中国农村土地使用权商品化研究，本文主要内容关键词为：土地使用权论文,中国农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行土地使用权商品化，变土地无偿、低偿承包为有偿承包，变土地使用权的无偿转让为有偿转让，才能对土地配置形成有效的市场调节机制。这是发展农村市场经济的内在要求和必然结果。在推动土地使用权商品化过程中，必须认识到多种因素的影响和制约，采取相应对策以加速其进程。
一、农村土地使用权商品化的意义
农村土地使用权商品化，就是适应发展社会主义市场经济的要求，在家庭联产承包制的基础上，以坚持集体所有权、搞活土地使用权为原则，以提高土地生产率、利用率和劳动生产率为目标，变土地无偿、低偿承包为有偿承包，变土地的平均承包为竞争承包，变土地使用权的无偿转让为有偿转让，使土地使用权获得商品属性，实现自身价值，从而对土地配置形成有效的市场调节机制。
1.农地使用权商品化是农村市场经济发展的内在要求
土地是农业最重要的生产要素，实行土地使用权商品化，允许土地使用权有偿转让并使使用权进入市场流通领域，建立土地使用权市场，发挥市场机制在土地资源配置中的作用，是完善农村市场体系，发展农村市场经济的内在要求和必然结果。同时，农村土地使用权商品化也是进一步规范农村土地产权制度，规范土地流转制度，加强农地法制化管理的过程，这些也都是建立农村市场经济体制的客观要求。
2.农地使用权商品化是实现土地资源优化配置，提高土地经济效率的必要条件
按效益原则流转是一切稀有资源优化配置与利用的必要条件。土地作为一种十分珍贵的稀缺资源，只有同劳动力、资金、技术等其他要素一样流动起来，才能实现要素之间的优化组合，实现土地的有效利用。一方面，土地流转可使土地由低效率的分散使用向高效率的集中利用转变，以实现适度规模经营的需要；另一方面，当农户的人口或劳动力发生变化，改变了人地关系原有的平衡，劳动力、土地等资源组合明显不合理时，可以通过土地流转调整土地与劳动力的组合比例，以提高资源的配置效率。
目前，农地流转在我国还处于初始的自发阶段，没有形成一种规范的制度。第一，目前的农地流转依靠的是非市场机制，主要通过集体组织运用行政力量进行调整；第二，土地流转是无偿的或低偿的，其结果是使农民无论有无稳定的农外就业收入，都不愿放弃承包地，极大地限制了土地的流转，无法有效地实现农民与土地的社会分离；第三，土地流转未能体现效率原则的要求。土地流转的目的在于提高土地资源的配置效率，流转的原则应是谁出价高就将土地配置给谁。出价高的土地经营者一般都具有较高的技能和优越的生产条件，能取得较高的经营效率。运用行政力量推动的、无偿或低偿的土地流转，是与土地配置的效率原则格格不入的。第四，土地流转不稳定，特别是1988年以来，许多农村土地又重新回流到原来的转出者手中。土地流转不稳定的原因，除了农业劳动力转移的不稳定外，一个重要因素就是流转制度的不规范，尤其是与行政手段推动流转和缺乏相关的法规有密切的关系。
在我国经济已基本转入市场经济轨道，农村资金、劳动、技术等要素流动起来之后，非市场机制配置的土地流转不能不加剧农村人地矛盾的激化，制约着农村土地适度规模经营的形成和整个农业资源的优化组合。因此，大力推进农村土地使用权商品化，规范土地流转制度，促进土地有序流转已是当务之急。
3.农村土地使用权商品化对维护集体和农民利益，保护土地生产力意义重大
农村土地无偿或低偿使用与转让是导致农民经营行为短期化，农业生产投资不足，土地资源浪费，地力下降的重要根源，也是对集体所有权的侵犯和对农民利益的损害。第一，农户无偿或低偿获得承包地的使用权，进行无代价的土地经营，这使得一部分农民即使处在从事非农部门经营活动而无力经营农地的情况下仍不放弃承包地，结果必然造成集体土地的粗放经营甚至撂荒。第二，土地无偿使用使农民对不付代价而获得的土地经营权有一种不安全感，农民认为这种政策的可变性强。这就容易导致土地使用的短期行为。第三，农户对土地的无偿使用，使土地的集体所有权不能在经济上得以实现，同时也造成农村土地产权关系的模糊和土地公有意识的淡化，不利于集体对土地的管理。第四，农地无偿转让，使农户对土地的投资在转让时不能得到合理的补偿。这限制了农户对土地追加投资的积极性，制约着土地肥力的提高。同时，无偿转让是对农户这部分收益权的侵吞，也是对农户土地使用权的侵犯。土地使用权作为一种物权，在转让时理应得到一定的交换价值。可见，土地使用权商品化是提高土地生产力，保护珍贵的土地资源，维护集体土地所有权和农民土地使用权的重要措施。
4.农地使用权商品化有利于农业剩余劳动力的转移和农村二、三产业的发展
人们一般认为，农村二、三产业的发展和农业剩余劳力的转移是农地使用权商品化的条件，是农地流转的重要促进因素。事实上，这只是问题的一方面，而从另一方面来说，农地使用权商品化也有助于农业劳动力的转移和二、三产业的发展。第一，按行政手段、平均分配、无偿承包的农村土地使用制度，虽然充分体现了“公平”，使每个农户获得了一定稳定的收益，但这点收益却把所有农民都粘连在土地上，削弱了农民发展二、三产业的动力，不利于农业劳动力向外转移。而农地使用权商品化意味着按有偿使用和竞争夺标原则承包土地，使土地向善于农业生产经营的农户集中，缺乏农业生产经营能力的农户将失去土地使用权，这就切断了土地为他们留出的后路，近使他们向农外产业转移。第二，农村土地实行有偿转让，一方面将促进有农外就业机会的兼业农户，在得到合理补偿后，愿意放弃农业生产，全心全意发展二、三产业，提高农业劳动力转移的稳定性，有效地避免农户的兼业化及劳动力向农业倒流的现象；另一方面，有偿转让也为放弃农业生产的农户提供了一笔转让费用，这有助于解决他们发展二、三产业的资金问题，促进其转移过程。
二、农村土地有偿使用与有偿转让费的理论界定与计算方法
1.农地有偿使用费与有偿转让费的内涵
土地“有偿”的实质是按土地价格让渡土地。按照土地权利的不同转移方式，土地价格分为土地所有权价格和土地使用权价格。土地有偿使用费即土地使用权价格，系指为获得土地使用权并相应得到收益权而付出的代价。在社会主义市场经济条件下，农村土地属集体所有，由农户经营，这种所有权垄断和所有权与使用权的分离，必须通过收取地租的形式加以保证，就是说，农地承包者应当将其所创造的与土地肥力和位置相联系的超额纯收入的一部分，以地租的形式或土地使用费的形式上缴给土地所有者，作为承包土地使用权的租金。
在市场经济条件下，地租或土地使用费本应是在成熟的市场机制作用下，通过土地所有者与土地使用者、土地使用者与使用者以及所有者与所有者之间的充分竞争而形成。然而，我国的现状是农村土地使用权市场还远未建立，更谈不上健全的土地市场机制，因此在这种情况下，很难通过市场形成一个合理的土地使用费。但是，没有对于土地有偿使用费的数量规定，土地使用权的商品化难以规范化进行。为此，我们只有更多地从现实出发，使之尽可能地接近于理论范畴的要求。在此原则下，我们认为土地有偿使用费至少应包括：(1)上交国家的税金。这部分本是政府凭借政治权力，依靠立法强制、无偿、固定地从土地所有者手中取得的一部分农业收入。实行土地分户承包后，将税金作为土地有偿使用费的组成部分由集体统一征收再上交国家，不仅是必要的，而且有利于解决土地收益分配关系中的混乱状况。(2)国家和集体投入，以及农民进行劳动积累而形成的土地资本的价值折旧。具体可参照若干年来征收公积金的量来确定。(3)用于集体范围内的社会福利费。这部分本来可以收入水平为提取依据，但为了有利于控制向农民乱摊派、乱收费，可合并计入土地有偿使用费。(4)管理费。包括村集体经济组织作为土地所有权主体对该组织范围内的土地开发、使用所必要的管理费用及作为一般管理者身份计提的管理费用。还包括乡统筹费，由集体经济组织统一征收后，再按适当的比例留存和向上分解。
土地有偿转让费的内涵，从理论上讲可作广义和狭义的两种理解。广义的土地有偿转让费是指土地使用权从一个经营者手中转移到另一个经营者手中时，由转入者向转出者支付的全部费用，既包括土地转出者从集体取得土地使用权时支付的有偿使用费，也包括转出转入者之间通过对未来收益的预期和机会成本大小的权衡而在市场交换中形成的一种交换费用。这部分交换费用是市场机制自发作用的结果，它可以被认为是马克思所说的“虚假的社会价值”，还包括转出者对土地投入形成的级差地租Ⅰ。狭义的土地转让费仅仅指土地使用权让渡过程中转入者通过市场交换支付给转出者的交换费用，而不包括原有的土地有偿使用费。事实上，在农村现实经济生活中出现的土地有偿转让费，大多是指广义的土地有偿转让费。
2.土地有偿使用费与转让费的计算
从以上对农村土地有偿使用费与转让费的理论界定可以看出，农村土地有偿使用费和转让费的计量是件十分困难的事情，特别是在农村土地市场极不发育，各地自然社会经济条件差异很大的情况下，更难有一个统一、合理的价格模式。但是，为了保证土地使用权商品化较为规范地进行。仍然有必要介绍和评价农地使用费及转让费计算的一些基本方法，以作计量的参考。目前，对于土地有偿使用费计算方法，主要有如下几种主张：
(1)资产折旧付息法。参照工业生产中生产资料的折旧原则，加上折旧期内的资本利息，构成土地有偿使用费。
土地有偿使用费＝承包时确定的费用／银行年利率+[（承包时确定的费用／银行年利率）×折旧期资本年利率]×折旧期
这种方法的先决条件是已知土地承包初期确定的费用。由于大多数地方的土地承包费用每年都在变化，以何时作为承包初期难以确定，而且折旧期的确定也没有充分的依据。
(2)成本收益法。这是一种根据土地生产能力给经营者带来的收益，扣除生产总费用，另将社会平均利润留给土地经营者的计算方法。
土地有偿使用费＝单位农地年收益－单位农地的生产费用－单位土地平均利润额
这种方法的缺陷在于我国农业生产比较利益较低，成本较高，农业并未取得平均利润，因而按这种方法计算只能是纸上谈兵。
(3)产值利润分解法
土地有偿使用费＝[单位农地产值利润－（成本投入+成本投入×成本利润）]／银行利率
这种方法计算和使用都较方便，但由于农产品的比价差异很大，因此对同等质量的土地种植不同作物计算出的结果悬殊很大。
(4)余值报酬理论法
土地有偿使用费＝土地产品单位价－单位产品成本（不含土地）－单位土地平均利润额
这种方法与第二种方法相类似。
(5)收益还原法
土地有偿使用费＝未来纯收益／还原利率
这种方法实际上借用了西方土地价格理论，以纯收益替代马克思的“地租”。土地纯收益是指农地处于最优利用状态下的纯收益。由于农业生产的特点和农业经营范围的有限性，故对农地在未来利用中的收益预测相对准确。此法可以选用。
(6)年值折现法
如果农户向集体签订一次付款合同，就涉及到农用地全价的计算问题，即土地使用费总量。
土地使用费总量＝农用地年使用费×[（1+银行利率）[土地承包期]-1]／[（1+银行利率）[土地承包期-1]×银行利率]
此法的关键仍在于年有偿使用费的确定。
上述几种计量方法都可以作为土地有偿使用费计算时的参考依据，但每种方法又各有其局限性。比较而言，成本收益法和收益还原法无论从计量方法还是与现行农村经济统计制度接轨讲，都更优越一些。为了克服成本收益法的缺陷，土地有偿使用费的计量所要求的最适利用方向和投资组合所带来的收益，可以该地土近五年的平均收益和费用来代替，社会平均利润可以地区经济条件下一般资本投资利润率为基础，即：
式中，Ri为第i年单位土地年收益；C[,i]第i年单位土地总费用；
为地区社会平均利润。
但是，上式也只能作为一种参考公式。实际有偿使用费的确定还要在此基础上用现实中的各种具体参数加以修正。在目前情况下，可参照过去每年的农业税、集体提留和统筹费确定。此外，还应考虑到通货膨胀的影响。总的原则是，既要使农民从事农业有利可图，有利于调动农民的生产积极性，又要使集体的土地所有权在经济上得到实现，保证发展集体经济和管理费用的需要，更要使国家税金有稳定的来源。今后，随着农村土地分等定级的全面推开和各种基础资料的完备，土地使用费计量的依据将更为充分，方法也将更为科学。
关于土地转让费的计量比使用费更复杂一些，因为它除了使用费的部分、农户投入应补偿的部分之外，还有一个难以度量的、由市场竞争形成的“虚假的社会价值”。用理论公式表示则为：
土地有偿转让费＝土地有偿使用费+投入补偿（原使用者对土地的投入，其效益尚未充分发挥部分的价值补偿）＋土地转让过程中的价格增加额（由转出者和转入者自由交易形成）
现实的土地转让，大多是土地转入者承担转出者原承担的税金、集体提留、统筹费，在此基础上再适量付给转出者一定费用，也有不付甚至由转出者向转入者倒给补偿的。因此，很难要求统一。我们认为，只要能保证国家税金、集体提留和统筹费的完成，集体作为土地所有权主体主要在于监督土地利用的方向和规范转让行为，至于有偿转让费的具体确定可不作刚性限定，而由市场机制去决定。
三、农村土地使用权商品化的限制因素
1.农村土地产权关系模糊。农村土地制度的核心是产权关系。明晰的产权关系是市场经济发展的基本要求，是土地资源按市场机制流动转让、实现优化配置的首要前提。当前我国农村土地产权关系模糊主要表现在：(1)所有权主体不清晰。虽然宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有即全民所有的以外，属于集体所有”。但这个“集体”太笼统，是指乡、村，还是村民小组，不够明确，后来《土地管理法》和《民法》进一步规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。”但是，据农业部1987年对1200个样本村的调查表明：土地所有情况，属组（原生产队）所有的仍占65%，属村所有的占34%，以自然村或联队为所有者的占1%。由于所有权主体不明确，容易形成村与村民小组两不管或两不好管的局面。(2)产权中的“权责利”关系规定不清，缺乏必要的激励和约束机制。例如在土地承包合同中双方的权责不清，或只有承包方的义务，没有发包方的职责；有的连承包合同都没有签订。对农户在使用土地中所造成的地力升降也没有明确奖惩办法。土地承包后不愿或无力继续经营时能不能转包，转包后的“权责利”如何处理等，都缺乏具有法律效力的规定。(3)在不明晰的土地集体所有权下，农户的土地经营权表现出矛盾的两极现象：一方面是大多数农户的经营权极不充分，表现为承包面积的不确定性；边界的不确定性；补偿的不确定性，即土地调整时，能否得到相应的投资补偿难于确定；经营形式的不确定性，即在意识形态的压力下，是否会重蹈过去的覆辙①。另一方面是部分农户的土地经营“权力”恶性扩张，甚至误认为土地是自己的，可任意处置。
2.农业剩余劳动力大量滞留。实现土地使用权商品化必须要有充分的社会就业，农业生产领域不存在大量过剩的劳动力。而据有关预测，到本世纪末我国农村劳动力总数将达到5.2亿。农业内部容纳劳动力的最大极限为1.7亿，城市工业吸收农村劳动力的最大容量为0.5亿，目前乡镇企业已吸纳了1亿多剩余劳动力，也就是说，到2000年还将有近2亿的农村剩余劳动力需要转移到非农产业去，而唯一的途径就是通过乡镇企业发展来吸纳剩余劳动力。由于我国地区差异大，各地乡镇企业发展水平相差悬殊，特别是由于劳动力素质低下，户籍制度障碍，地区分割等因素的影响，乡镇企业比较有效地吸纳这2亿剩余劳动力尚需很长时间。目前我国农村劳动力的剩余量高达50%左右。大量剩余劳力倘若不能转移，农民就只能把有限的土地作为生活的主要源泉。在没有寻找到稳定、安全的生存替代来源之前，他们决不可能轻易放弃对土地的使用权，因而土地使用权商品化将难以实行。
3.农业比较利益低下。从我国40多年的发展进程看，我们一直强调农业要为实现国家工业化做出贡献，采取依靠农业积累发展工业的方针，国民收入的分配格局总是向着不利于农业的方面倾斜，工农业“剪刀差”不但长期未能解决，反而经常扩大。建国以来直到改革前的1978年，“剪刀差”一直处于扩大状态，其绝对量由1952年的74亿元增加到1978年的364亿元。此后，由于农产品购销体制改革和收购价格提高，剪刀差一度缩小，1986年为292亿元。然而，近年来由于农业生产资料价格的上涨远远超过农产品价格的增幅，剪刀差再度扩大。居高不下的剪刀差说明了这样一个事实：我国农业生产经营很难获得社会平均利润。更谈不上超额利润了。在这种情况下，土地的有偿使用只能以进一步侵犯农民的利益为代价，而有偿转让则成了无源之水、无本之木。据调查，四川广安县协兴区“两乡一镇”788户转出承包土地中，有偿转让仅占3.81%，无偿转让占18.4%，而补偿转让（即转包方倒向接包方支付一定的补偿费）竟占77.79%。可见，农业比较利益低下已成为土地使用权商品化的又一个重大制约因素。
4.农民对土地使用权商品化的承受力弱。土地使用权商品化的实质是对各种利益关系进行重新调整，这种调整最终要体现在土地租税制度上。而我国现阶段的土地租税制度极不规范，其主要表现是租、税、费界限不清，在此情况下许多地方借用各种名义乱摊派、乱收费，使农民负担日益加重。全国农村住户调查资料表明：1985年至1990年，全国农民人均负担额（仅包括国家赋税和集体提留）由15.4元上升至38.2元，提高1.1倍，年均增大15.7%，尤其是1989年和1990年，农民人均负担额增长率大大超过了纯收入的增长率，增幅分别比纯收入高15.5和12.3个百分点。农民负担问题已引起了中央和各级政府的高度重视，并采取了一系列措施减轻农民负担。但由于农民负担问题反映了从计划经济体制转向市场经济体制中的深层矛盾，而且涉及到诸多的部门利益，因此一直未能得到有效解决。从长远看，解决农民负担问题的治本之策在于发展地区经济，壮大集体经济实力。在农村集体经济尚未壮大起来之前，农民负担问题还将继续存在。由此看来，对于广大农民而言，沉重的负担已压得他们喘不过气来，实行土地使用权商品化无异于更加重现有的负担程度。因此，不解决农民负担问题，土地使用权商品化也就失去了微观基础条件。
5.缺乏农业风险防范机制。我国实行土地使用权商品化的一个重要目的是按市场机制配置土地资源，促进土地的流转和集中，而实现土地资源适度集中和优化组合的基本动力是对预期收益的追求。可是，在我国农业中，除上述的经营利润低于社会平均利润外，还面临着连成本都难以收回的巨大风险。这种风险在传统体制下主要是自然风险，而在市场经济体制下则是自然风险和市场风险相互交织，从而决定了市场经济中的农业无论是在产品竞争还是资源配置竞争方面都处于不利地位。因此，没有相应的农业风险防范机制，土地的有偿使用和有偿转让就会因巨大的经营风险而难以推行，即使推行也难以达到预期的目的。
6.农村社会保障体系的建设滞后。实行土地使用权商品化的一个根本条件是部分农民与土地的有效分离。要做到这一点，一方面要积极创造非农就业机会，促进农业剩余劳动力的转移。另一方面要把目前农民以经营土地作为就业保险转向社会保障，这是实现部分农民离开土地的又一个重要条件。目前，在一些经济发达的地区，由集体承担其成员的就业安排、病残和养老保障，对土地资源的合理流转有明显的成效。但多数农村地区没有这个条件。在这些地区，农民把土地作为一种基本的保障手段，或作为从事非农产业的一条退路，以便在失去非农就业机会时能够得以生存。因此，这十多年来，尽管已转移农业剩余劳动力1亿多，但土地并没按相应速度流转和集中。另据国务院农研中心对1.3万户农户所作的调查，即使对粮食收入仅占家庭收入20%以下的3366户的调查结果，愿意转让土地的也只占4.5%。可见，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力，农村土地使用权商品化的进程将严重受阻。
综上所述，农村土地使用权商品化要受到多种因素的影响和制约，土地使用权商品化进程的每一步都有赖于市场经济的繁荣和社会生产力发展的推动，有赖于整个经济改革的配套进行。但是，农地使用权商品化作为农村土地制度改革的目标模式是必须明确和坚持的，我们必须针对存在的主要制约因素，采取相应的对策，加速其进程。
四、推进农村土地使用权商品化的若干对策
1.坚持自愿与引导相结合的基本原则。农村土地使用权商品化是一个渐进的过程，除受到诸多客观因素的影响外，还直接取决于农民的主观意愿。当农民不愿意转让和接包土地时，靠行政手段和政府行为来强制推行的作法是不可取的。过去违背农民意愿而告失败的教训是很深刻的。当然，尊重农民意愿，并不意味着可以放弃必要的政策引导，无所作为。土地使用权商品化不可能等待所有的限制条件全部解决后才进行，因为土地使用权商品化本身对于促进农村市场经济发展，优化土地资源配置，提高土地生产力，增加农民收入，促进农业剩余劳动力稳定转移等都具有积极的作用。我们应根据不同地区的不同情况，通过积极引导，不失时机地推进农地使用权商品化的进程。
2.明晰土地产权关系。从土地管理和建设的角度看，村一级管理机构比较健全，干部力量强，集体经济实力较雄厚，有利于土地规划、管理、整治和开发，同时也与《土地管理法》、《民法》中的规定相一致。因此，农村集体土地还是以村作为所有权主体较为合适。村民小组履行所有权主体职能好的，也不必急于改变，以保持政策的稳定，同时加强对村民小组的土地管理。另外，还要明晰土地所有、占有（使用）者之间的权责利关系。我国实行的土地两权分离制度，土地所有权归集体，农民承包集体土地，只有使用权，没有所有权，双方通过签订土地承包合同来维护所有者与经营者的权益。集体有权向承包者收取土地有偿使用费，并在国家法律和政策的指导下管理好集体土地；承包者在合同规定的范围内拥有土地使用权，并获得全部经营所得，同时在土地承包期满或转让时能得到合理的投资补偿，地力严重下降的要负责赔偿。这些权责利关系，过去在土地承包中有的没有明确规定，有的规定了也没有认真执行，今后须加以完善。这样才有利于保护集体利益，调动土地经营者的积极性，促进土地合理流转，实现资源的有效配置。
3.继续大力发展非农产业、推动农业劳动力的转移。以乡镇企业为主体的农村非农产业对我国农业劳动力的转移和农村经济的发展作出了历史性的贡献。到1990年，乡镇企业从业人员9264万人，占农村总劳动力的22%。1979年到1990年的12年间，乡镇企业共吸纳农村劳动力6438万人，占同期新增农业劳动力总数的60%以上。但是近年来，在乡镇企业产值迅速增长的同时，吸纳农业劳动力就业的能力却急剧下降，特别是1988～1991年，靠农业就业的劳动力不仅没有减少，反而增长了8.7%。可以这样说，没有乡镇企业的发展及相伴随的农业劳动力转移，就没有农民的农外就业机会和收入增加的充分保障，也就没有土地使用权的商品化。分析乡镇企业吸纳劳动力能力下降的原因，固然有着市场竞争和技术进步过程中的“资本替代劳动”的因素，但最根本的原因还在于传统的户籍制度和地区的封闭性。因此，实行农地使用权商品化，应着力于通过股份制和股份合作制改造乡镇企业，打破乡镇企业的社区封闭性。同时，要在强化经济调控手段的前提下逐步实现对户籍制度的改革，支持农民以稳定就业的方式进城务工经商，支持农民跨地区流动，促进城乡开通、地区开通的劳动力市场的发育和成长。
4.完善农产品的价格保护制度，保证农业至少获得社会平均利润。价格保护是市场经济下政府实施农业保护的重要内容。目前，我国由于财政拮据的原因，农产品价格保护的对象仅限于水稻、小麦、玉米、大豆4种粮食作物中的合同定购和专储部分，这部分粮食尚占不到4种粮食商品部分的一半，而且制定的保护价格也太低，难以达到价格保护的预期目的。因此，应根据国家财政状况，逐步使价格保护的范围扩大到全部粮食商品部分和其他主要农产品，保护目标也应从初期以防止价格剧烈波动和调节供求平衡为主走向增加和稳定农民收入。关于保护价格的制定，必须参照生产成本、供求关系和工农业产品的比价关系确定，并实行年度弹性，以充分保证从事农业的农民能够获得社会平均利润。
5.建立健全农村社会保障体系。农村社会保障体系的建立需要政府、社区集体经济组织和农民各方面的努力。国家按市场经济的要求建立统一的社会保障体系时，应统筹考虑农村这一块。地区性合作经济组织和乡镇企业应根据财力，逐步为农民和乡镇企业职工建立失业和养老保障，以解决他们离土的后顾之忧。可以考虑将“以工补农”的资金，与其直接补贴农业生产，不如作为农民的保障基金，这更有利于土地的流动和转让。比如在一些乡镇企业发达、集体经济实力强的地方，农业生产的主要环节都要集体承担，农户付出的劳动很少。在集体提供的这些服务中多数是低偿，甚至是无偿的，实际上是把社区集体的工业利润用于补贴农业。结果，由于农民利用承包地能够获得一部分工业利润，自然不愿放弃土地，即使有了土地以外的经营项目，仍不愿将土地转出或退给集体。可见，在这些农村地区若将这部分补贴资金改变一下使用方式，比如一部分用于补贴土地经营大户，一部分用于为农民建立社会福利保障，情况就会大大不一样，土地使用权商品化的进程将会大大加快。最后，建立农村社会保障体系，也不可能完全依靠国家和集体，而应引入农民和职工的个人投保机制，将其收入的一部分用于保险资金。
6.规范土地租税制度，杜绝一切乱摊派、乱收费现象，切实减轻农民负担。
注释：
① 国务院农研中心编：《产权·流转·规模》，第78页。
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