全球气候治理中的国际机制与主权国家，本文主要内容关键词为：主权论文,气候论文,机制论文,国家论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
气候问题与人类自身的活动密不可分，人类的生存和发展与其所处的气候环境之间天然地存在一种复杂的互动关系。随着近代工业革命的发生以及由之而来的全球工业化进程，人类在享受前所未有的物质繁荣同时，环境恶化所导致的全球气候变迁也为人类自身的生存和发展投下了巨大的阴影。冷战结束前后，伴随着经济与社会发展的高歌猛进、全球化进程的加快以及国际联系的日趋紧密，以气候环境变迁为代表的诸多全球性生态问题已经远远超出了一国的范畴，在全球范围内危及人类自身的生存。因此，建立某种有效的国际气候治理机制已经成为当今世界政治的主要议程之一。
根据目前国际关系学界较为普遍的看法，国际机制（International Regimes）主要是指在国际关系一个既定的领域内由行为体预期所聚合的一套原则、规范、规则以及决策程序。（注：Stephen Krasner,ed.International Regimes.Cornell University Press,1983：2）而全球气候治理作为国际关系的特定领域之一，同样应被视做一种“功能性”的国际机制。（注：Norman J.Vig,Regina S.Axelrod.The Global Environment：Institutions,Law,and Policy.Congressional Quarterly Press,1999：4）本文认为，国家作为目前世界政治中最重要的行为体，在国际机制的创建、运行以及效用方面发挥着主导性的作用，而国际机制也必然对国家的政策行为以及国家间的交往模式构成深刻影响。这一局面的出现和发展不仅直接影响着全球问题的治理效果，也将对世界政治的未来走向具有重大意义。
一
自上世纪后半叶以来，环境恶化所导致的全球气候变迁引起了国际社会的广泛关注。尽管早在一个世纪之前便有相当数量的科学研究者指出了全球气候变化的根源及其危害，但主要是在过去30年间，各主权国家才开始更多地在全球层面上强调气候变化问题。（注：Ibid：1）
1972年联合国人类环境会议的召开标志着气候变化问题正式成为全球环境保护议程中的重要组成部分。在全球气候治理进程当中，1997年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）及其第三次缔约方会议通过的《京都议定书》（Kyoto Protocol），具有里程碑式的意义。尽管这些国际条约中的许多重大问题（诸如实施细则、遵约程序、资金供给以及缔约方之间的区别待遇等问题）并不成熟或者仍处于谈判之中，但其所确立的诸多原则规范（注：如公平原则（即共同但有区别责任原则）、充分考虑发展中国家的具体需要和特殊情况原则、预防原则、促进可持续发展原则及开放经济体系原则等。）以及在此过程中频繁出现的国际外交活动和国际立法行为在一定程度上标志着国际气候治理机制的初步确立。这一国际机制大致包括以下三方面的内容：第一，参与国际机制的主要行为体；第二，国际机制所创立的有关行为体活动的主要原则、规范和规则；第三，该机制的决策程序和禁制措施等。
一般认为，国际气候治理机制的行为体主要包括国际组织、国家政府、非政府组织（NGO）甚至跨国公司等。（注：陈迎.国际环境制度的发展与改革.世界经济与政治，2004（4）：46）尽管以联合国环境规划署为代表的国际组织以及相当数量的非政府组织在气候治理问题上发挥重大作用（注：有关国际织和非政府组织在全球环境治理中的作用.见：Marvin S.Soroos.The Tragedy of The Commons in Global Perspective.in Charles W.Kegley,Eugene R.Wittkopf,ed.The Global Agenda：Issues and Perspectives.The McGraw-Hill Inc.,2001：486～487），但国家仍是国际气候治理机制中最重要的行为体，各主权国家的政策行为对于国际机制的创建、运行和效用具有其他行为体不可比拟的巨大影响力。
第一，主权国家在国际气候治理机制的创建中起着决定性的作用。国家是历次全球环境与气候会议的主要参与者，同时也是国际气候立法的基本法律主体，国际气候治理机制中主要原则、规范、规则和决策程序的确立主要通过主权国家间的谈判、妥协、承诺与认可方得以实现。各主权国家作为主要参与者，参加了包括1972年联合国人类环境会议在内的历次全球环境与气候会议，其政策和态度关系着历次国际环境保护活动的成败。国家同时也是包括《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》在内的诸多国际气候立法的法律主体。因此，各主权国家的态度和政策，极大地影响了国际气候立法的有效性与权威性。
第二，国家的政策行为极大地影响了国际气候治理机制的运行与效用。正如一些学者指出的那样，由于国际机制主要被看做是世界政治的基本特征中间的调解性因素或者是“干扰性的变量”（注：罗伯特·基欧汉著.苏长和等译.霸权之后——世界政治经济中的合作与纷争.上海人民出版社，2001：77），在缺乏国际政府、法律和法庭来强制推行某种禁制政策的情况下，国际机制的所有政策依然主要在国家政府的层面上得以执行。（注：Norman J.Vig,Regina S.Axelrod,The Global Environment：Institutions,Law,and Policy.Congressional Quartarly Rress,1999：2）因此，国际机制的运行和实际效用主要依赖各参与国家的具体政策得以实现。相反，如果不与国家这样牢固的依托相联系，国际机制的作用就会飘忽不定。（注：罗伯特·基欧汉著.苏长和等译.霸权之后——世界政治经济中的合作与纷争.上海人民出版社，2001：74）在全球气候治理问题上，尽管相关国际机制的诸多原则规范还没有落实到具体执行层面，但后者的实际运行依然需要参与国际机制的各主权国家出台相应的国内政策法律方得以实现，其效用更要以各主权国家所愿投入的时间和能量进行衡量。（注：Oran R.Young,ed.The Effectiveness of International Environmental Regimes：Causal Connections and Behavioral Mechanisms.The MIT Press,1999：3）因此，国家的政策行为仍是影响国际气候治理机制的运行和效用的最重要因素。
二
由于气候变迁的跨国性和全球性影响，开展某种形式的国际合作已是大势所趋，而国际气候治理机制的初步建立就是国际社会共同努力的主要成果之一。各主权国家对国际气候治理机制的参与，必然导致国家的政策行为和利益范围受到国际机制的重新规范，因而在既定问题的解决上将倾向于采取更为合作与积极的政策态度。（注：Oran R.Young,ed.The Effectiveness of International Environmental Regimes：Causal Connections and Behavioral Mechanisms.The MIF Press,1999：5）与其他国际机制相比较，国际气候治理机制对国家政策行为的影响更为深入。这主要体现在以下几个方面：
第一，国际气候治理机制为各国家政府规定了国内气候治理的目标与义务，必然要求各参与国家重新考虑对国内经济的干预力度与干预手段。国家政府是国际机制的主要参与者和国际义务的主要承担者，《联合国气候变化框架公约》为各缔约方规定了包括提供国家排放信息通报、增加技术投入、提供信息交流等项义务，《京都议定书》中更为附件一国家规定了具体的温室气体强制减排指标。但温室气体的排放是由国家内部各经济生产单元所造成的，控制温室气体排放必将对国内各经济部门产生极为复杂的影响，这就要求各国必须重新考虑对国内经济活动（特别是对排放温室气体的经济行为者活动）的干预力度与干预方法。在此过程中，如缺乏相应的技术创新，国家对温室气体排放的管制必然会导致温室气体排放企业生产成本的上升和竞争力的下降，从而直接影响各国经济福利的总体水平。再考虑到国内各利益集团在此问题上对各国国内政治的影响与反馈（注：一些学者便指出，主权国家中特定利益集团（如经营能源和能源密集型产品的大企业）为了维护其自身利益，往往以强大经济实力和社会影响力为后盾，影响政府决策的制定。见：李东燕.对气候变化问题的若干政治分析.世界经济与政治，2000（8）：69），这就使得各国国内政策的制定更加困难和复杂，各国必须在遵守国际义务与保证国内经济福利这两大目标间做到一种微妙的平衡。
第二，国际气候治理机制所提供的排放贸易机制增加了国家的贸易手段，在一定意义上改变了传统的国际贸易形式，必然要求各参与国对其贸易政策作出相应调整。排放贸易一般指《京都议定书》第17条所确立的合作机制，该机制允许在发达国家之间进行有关温室气体排放指标之间的贸易合作。这一规定使得温室气体排量指标成为了一种可以贸易的商品，并由此开创了新的国际贸易市场。对于那些实际排放达不到规定限额的国家，国际气候治理机制为其提供了一种新的、可以谋利的贸易手段，而对那些实际排放超过规定限额的国家则可以通过购买排放指标来完成减排义务。新贸易形式的出现将会给当事国对外贸易结构和国际收支产生重大影响，各国必须认真考察本国实际利益的增减，并适度调整本国的贸易政策。
第三，国际气候治理机制将对国际资本的流向产生相当影响，各参与国的汇率政策将为此受到一定牵制。由于发展程度不同，各国在温室气体减排方面所付出的边际成本也存在较大差异。因此，国际气候治理机制的运行将可能导致减排成本较高的国家出现资金外流、汇率贬值和刺激出口，而减排成本较低的国家则可能出现国际资本的大量流入和汇率升值，中长期可以提高资本存量。甚至更有学者论证指出，任何国家的率先减排行动都会造成不参与减排的国家或能以较低成本减排的国家因增加国际资本的流入而获益。（注：陈迎，庄贵阳.“京都议定书”的前途及其国际经济和政治影响.世界经济与政治，2001（6）：41）国际气候治理机制对国际资金流向所造成的影响，将直接制约各国汇率政策的制定。
第四，国际气候治理机制将对国家间的交往模式，特别是对发达国家与发展中国家关系产生有益推动，从而影响各当事国家外交政策的重点与走向。国际气候治理机制提供了联合履行（JI）和清洁发展机制（CDM）等手段以促进气候治理领域的国际合作。在此机制影响下，出于完成温室气体减排义务与降低减排成本考虑，温室气体排放量较大的发达国家将会通过提供资金技术、开展项目级合作的方式加强与发展中国家的合作。通过这种合作，发达国家可望以远低于国内减排的成本实现《京都议定书》规定的减排义务，而发展中国家则可以获得更多的资金和更好的环境保护技术，从而促进国家经济的增长和环境保护，实现可持续发展的目标。如果执行得当，有望达成发达国家与发展中国家之间的“双赢”局面。
在参与全球气候治理的过程中，各主权国家的政策行为受到来自国际机制的深刻影响与严重制约。就其结果而言，国家对国际气候治理机制的参与必然会导致国内各经济部门和各利益集团之间利益的重新划分。与此同时，国际气候治理机制也为各参与国之间的交往模式和国家间合作提供了新的领域与新的思路。
三
全球气候问题的凸显和国际气候治理机制的创立为各主权国家政策的制定提出了一系列的新课题与新挑战，主权国家的政策行为同时也在不断影响着国际机制的形成乃至未来发展。在全球气候治理过程中，主权国家与国际机制之间复杂的互动关系，必将会对当今世界政治中的一些根本原则和基本特征构成重大影响。
其一，全球问题“挑战”国家主权。当今国际政治依然处于无政府状态（也即主权国家间缺乏合法的、权威的与核心的权力来源）之中，主权原则仍然应当被视为“国际生活的主要事实以及对其进行理论概括的起点”（注：Hedley Bull.Society and Anarchy in International Relations.in Herbert Butterfield,Martin Wight,ed.Diplomatic Investigations：Essays in the Theory of International Politics.London：Allen and Unwin,1966：35）。但近年来，主要归因于包括全球气候变迁在内的诸多全球性与跨国性问题的出现甚至恶性发展以及既定领域内全球治理的可能与必须，导致了主权原则在其合法性与功用两方面受到越来越多的侵蚀和挑战。
在气候变迁问题等全球环境问题上，一种全球视野的生态观点似乎正逐渐成为国际社会的共识。这种观点认为，尽管现实世界被分隔成为各自为政的、独立的共同体（即主权国家），但就其根本而言，世界是一个物质的、生态的整体，是人类和其他物种的唯一共同体，最终受到自然法则同样的制约。（注：约瑟夫·凯米莱里，福尔克.李东燕译.主权的终结——日趋“缩小”和“碎片化”的世界政治.浙江人民出版社，2001：212）在面临全球生态问题时，尽管各个国家可以出台各种政策以确保自身的安全，但是当代生态和技术现实之间的巨大差异导致了这种威胁远远超出任何单一国家的控制。在这种压力下，各主权国家必须寻求某种形式的国际合作或参与某种国际机制。但各问题领域的国际机制一旦建立，其原则、规范、规则和决策程序必然会对其行为体的活动具有某种“禁制”（injunctions）含义——它们限制着行为体特定的行动并禁止其他的行动。（注：罗伯特·基欧汉著.苏长和等译.霸权之后——世界政治经济中的合作与纷争.上海人民出版社，2001：71）在特定领域内，国际机制规定了各主权国家什么可做和什么不可做。对各主权国家而言，参与国际机制和承担国际义务的直接代价就是对部分主权的放弃。
受到强烈置疑的主权规范、国际机制日益显现的突出作用与在环境保护领域非政府组织的广泛活动一起，构成了在全球气候治理中世界政治的大致图景，部分学者更由此预言：在当今世界政治中，国家权力有向亚国家、跨国家和全球层面转移的趋势存在。（注：Martin Hewson,Timothy Sinclair,ed.Approaches to Global Governance Theory.State University of New York Press,1999：6；James N.Rosenau,ed.Governance without Government：Order and Change in World Politics.Cambridge University Press,1992：2～3）
其二，主权国家制约气候治理。尽管国际机制的出现在特定领域制约了主权国家的行为、限制了主权国家的权力，但应当看到，在国际无政府状态这一世界政治的基本背景之下，国际机制的作用仍极为有限。国际机制由各自分立、其利益和观念往往互相抵触的主权国家所构成，这一基本事实使得国际机制的权限往往被限定于调节“国家间”而非“国家内”的关系。这一点在国家间的共存模式、外交实践和国际法中得以保持和体现，后三者设计的目的就是保护国家免受外部力量对其内部的事务的干涉。（注：Bruce Cronin,Institutions for the Common Good：International Protection Regimes in International Society.Cambridge University Press,2003：1～2）这直接导致了国际机制运行与效用的不确定性与相对脆弱。同时也是全球气候问题历经多年复杂艰难的国际谈判，至今治理机制建构仍不完备、治理效果仍不彰显的重大原因。在面临包括全球气候变迁这类跨国性和全球性难题时，部分学者认为，主权国家的政策态度“几乎不断地妨碍、甚至往往阻绝在生态环境等领域内国际公正与合作的实现。”（注：时殷弘.全球化潮流中的国家——关于国家在当今世界政治中的地位、权能和积极作用的系统论.战略与管理，2002（4）：93）
其三，气候治理影响国家实力。国际关系的经典理论认为，国家在国际权势体系中的地位与作用取决于国家间实力的对比。包括经济实力在内的国家实力是国家政策行为的出发点与最终归宿。由于全球气候治理对各参与国家经济福利所产生的巨大影响，国际气候治理机制的实际运用势必引起特定国家实力的此消彼长。
尽管存在许多不确定性，但国际气候治理机制对于温室气体减排的有关规定及其所提供的若干合作机制无疑将对各国国内经济福利和国际经济走势产生重大影响。在国内经济运行的各个方面（诸如税收、企业竞争力与企业成本、国内公共物品与共有资源的使用、国民收入和人均生活费用、国内与国际投资以及国家贸易结构与国际收支等），各参与国均受到国际气候治理机制所施加的复杂作用。正是基于此点考虑，各主权国家无不认真权衡参与国际机制对本国经济福利所产生的后果，以期最大限度地维护本国的经济实力。
其四，全球气候治理涉及国际伦理。鉴于气候变迁问题的全球性特征，该问题的彻底解决必须通过国际社会的一致努力。但由于发达国家与多数欠发达国家在现实力量上或政策态度上所存在的巨大鸿沟，只有更多地将从国际伦理角度而非单纯的技术角度出发，才有可能促进这一问题得到公正与根本的解决。
应当强调的是，在气候治理问题上发达国家应当负有更大的义务与责任。从历史角度考察，多数发达国家在其工业化进程中所形成的大众消费结构、经济的高能耗结构、对发展中地区的不计后果的掠夺性开发是导致全球环境恶化的主要祸首。发达国家只有在放弃掠夺性贸易、减少奢侈消费、改造生活观念的同时，大力推动在问题领域内与欠发达国家的国际合作，才是解决全球气候问题的可行之道。值得欢迎的是，《京都议定书》中所提出的“共同但有区别责任原则”为欠发达国家免除了强制减排的义务，并承诺通过资金支持和技术转让帮助欠发达国家改善国内气候环境。这便为国际气候治理机制的实际运行打下了坚实的基础，也得到了广大欠发达国家的广泛好评和实际拥护。
上世纪后半叶特别是冷战结束以来，全球政治的主要议程似乎正处于从传统的“高级政治”问题向包括人口危机、生态危机、气候变迁、南北差异等“低级政治”领域转移的过程之中。包括气候变迁在内的全球问题因其突出发展及政治含义的日趋体现，已经引起了越来越多学者的热切关注。（注：例如，在著名学者罗斯诺归纳的影响世界政治演进的五种力量或趋势当中，全球生态问题的突出发展首屈一指。其它四种力量或趋势包括：科学技术的迅猛发展及其社会、经济及政治后果；国家与政府能力的下降；国际社会的非集中化（decentralization）趋势以及人类个体视野与意识的演进。见：James N.Rosenau.Turbulence in World Politics：A Theory of Change and Continuity.Princeton University Press,1990：12～13）这一现象既反映出人类共同体对于全球安全问题认识的不断深化，也同时反映出当今国际社会一些值得关注的发展特征。但与此同时，当今世界政治的两大基本特征（即世界政治的无政府状态与其主权国家构成；各主权国家之间基本力量分布的巨大悬殊）仍为任何全球问题的解决预设了基本前提和大的背景。这就导致了在当今世界政治中，任何涉及全球问题治理的国际机制必须在得到主权国家（特别是大国、强国）的同意与认可的情况下方能建立，而国际机制的运用与效用也必须仰仗各主权国家（特别是大国、强国）的政策行为方得以实现。与此同时，国际机制的创建及其运行也必然从特定方面规范主权国家的行为方式。主权国家与国际机制之间的复杂互动不仅直接影响到既定问题的解决，同时也必将对世界政治的未来走向和基本面貌产生独特的影响。
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