“非典”与流动人口管理模式改革路径的选择，本文主要内容关键词为：流动人口论文,非典论文,管理模式论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕C922;C921.3 〔文献标识码〕A
一 “非典”再度“挑起”流动人口规模控制的话题
“非典”肆虐以来，人口频繁流动导致的疫情传播，使得人们又将关注的焦点集中在是否应对目前庞大的流动人口实施必要的规模控制上。
诚然，“非典”期间，反映在流动人口身上的种种问题值得我们深刻反思，但倘若得出的结论是因流动人口规模过大所致，从而再走人为控制总量的老路，则既违背人口迁移的自然规律，也会因缺少控制手段而重新陷入“控不住，管不了”的恶性循环之中。
纵观世界各国人口迁移的历史不难发现，人口迁移与所处的社会经济发展阶段以及与此相对应的人口出生率和死亡率之间有着密切关系，即人口迁移方式和规模与社会发展阶段存在着对应关系。据此，人口学家扎林斯基(Zelinsky)提出了人口迁移五个历史阶段的划分学说：(1)工业革命前传统社会阶段。人口出生率和死亡率都很高，人口自然增长缓慢，人口很少流动。(2)工业革命早期社会转变阶段。伴随死亡率下降，人口迅速增多，出现大规模由农村向城市的人口迁移；同时在国内移民拓荒或殖民海外。(3)工业革命晚期社会转变阶段。人口出生率持续下降，抑制人口自然增长，因移民海外使农村向城市的人口迁移速度放缓。(4)发达社会阶段。农村向城市的人口迁移速度较以前更低，而城市内部和城市之间的人口迁移和流动增强，来自发展中国家的净迁入人口和因商业、旅游活动导致周期性人口迁移增加。(5)未来超发达社会阶段。推测未来大多数居民在城市内部和城市之间移动，对于来自发展中国家的非技术工人的大量迁入，发达地区可能予以控制。目前，发达国家都已经历过前三个阶段，正处于人口迁移的第四阶段。
我国作为一个发展中国家，尚处在工业社会的发展时期，大量农村人口向城市集聚符合人口迁移的第二阶段的基本特征，只不过中国农村人口基数庞大，计划经济时代将农民禁锢在农村所积蓄的巨大势能在改革开放后“井喷”式的释放，使得以农村劳动力为主的流动人口的涌入对城市产生的冲击力更大罢了。而北京作为一个经济、社会、文化资源极其丰富的城市，首当其冲成为流动人口追逐的目标自然是顺理成章。因此，正确认识当今中国人口迁移所处的历史阶段是我们制定人口规模调控的基点。
农村人口向城市流动是城市化水平提高的重要标志，但伴随着城市规模的扩大，“城市病”的出现也成为许多国家致力于城市人口规模控制的起因。然而，从发达国家实践的结果看，以人为方式控制人口迁移流向或规模最终都未取得预期效果。20世纪90年代中期以来，包括北京在内的国内许多大城市也先后对流动人口采取过诸如下达数量控制指标和行业限入等政策，但成效甚微。可见，在人口迁移的第二阶段，逆规律而动，通过阻止人口向城市迁移，从而达到控制城市人口规模的目的，在实践上很难行得通。
事实上，“城市病”并不能与流动人口规模的大小直接划等号。分析发达国家在城市化进程中“城市病”产生的原因，显然与他们在追求经济增长的同时，忽视“社会发展”有直接关系。因此，吸取发达国家人口迁移过程中出现的教训，在尊重人口迁移规律的同时，以城市功能布局调整和产业结构调整为依据，通过经济政策调整，实现市场主导下的人口有序流动、合理分布；通过社会政策的调整，有针对性地解决仅靠经济政策调整无法解决的社会问题，以缓解社会问题对城市规模产生的附加压力，将人口流动产生的负面影响降到最低，才是制定北京城市人口规模调控政策应有的基本思路。
二 流动人口引发的“非典”传播说明了什么
因“非典”引发的在京流动人口“外逃”导致的疫情在全国范围的传播，以及流动人口“集聚”造成北京市内爆发性疫情的蔓延，使流动人口的健康状况首次以极其特殊的方式展示在人们面前。
流动人口数量众多是北京的一大特点。“非典”爆发之前，北京市有流动人口400万人，到5月中旬，在京的流动人口下降至263万余人。那么，是什么原因使得如此众多的流动人口在突发疫情面前，首选“归家”之路？究其原因，除了人们可以想到的疫病恐惧和经济缘由之外，长期缺少社会的人文关爱和实质性帮助，使处在危难之中的流动人口倍感无助，无疑对流动人口“逃离”京城起了推波助澜的作用。而流动人口高密度的聚合、居住空间的狭小和生存环境的恶劣是导致民工患者增多的直接原因。
毋庸讳言，占北京流动人口总量四分之三的外来民工虽然为北京的城市建设和发展做出了不可磨灭的贡献，但“边缘人”的身份，使他们长期游离于城市社会组织之外，无法享有北京市民应有的社会待遇。生活环境恶化，权益经常受到伤害，子女不能接受正规义务教育等与外来民工相连的种种现象，人们已经司空见惯，有谁能为他们提供实质性帮助？倘若不是“非典”降临，又有谁会把个人的健康与他们的安危联系起来？
如前所述，北京也面临着“城市病”的困扰。以控制性管理限制流动人口规模扩张，成为当前政府实施城市管理的重要指导思想。而控制性管理的主要手段就是以行政干预的方式，通过对户籍人口和流动人口实施区别对待政策，寄希望将流动人口中的弱势群体“挤出”北京，以达到抑制“城市病”的目的。于是，重“盘查”，轻“服务”，始终未将流动人口纳入基层社会组织的正常管理范畴。因此，当“非典”突然降临时，政府和社区组织根本无法准确提供流动人口的去向和健康状况，实施有效的防控措施和组织自助。倘若没有中央和各级地方政府给予的积极支持和配合，没有4月20日后，市政府采取的一系列强有力的有效防控补救措施，流动人口疫情传播所造成的灾难性后果将不堪设想。然而，即使如此，社会也已经为此付出了惨重和高昂的代价。
三 “分立并行”人口管理模式的弊端
“非典”期间，流动人口所以处于近乎失控的状态，显然是执行“分立并行”人口管理模式的结果。
所谓“分立并行”的人口管理模式是指：以“户籍属地管理”为依据，将户籍人口和流动人口置于两个不同的管理体系，在管理内涵、管理方式、管理手段各不相同的情况下，各自独立运行的社会管理模式。具体而言，北京市的户籍人口由其户籍所在地的街道办事处、乡镇政府以及相关职能部门负责提供全方位的日常公共管理和服务；而流动人口则由公安部门牵头、若干与流动人口管理相关的职能部门组成的临时机构——外来人口管理办公室负责提供有限的以办理和查验《暂住证》、《外来人员就业证》、《婚育证》为主要内容的控制性管理。随着城市社区组织的建立和日趋完善，户籍人口的管理主要是通过政府行政管理和社区居民自治管理相结合的方式得以实现，而流动人口则主要接受政府的行政管理。显然，与户籍人口相比，流动人口处于被动管理状态。
这种建立在不平等待遇基础上的“分立并行”人口管理模式的缺陷是显而易见的。
首先，流动人口管理机构任务单一，“三证”办理和查验既达不到总量控制的目的，更解决不了人口无序流动产生的种种社会问题。客观地说，《暂住证》、《外来人员就业证》和《婚育证》只是流动人口在京居住和工作的通行证，其中真正对人口规模起控制作用的《外来人员就业证》，也因始终未能找到人口规模控制与劳动力市场需求之间的科学对应关系而流于形式，基本处于需要就发的状态。由于工作性质所限，加之临时机构中管理人员和管理经费的严重不足，外来人口管理办公室根本无力解决流动人口自身或与之相关的各种问题。
其次，区别对待政策起不到总量控制的作用。流动人口在就业和社会保障方面不能与户籍人口享有同等待遇是人所共知的事实。尽管如此，依然阻挡不住流动人口进京的步伐。调查结果表明，除了最低生活保障制度这一户籍控制的惟一底线因素外，流动人口与北京户籍人口间种种不同等待遇对控制流动人口规模的影响作用微乎其微，也就是说，首都经济高速增长带来的较高预期收入对流动人口产生的“内拉力”大于遭遇不平等待遇导致的“外推力”。近年来外来务工经商人员持续增长（1997年为181万人，2000年为200万人，2001年为256.1万人，2002年为296.5万人）就是例证。
第三，公安机关负责流动人口协调管理，体制不顺。北京市流动人口管理独立运作始于1995年。当年5月，北京市政府成立了由市政府法制办、公安、建委、劳动、工商、规划、房地、卫生、计生等17个部门（后扩大到26个部门）领导组成的北京市外来人口管理领导小组，下设办公室。各区县街乡也成立了相应的管理机构，日常工作由设在各级公安部门的外来人口管理办公室负责统筹协调。倘若说，外管办是当时城市政府在“条块分割”管理体制下，无法对外来人口实施综合管理的“应急”产物，那么，随着政府机关职能的重新定位和外来人口管理任务的加重，现行管理体制的缺陷也日趋凸现，且不说在市级层面由“二级处”地位的市公安局人口管理处外来人口管理处协调市级相关职能局办时常出现的困难局面，就是从自身的治安管理职能定位看，由公安部门负责外来人口的综合管理也难免带有职业局限。因此，公安部门管理流动人口时常感到力不从心。
第四，社区组织没有成为流动人口的“娘家”，在帮助流动人口解决困难、沟通流动人口与政府和北京市民的关系，以及缓解与流动人口相关的社会矛盾和冲突方面作用有限。社区组织本是社区成员的“主心骨”和“代言人”。但社区组织却很难代表生活在辖区里的流动人口的意志。原因是根据北京市社区居民委员会选举办法规定，当选者必须具备北京市户籍。仅这一条，就将占全市人口四分之一强的流动人口的代表排斥在居委会组织的大门之外。没有流动人口的代表，谁在居委会中代表流动人口讲话？在“非典”面前，许多人感激单位对个人战胜“非典”的心理支持，组织的作用再次得到人们的认可，而没有“单位”的流动人口，社区可以依靠吗？
第五，控制性管理对流动人口心灵的伤害，容易造成失范人数的上升。调查中，我们经常能够感受到流动人口对社会给予的不平等和权益得不到保障时的不满，一些社会学家也表达了对第二代移民（流动人口子女）因缺乏对遭受不平等待遇的忍耐力，可能会采取一些比较激烈的对抗性行为的担忧。人是需要彼此尊重的。很难想象，长期处于压抑状态，无法得到及时排解的人，在危难之时能够与社会保持高度一致，而现行管理体制却没有给流动人口提供一个宣泄的渠道。
世界卫生组织把一个强有力的相互帮助的市民群体，一些为改善城市健康而协调工作的组织，看作是城市公共卫生的重要保证。同样，一个强有力的相互帮助的市民群体，一些包括政府在内的为改善城市管理而协调工作的组织，也是实现现代城市社会管理不可或缺的重要条件。而流动人口作为城市社会发展中不可分割的一部分，理应成为这些组织中的成员，分享组织带给他们的权利和帮助。
北京正在向国际化大都市方向迈进。承认流动人口规模庞大的现实，主动迎接“城市病”的挑战，既是政府的题中之义，也是政府的责任所在。因此，适时调整流动人口管理政策，积极探索科学有效的人口管理办法，应成为当前政府的一项重要工作。
四 构筑全民社会管理一体化模式的基本思路
“非典”留给人们的启示是多方面的，但人们对社会是一个不可分割整体的认识可能是最深刻的，“关心他人，就是关心自己”，便是这种认识的高度概括。推而广之，不论是户籍人口，还是流动人口，都是北京城市发展不可或缺的宝贵人力资源。“非典”期间，政府对流动人口，尤其是民工的人文关怀和提供的种种实质性帮助已经证明了这一点。从这个意义上讲，将户籍人口和流动人口作为一个整体，构筑全民社会管理一体化模式的时机已经到来。
流动人口管理改革要从制度创新入手。因为，流动人口不能享有北京市民待遇和进入主流社会，是“户籍属地管理”模式执行的结果。因此，以“居住地人口管理”模式取代“户籍属地管理”模式，是流动人口管理体制改革的基本着眼点。
居住地人口互动治理模式的核心思想是：打破户籍属地界限，将流动人口全部纳入常住社区的日常管理和服务范畴，通过制度创新，变人口的控制性管理为合作式治理，在社区范围内，建立一种全新的，没有户籍身份限制的，以政府依法行政，公民依法自治，其他社会组织参与公共管理和服务的互动型人口治理模式。与传统的户籍属地管理模式相比，居住地人口互动治理模式的制度创新主要体现在四个方面：
第一，建立包括流动人口在内的全市居民按居住地，即街道、乡镇行政管辖区登记备案制度。居住地登记备案制度的主要功能是随时掌握各种“人户分离”人口的基本情况以及去向，为人口管理部门提供准确的基础数据。作为户籍制度的补充，人口登记备案制度仅仅是对居住地人口现实情况的一种认定。由于它不与户籍挂钩，不具备吸引外地人进京的额外引力，因而不会对北京人口总量增长构成威胁。
第二，以居住地居民而不是户籍居民作为公共服务与管理的对象。它包含两层含义：一是就政府层面而言，基层街、乡政府要对生活在辖区的全体居民负责，而不仅仅是对户籍居民负责；二是指生活在辖区的居民，不论户籍、身份是否与居住地行政管理机构属性一致，都依法享有就地参政议政和享受公共服务的权利，并承担相应的义务。
第三，政府行政管理的制度创新。一是构建外来人口与北京户籍人口一体化的行政管理体系。在新的人口治理模式中，将改变传统的政府对外来人口、户籍人口实行分行并立的运作方式，把外来人口统一纳入北京城市人口管理体系，实行相关职能部门各负其责，街、乡政府负总责的居住地人口“条专块统”的管理体制。流动人口并人街、乡管理之后，增加的行政管理费用应通过市、区财政的转移支付加以解决。二是加快城乡结合部行政管理体制的改革步伐。城乡结合部是北京流动人口的聚集地。传统的“城乡分割”、“户籍属地”管理模式，使流动人口成为街、乡、单位“三不管”人口。应通过实施宽松的农转非政策，积极探索撤乡并街、撤村并居、撤地区办事处建街道办事处等途径，为农村管理体制向城市管理体制转换，为政府实施属地管理扫清制度障碍。
第四，社区是流动人口融入都市社会的最佳渠道。在流动人口较多的社区，应按比例配备流动人口身份的居民委员会委员和党组织成员，以便于他们代表流动人口表达群体意愿，行使社区民主管理的权利。在外来人口聚集区，应鼓励增建各具特色的群众性自发组织，如同乡联谊会、同业协会等组织，通过组织形式，将外来人口的个人行为与集体利益整合起来，从而达到既约束个人行为，又体现集体温暖的双重目的。
考虑到人口管理在北京的特殊重要地位，以及它是一项涉及多部门协作的系统工程，需要加大综合调控的力度，建议市政府组建北京市人口综合调控的专门机构，负责编制人口总量增长和结构调整计划，形成人口及其相关政策的综合调控机制，以便进一步提高人口综合管理的效率和水平。
总之，“非典”使我们这个社会改变了很多，从某种意义上说，“非典”教育了我们，使我们前进了一大步。但在我们取得多方面进步的同时，千万不要陷入对流动人口规模进行人为控制的“恶圈”。
〔收稿日期〕2003-06-11
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