途径予以消解，但实际上还有一些体制外的群体性事件的发生，在一定程度上也可以说是既定制度的错位——当国家的正式制度无法满足被征地群众的利益诉求时，体制外的对抗性的“非正式组织”和非理性的“私力救济”行为就会产生。也就是说，当信访、行政复议、诉讼等正常、合法纠纷解决机制和权利救济频频受阻时，就会转向堵路、围堵党政机关等不合法方式，从而形成了“大路不通走小路”的情形。从司法救济途径来看，在法治社会中，司法是维护社会正义的最后堡垒。但是因部分案件显示了司法的不公，导致了人们对于司法的信任危机，“信访不信法”就是民间法治信仰缺失的一种突出表现。
在这种情况下，通过司法的途径解决土地征收问题的成本过大而难以奏效，失地农民就选择采取上访的方式来寻求土地征收时的“利益保护”。人们更多地把希望寄托在非法治化、非程式化、成本相对低、或然性程度高、人治化特色明显的信访、上访或其他一些非正常手段上。2004年5月至10月，中国人民大学农村发展研究所课题组对中国信访状况进行了专项调查，在接受调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的有172位，占总数的42.9%，认为法院不依法判决的有220位，占54.9%，法院判决胜诉了而没有执行的有9位，占2.2%[6]。调查显示，正是这些原因让司法权威遭到质疑，人们不信任法院，宁愿上访，甚至聚众请愿，加剧了群体性事件的发生。2011年3月对浙江温州市龙港镇的调查，龙港镇近三年的接访案件中，每年约有60件是在司法途径不能解决的情况下转向信访的，信访则成为是否导致群体性事件的最后驿站，处理不好则会引发群体性事件。在我国，因司法不公、司法权威遭到质疑加剧了群体性事件的发生。换言之，由于司法在解决社会冲突方面的弱化，而使执政党和中央政府承担了在一个司法能正常发挥功能的社会中本可以无需承担的政治压力。
(三)制度外的“闹事”文化促成群体性事件。
土地征收中群体性事件发生的根本原因在于被征收土地的群体无法找到畅通的利益协商机制和利益维护机制。当基层政府的公信力在农民心中的地位不断降低时，农民便对基层政府具有不信任感甚至抵触情绪。而在信息不公开的情况下，当他们的利益诉求压抑已久而又无法通过制度内的司法途径、上访途径、人民调解途径来解决时，这种不满情绪一旦被引发就很难控制，结果必然爆发群体性事件，产生巨大的社会危害。当然，广大农民法治意识相对淡薄也是引发农村群体性事件的文化因素。改革开放以来，随着依法治国方略的实施，群众的民主意识逐步增强，民主参政的意识也越来越强烈。但受多种因素的影响，群众整体政治参与能力相对较弱，造成了较强的民主参政意识与较低的依法参政能力之间的反差。受传统文化中人治、重权、轻诉的影响，当群众之间、上下级之间出现利益摩擦或纠纷时，一些群众错误地认为通过聚众闹事可以对领导造成压力、引起政府的注意，从而加速问题的解决。于是，当这种方式能够奏效时，很多人便会纷纷效仿。再加上有的政府职能部门平时漠视群众疾苦，导致群众对基层单位、职能部门的不信任，把上访、聚众闹事作为谋求解决问题最直接有效的方式，容易形成“找政府不如堵道路”、“影响越大，问题越好解决”的不良社会心理。
“闹事”本身固然源自于尖锐的土地征收利益纠纷，但也是民意长期受到压制后反弹的结果。既然“闹事”的核心目标是要惊动上级政府及其领导人，那么，“将事闹大”与其说是一种被逼无奈的抗争行为，不如说是一种积极的表达策略。特别是当群众在土地征收利益诉求缺乏渠道时，对于那些不知道如何表达、向谁表达，或者虽有表达但没有得到认真对待的弱势群体而言，“将事闹大”无疑是其发出声音的最有效的方式。在某种意义上，把事情闹大，不但表达了对强权的抗议和控诉，而且也是对其行动必要性和正当性的合理辩护。而且“将事闹大”具有独特的技术优势：(1)“闹大”以极端的方式制造出轰动的社会效应，能增加引起上级政府及其领导人关注的概率；(2)“闹大”以“弱者身份”为武器进行抗争和动员，有助于博取广泛的同情和支持；(3)群众通过“闹事”策略将其困境建构成政府必须要重视的问题，能够迫使后者做出正面的回应；(4)“将事闹大”能使社会问题突破各种条条框框的束缚和限制，加快其进入政府议程的速度；(5)“将事闹大”以直截了当的方式来激活各种社会力量，弥补了公民行动资源不足和政策技术缺乏的缺陷。
成功地“将事闹大”将会带来广泛蔓延的示范效应，进而形成一种“比谁声音大”、“看谁动静大”的“将事闹大”比赛。既然“会哭的孩子有奶吃”，闹大才能得到甜头，那么，面临困境的人就会觉得，要想得到重视，迅速解决问题，就必须要把事情闹大了，甚至还会觉得，如果不闹大，就会吃亏。“闹事”文化的典型特点也就由此形成，即“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的一种“闹事解决问题”的文化氛围。近年来，在一些地方政府的做法中，为了尽快平息“闹大”，不惜花钱买平安，满足闹大者的要求。这样就更造成了一种“竞相闹大”的社会氛围，刺激人们用“将事闹大”来与政府做交易。在土地征收利益纠纷中，被征地的群众利益如果得不到合理保护，那么，他们在“闹事”文化氛围的影响下，也会采取“将事闹大”以求征地利益问题得到解决。在“群众闹大”和“政府应对”的复杂过程中，一些矛盾冲突还可能“扩大再生产”，引发更多的社会问题，特别是引发“群体性事件”，从而增加了土地征收利益纠纷问题治理的复杂性，社会也就更加陷入到“将事闹大”的恶性循环中去。
三、我国土地征收中引发群体性事件的防控对策
正如毛泽东同志所言，“解决群众的穿衣问题、吃饭问题、住房问题、柴米油盐问题、疾病卫生问题、婚姻问题。总之，一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题”[7](P136)。土地征收关系群众切身利益，而土地征收中的群体性事件是错综复杂的，对待土地征收中引发的群体性事件，应坚持一分为二的观点，那种一谈起“弱势群体”必说是“引发社会稳定问题根源”的观点自身也是“有问题的”，因为“目前许多弱势群体也是由于强势群体太强而主宰利益分配权力造成的”，就好比土地征收中的利益分配存在的不公平现象一样，被征收土地的一方总处于“弱势”地位，地方政府与开发商处于“说了算”的“强势”地位。因此，土地征收中的群体性事件的防控政策，应分阶段、有针对性，一个是“防”，主要是土地征收未引发群体性事件前的“防范”措施，即保证土地征收过程中利益的“分配公平”；一个是“控”，主要是土地征收中已经引发的群体性事件的“控制”措施，即通过弥补土地征收中的利益“分配不公平”，以做到土地征收中结果“持有的公平”。
(一)完善征地补偿款的发放机制与监督机制。
从征地补偿款的分类看，征地补偿款可分为土地补偿费、安置补助费和地上物及青苗补偿费。根据《土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”；“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”[8]。当前，纠纷争执的主要焦点是对土地补偿费和安置补助费的分配有意见而引发的，尤其是个别村民在特殊情况下能否分配土地补偿费和安置补助费的情形，更是焦点中的焦点。这类纠纷产生的主要原因是，目前我国对征地的补偿安置费缺乏一个分配到农户的具体细则，造成各村、组对征地补偿安置费的分配比较混乱。比如，有的全额到户，有的部分留村、组，而留村、组的比例又各有不同；在发放的时间上有的一次性发放，有的分若干年发放；在分配对象上有的不分老少按人头发放，有的按被征用土地面积分配，有的征到谁家的土地，补偿安置费归谁所有，没征到的一分不给，即使按常住人口分配，也涉及“有田无户口”、“有户口无田”等问题。
预防土地征收引发的群体性事件，必须完善征地补偿款的发放机制与监督机制，须从以下几方面着手工作：(1)指导村民委员会或村民小组，通过合法的程序，制定出符合法律规定的征地补偿款分配方案，而不能一味地遵从风俗习惯，以防止滥用自治权力现象的出现；(2)组织成立联合督查组，以检查各镇、村、组对被征用土地补偿安置费的分配和使用情况，加强征地后的监督检查工作力度和对征用土地工作各环节的社会监督；(3)实行村务公开、财务公开。完善征地补偿款的监督机制，必须以有效的村务公开、财务公开为前提。把村里土地征收、房屋拆迁的事务、财务，上级政府的政策和有关土地征收、房屋拆迁法律、法规，全部向村民公开，急村民之所需，使村务公开顺应民意。当然，村务公开的形式也不能千篇一律，但有一点是相同的，那就是不管采取什么形式，这些公开的内容要让村民知道。可以采取网上公开、村委会黑板公告栏、上门到户公开等多种方式的结合，以尽可能地让村民了解到政府土地征收的相关政策。村民对土地征收、房屋拆迁中提出的意见和建议，要及时反馈。只有这样，土地征收操作，才能“给群众一个明白，还干部一个清白”，才能在干部和村民中架起一座相互了解、相互信任、相互支持的桥梁，才能真正让村民当家作主。
(二)建立土地征收过程中失地农民生活保障机制。
大量失地农民、拆迁房屋户的权益保护和生活保障问题日益突出，已经成为影响经济发展、危及社会稳定的重要因素，化解土地征收中的利益分配矛盾，就必须建立土地征收过程中失地农民生活保障机制。而建立土地征收过程中失地农民生活保障机制，必须在完善我国土地征收补偿款发放与监督机制的同时，把企业招工安置、货币安置、留地安置、地价款入股安置、社会保险安置措施结合起来。其中要特别重视社会保险安置，建立起完善的社会保险安置措施，它包括以下三个方面：(1)应分清对象建立失地农民的社会养老保险制度。对于已经就业的失地农民，归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的统账结合的养老保险模式；(2)建立多元化的医疗保障制度，特别是尽快建立大病保险制度；(3)建立适当水平的最低生活保障制度。最低生活保障制度是现代社会保障制度的重点，是公民的生存权得到保障的重要体现，也是宪法所规定的“物质帮助权”的必然要求。
(三)建立健全对被征地农民的再就业培训机制。
当前，一些地方政府领导在建设社会主义和谐社会过程中认定了“摆平就是水平，搞定就是稳定，没事就是本事，妥协就是和谐”的不正确价值观[9]。就社会基层而言，目前的主要矛盾和问题往往主要反映在与就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房等有关的利益博弈上，特别是在物质利益至上的原则支配下，利益协调的难度、化解矛盾的代价比以往任何时候都要大得多。在这种情况下，有的地方领导和政府部门所谓的“摆平”手段，体现的不是领导水平和领导能力，而是谁的财力强、谁花的钱多。“摆平”变成了“花钱买太平”。而这种“太平”也仅仅是暂时的、局部的、表面的，所以“摆平就是水平”也就无从谈起。
土地征收中造成的后遗症，仅靠“摆平就是水平”或“花钱买太平”是难以长久奏效的，对于非富裕地方的政府财政更是难以实现的，“输血”不如“造血”，让土地征收中的失地群众转变社会角色，由农民转向多种职业角色才是失地农民的根本出路。土地征收得越多，转移劳动力的压力就越大；随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，由于失地农民文化素质和劳动技能偏低，就业难的问题更加突出，建立和健全失地农民的再就业培训机制或劳动技能培训机制，以提高被征地农民的就业竞争能力，使失地、少地农民转向二、三产业，有能力自谋出路迫在眉睫，同时支持和吸引被征地农民自主择业、自主创业，使其获取长期、稳定的收益。
(四)建立和完善土地征收中的民意诉求机制。
任何社会都存在着矛盾和冲突，因而建立正常的矛盾冲突化解机制，以通畅民意表达，就成为化解矛盾和纠纷的重要渠道。目前，许多土地征收中引发的群体性事件以及群体性泄愤事件的发生都是由于群众切身利益受损、实际问题长期得不到解决的情况下才产生的，如何让群众通过正常渠道、合法方式表达自己的意愿是预防土地征收中的群体性事件的第一道防线。要保证党和政府与广大人民群众沟通、交流的渠道畅通，各级政府就必须将社情民意与本地区实际相结合，进行综合分析和研究，将矛盾解决在基层，而不能使其发酵并扩大，也就是浙江省诸暨市“枫桥检验”，“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”。按照“分级负责，归口办理”、“谁主管谁负责”、“属地管理”的原则，各县、区对辖区内近年来群众反映的农村土地征收中的突出问题进行全面梳理，以解决群众反映强烈的违法征地、未批先用、批少占多、不按程序征地、不依法补偿安置、补偿安置不到位等问题为重点，以调处重复访、群体访、越级访为突破口，逐一落实责任，限期调处结案。
针对群众反映涉及土地征收、房屋拆迁有关的信访问题，为妥善解决各种问题，政府要从办理的每一起案件、处理的每一起纠纷入手。在具体工作中，应坚持从以下几方面入手：(1)要进一步畅通信访渠道。对群众合法诉求，要正确引导、积极化解；能解决的及时办，一时解决不了的，要耐心细致地讲明相关法律和政策要求，分步解决；对新办理的每一起涉及土地征收、房屋拆迁有关案件，要恪守法律，决不能因执法不公造成新的涉法信访；(2)要突出查办社会保障、征地拆迁等领域发生的贪污、贿赂职务犯罪，严肃查办滥用职权等渎职犯罪，让人民群众的合法权益得到充分保障；(3)要更加注重预防。深入推进个案预防和专项预防，突出抓好系统预防，推动涉及土地征收、房屋拆迁有关单位建立健全内部监督制约机制，从源头上预防涉及土地征收、房屋拆迁有关问题的职务犯罪的发生，以保障土地征收中的民意诉求机制的畅通。
(五)建立健全处理土地征收中群体性事件的疏导机制。
毫无疑问，城市化建设是我国改革开放、社会进步的必由之路。城市化建设是我国改革开放“谋发展”的重头戏之一，而城市化建设必然涉及土地征收以及拆迁安置问题。土地征收也是改革的一个重要组成部分，改革是“允许一部分人先富起来，先富带动后富”，但改革不允许“一部分人通过自己的强势来剥夺另一部分人的合法权益来保持自己的垄断强势”，改革是要实现改善型的“帕累托最优”，即在不伤害其他人利益的情况下实现整体利益最优化。土地征收中引发的群体性事件是由于深层次的利益分配不公平造成的，对待土地征收中的群体性事件，决不能一刀切的“简单、粗暴”，用官场所谓的最直接、最有效的“武力方式”来解决，警车开道，强制征收，不计后果，那样伤害的是党和政府与人民群众之间“血浓于水”的情感，严重破坏党和政府“为人民服务”的形象。因此，土地征收中引发的群体性事件，必须从以下三方面进行合理疏导：(1)要深入了解和正确分析发生事件的主客观原因，冷静处置土地征收中不同群体的利益诉求。冷静是处理土地征收中群体性事件的前提。看上访人是有理依法上访，还是有理无序上访，是无理纠缠上访还是无理无序上访，针对不同的情况采取不同的措施。对于因政府部门或者工作人员工作失误或者故意刁难而发生群体性事件的情况要予以坚决纠正和严肃处理。(2)要注意运用疏导的方式方法。平常要对社会敏感性问题进行经常性分析，对本地有可能引起群体性上访的苗头性问题，有关部门要提早介入，派人了解、指导和督办，尽量把矛盾和纠纷化解在萌芽状态；一旦发生群体性事件就要针对主要问题和主要人物，耐心细致地做好疏导工作，较好地控制事态。(3)要严格落实土地征收信访工作的责任制度。重要的土地问题信访，特别是可能引发群体性事件的“土地征收信访”，要实行领导包案制，明确责任，一旦发生群体性事件，领导干部一定要亲临一线指挥，各有关部门密切配合，形成合力，对不管、不问、不依照法律政策认真答复解决引起矛盾激化的相关责任人要坚决追究其责任，并与干部的政绩考核、奖惩相结合；同时政府工作人员要形成良好的工作作风，增强工作的责任意识，对待群众反映的问题要进行换位思考，以人民利益为重，及时有效地解决问题，防止土地征收中利益纠纷的事态扩大。