中国“十二五”规划重要指标述评，本文主要内容关键词为：述评论文,中国论文,重要指标论文,二五论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“十二五”是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。作为未来我国实现科学发展的行动纲领，我国的“十二五”规划备受关注。
2011年全国“两会”期间，温家宝总理所作的政府工作报告及分发给代表、委员的《“十二五”规划纲要（草案）》释放了大量关于“十二五”规划的重要信息，特别是24个经济社会发展的主要指标。在此次公布的24个指标中，主要涵盖经济发展、科技教育、资源环境、人民生活四大类，共12个预期性指标和12个约束性指标。其中，预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。政府主要通过创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，适时调整宏观调控方向和力度，引导社会资源配置。约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和设计公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。主要通过政府合理配置公共资源和有效运用行政力量确保其实现。与《“十一五”规划纲要》相比，指标总数有所增加，且加大了约束性指标的比重。而这些指标的突破性意涵则率先外露为以符合科学发展观要求的绩效考核和政绩考核体系，凸显政府在资源环境保护等社会管理、公共服务和涉及公共利益领域需要履行的职责（王佳宁，2010）。
在此，选取经济发展领域的国内生产总值、服务业增加值比重、城镇化率这三个预期性指标，以及人民生活领域的城镇参加基本养老保险人数、城镇保障性安居工程建设、全国总人口这三个约束性指标，对其面临的主要障碍及对策进行述评。
一、经济发展指标中的国内生产总值
以科学发展为主题，以保障和改善民生为重点，“十二五”时期将是我国加快转变经济发展方式的攻坚阶段。从国际惯例看，GDP已成为世界公认的衡量一个国家和地区总体经济实力的重要标志。
（一）“十二五”时期的国内生产总值目标
2010年10月发布《中共中央关于制定十二五规划的建议》明确指出，制定“十二五”规划的指导思想为：“顺应各族人民过上更好生活新期待，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，深化改革开放，保障和改善民生。”沿着这个思路，在保持了多年高达10％以上的高增长之后，我国对经济增长目标作了重大调整。
2011年2月27日上午，温家宝总理接受中国政府网、新华网联合专访。在采访中，温家宝总理首度透露：我国“十二五”时期的年均经济增长率预期目标拟定为7％。
2011年政府工作报告正式提出：“未来五年，我国经济增长预期目标是在明显提高质量和效益的基础上年均增长7％。按2010年价格计算，2015年国内生产总值将超过55万亿元。”与“十一五”时期相比，这一指标降低了0.5个百分点（见表1），与2010年10.3％的增长速度相比，则低了3.3个百分点。
在《“十二五”规划纲要（草案）》中，对我国的国内生产总值这一预期性指标进行了设置（见表2）。而这一举措“是党中央、国务院着眼于经济可持续发展的一个重大决策，充分体现了以科学发展为主题，以加快发展方式为主线的发展思路。7％的速度可以把发展的重点放到加快结构调整、提高经济增长质量和效益，放在保障和改善民生上。”（盛来运，2011）这将是我国经济发展的一个历史拐点。如果说过去的30多年改革，是维持一种规模性扩张这样一种增长方式的话，那么以“十二五”规划为标志，GDP崇拜至此画上了句号（汪玉凯，2011）。
（二）国内生产总值的实现面临的可能障碍及其破解
与“十一五”时期，特别是与2010年的国内生产总值相比，“十二五”时期国内生产总值这一目标看似十分容易实现，但实际上仍面临很多障碍。
1.面临的障碍
综合学术界的各类观点发现：
第一，唯GDP的价值观的长期存在将使国内生产总值目标的实现面临考验。“地方政府和官员对GDP的关心表现为：一是GDP完成了多少；二是GDP的多少与类似本地经济结构的其他地区比，景况如何；三是下一级政府完成得怎样；四是在GDP总量的构成中，第一、第二、第三产业各自所占的比例是否合理。”（王佳宁，2009）这种价值观，使我国在教育、医疗卫生、就业、社会保障、环保、生态和公共安全等公共服务和社会管理方面的考核和约束不足。
第二，粗放型经济增长方式占主导，资源成为经济增长瓶颈。我国单位产值能耗是世界平均水平的2倍多，比美国、欧盟、日本、印度分别高2.5倍、4.9倍、8.7倍和43％；我国8个行业石化、电力、钢铁、有色、建材、化工、纺织等主要产品单位能耗平均比国际先进水平高40％；燃煤工业锅炉平均运行效率比国际先进水平低15％～20％；机动车百公里油耗比欧洲高25％，比日本高20％；我国建筑采暖、空调能耗均高于发达国家，其中，单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近的发达国家的2.3倍。我国单位资源产出效率也大大低于国际先进水平[1]。
第三，经济结构失衡影响经济持续稳步增长的实现。一是投资结构不合理，导致产业结构失衡。二是投资与消费结构失调，有效需求不足[2]。消费、投资和出口是拉动国民经济增长的三驾马车，总需求结构均衡发展对一国经济可持续增长具有重要作用。长期依靠投资和出口来拉动经济增长，容易导致生产能力过剩和贸易摩擦。长期以来，消费需求不足一直是困扰我国经济发展的一个重大问题，经济增长主要依靠投资和出口拉动。20世纪80年代，我国的居民消费平均约占GDP的50％左右，20世纪90年代，该份额下降到46％，2005年仅为38％。这在世界各主要经济体中是较低的，同年美国的居民消费占GDP的70％，印度的这一比例为61％[3]。
第四，我国的劳动生产率、投资效率较低，实现明显提高质量和效益下的经济增长还存在一定的难度。据世界银行的一份研究报告显示，我国的生产率在改革开放后的很长一段时间里确是显著增长了，但这个增长主要得益于劳动力从农业向非农业部门的转移，即“配置效率”的改善提高了我国经济的生产率水平，但技术效率的改善并不明显。以我国第二产业的劳动生产率来看，我国第二产业劳动生产率只相当于美国的1/30、日本的1/18、法国的1/16、德国的1/12和韩国的1/7[4]。
第五，经济增长与国民收入增长不同步，“国强”与“民富”之间还存在一定的差距，收入差距将影响经济增长的稳步实现。
第六，体制因素将是影响国内生产总值目标是否可以实现的重要方面。目前，就宏观层面而言，政府与市场的作用处于转型过程中，市场配置资源的体制尚不完善。就中观层面而言，地方分权体制及政府官员的政绩考核制度使地方政府行为错位。就微观基础而言，企业的市场主体地位还在建立过程中，尚未真正建立起与现代市场经济相适应的公司治理结构及相应的运行机制[5]。
2.障碍的破解
王佳宁认为，官员对GDP的关心缘于量化考核，因此，破除唯GDP的价值观需重构绩效考核体系。迄今为止，对官员政绩的衡量是一个世界性难题，其难处在于政府部门或公共管理部门的绩效很难量化，因为它们的目标向来是多重的。一个地方发展的快与慢，远非靠对主要官员的“量化”考核来左右，重在富有战斗力、凝聚力、创造力的“班子”，以及一批具有创新理念、开放意识和务实作风的领军人物。
张立群认为，转变经济增长方式，根本上依赖于经济体制模式和发展模式的转变。基于此，一要正确认识生产结构升级的特点，充分认识市场规律，在市场调节的基础上因势利导，尽量减少行政措施对市场主体行为的干预；二要加快改革步伐，完善规则，充分发挥市场的调节作用，同时注意规范政府行为，转变政府职能[6]。
臧跃茹、刘泉红提出，要以调整和优化产业结构为主要途径，大力发展有突破性带动作用的高技术产业，积极促进经济增长方式的转变。为此，一要促进以提高现代化程度和国际竞争力为目标的产业结构调整；二要大力提高技术创新对经济增长的贡献度；三要充分发挥市场机制作用，转变政府职能；四要建立现代企业制度，构造转变经济增长方式的微观基础；五要提高对外开放水平，推动实施“走出去”战略；六要切实保护好资源与环境，实现可持续发展[7]。
针对我国三次产业发展的不协同对经济增长的影响，王云平、王昌林提出了促进三次产业协同带动经济增长的基本思路，即落实科学发展观的要求，坚持“一产稳、二产强、三产大”的产业发展方针，转变产业发展模式，突破制约产业发展的关键环节，实现三次产业之间良性互动发展[8]。
就消费需求不足问题，张亚雄、赵坤认为，从短期看，扩大投资是扩内需、保增长的重要保证，必须注重扩大投资转化到促进消费的效果。扩大消费的根本途径是增加人们的收入和改变人们的消费习惯。同时，需制定不同组合的政策措施，既着力促进消费，又有利于保持经济较快增长[9]。袁瑞娟提出，推动城镇化有利于提高整体生产效率，缩小城乡居民收入差距，拉动内需促进经济增长。要积极扩大就业渠道，承接农村富余劳动力的转移，促进城镇化水平的提高；供给充分的社会保障、公共基础设施等公共物品，切实保证城镇化质量，以扩大内需，促进经济增长[10]。
针对经济增长的可能困境，林吉双提出了一揽子的改革建议。一要创新技术、体制和机制，提高资源利用效率，走集约化经济增长之路；二要合理调整经济结构，实现经济增长的持续化；三要深化体制改革，转变政府职能，实现经济稳定增长；四要积极拓展就业渠道，不断提高就业率，充分发挥我国的比较优势；五要强化政府再分配职能，提高低收入居民收入，缓解社会分配不公[11]。
二、经济发展指标中的服务业增加值比重
服务业是国民经济的重要组成部分，服务业的发展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志。加快发展服务业，提高服务业在三次产业结构中的比重，尽快使服务业成为国民经济的主导产业，是推进经济结构调整、加快转变经济增长方式的必由之路，是有效缓解能源资源短缺的瓶颈制约、提高资源利用效率的迫切需要，是适应对外开放新形势、实现综合国力整体跃升的有效途径。
（一）“十二五”时期的服务业增加值比重目标
克拉克（1940）、库茨涅茨（1971）和钱纳里（1975）等人的研究发现：随着经济发展和人均收入水平的提高，服务业部门在国民经济中所占比重会不断上升，并最终超过农业部门和工业部门而占据主导地位。这一产业结构演化的规律得到了包括发达国家和发展中国家在内的大量经验数据的证实，服务业的比重和发达程度也因此成为人们判断一个国家或地区经济社会发展水平的重要指标（见图一）[12]。
改革开放30多年来，我国经济增长所依赖的产业结构变迁呈现出现代经济增长的特征，服务业占GDP的比重由1978年的23.7％上升到2007年的39.1％。
根据《“十一五”规划纲要》，“十一五”时期服务业发展的主要目标是：到2010年，服务业增加值占国内生产总值的比重比2005年提高3个百分点（见表3），服务业从业人员占全社会从业人员的比重比2005年提高4个百分点，服务贸易总额达到4000亿美元；有条件的大中城市形成以服务经济为主的产业结构，服务业增加值增长速度超过国内生产总值和第二产业增长速度。到2020年，基本实现经济结构向以服务经济为主的转变，服务业增加值占国内生产总值的比重超过50％。
“十二五”时期，我国经济发展的主题是积极推进经济结构调整，而要加快结构调整就必须加快发展现代服务业，改造提升传统服务业，提高第三产业在国民经济中比重。根据《“十二五”规划纲要》，“十二五”期间，要大力发展生产性服务业和生活性服务业，营造有利于服务业发展的环境，使服务业增加值占国内生产总值比重提高4个百分点（见表4）。
（二）服务业增加值比重的实现面临的可能障碍及其破解
1.面临的障碍
服务业增加值比重的实现面临的可能障碍主要包括两个方面，一是我国服务业发展自身缺陷。二是促进服务业发展的体制机制尚不健全。
从我国服务业发展自身角度而言，效率、成本、质量、品种和可及性是反映服务供给与需求的五个重要方面，我国服务业在这五个方面都不同程度地存在问题，比如：服务效率低，及时性不够；服务质量不高，难以满足中、高端市场的需求，产业层次有待进一步提高；服务成本较高，一些行政垄断和国有垄断时间较长的服务行业竞争不够充分；服务产品多样化不足，可选性较差；无论是基础性服务，还是个性化服务方面，都存在普遍服务不足、可及性较差的现象，等等。同时，居民消费水平和生产者投入水平低是我国服务业发展不足的两大结构性动因[13]。以家庭服务业为例，虽然我国家庭服务业发展取得了一些成绩，但其后续发展仍面临如下问题：一是供不应求的问题在总体上比较突出，员工队伍的稳定性较差；二是家庭服务员职业技能低，服务质量亟待提高；三是规模化、规范化、标准化、品牌化水平不高，发展方式转变较为滞后；四是社会保障覆盖面较小，财产损失和意外伤害的风险较大；五是工资水平和盈利能力较低，融资较为困难；六是行业性抱怨情绪较浓，自强意识不足[14]。
体制机制方面的障碍主要表现在：服务业领域政企不分、政事不分、行政垄断、多头管理、准入限制严重的状况仍然较为突出。体制性障碍从供给与需求两方面制约了服务业的快速发展，抑制了服务业供需转化和巨大发展潜能的释放。从更大的视野和更高的层面，服务业改革的深层次问题在于：一是垄断性服务业名义开放，实际不开放的现象比较突出；二是科教文卫体特别是教育和医疗改革进展缓慢；三是多头管理、资源分割成为服务业改革难点；四是政府管理体制障碍使得市场准入不合理[15]。
2.障碍的破解
就加快服务业发展问题，高传胜、李善同认为，一方面需要通过深化改革、完善市场环境、健全社会保障体系等推动消费者服务业发展；另一方面需要通过加强自主创新和发展、促进生产者服务外部化、吸引行业关键性人才和引进国外高端服务业等，实现生产者服务业的重点突破。为此，一要深化改革，促进竞争，完善市场环境，为加快服务业发展营造良好的外部氛围；二要健全社会保障体系，缩小收入差距，稳定居民对未来预期，促进消费者服务业发展；三要加强自主创新与发展，调整工业发展模式，促进生产者服务业发展；四要实现灵活的配套服务政策与措施，培养和吸引行业关键性人才；五要引进国外高端服务业。通过示范作用、人才流动等机制，逐步提升我国服务业水平；六要支持兼并重组等市场性行为，探索政府管理企业新方式，培育本土国际性大企业[16]。张洁、芮明杰基于对现代服务业的发展路径的国际比较，认为我国现代服务业发展一是要遵循每个城市产业发展的最初路径，发展具有比较优势的现代服务产业；二是以都市圈为基础，形成现代服务业的梯度发展格局。三是充分发挥政府的引导作用，实现某些优势现代服务业的飞跃[17]。邓于君基于对我国现阶段服务业发展态势的分析，提出政策层面的一系列对策建议：重点扶持生产服务业、消费资料型服务业和提供社会急需公共服务的政府部门发展；变革传统流通服务业；减少阻碍新兴服务业发展的掣肘，积极推动市场化进程[18]。姜长云以家庭服务业为分析对象，认为中长期内发展家庭服务业，一是加强对家庭服务业发展的财政支持，完善税费优惠政策；二是建立健全家庭服务业培训体系和职业教育体系，强化对培训市场和培训质量的监督机制；三是建立鼓励家庭服务业发展的政府采购制度，完善家庭服务业促销机制；四是强化家庭服务业发展的要素支持政策，鼓励保险公司参与家庭服务业风险防范机制建设；五是加强对家庭服务业典型经验和行业标准的宣传工作，营造有利于发展的舆论环境[19]。
破解我国服务业体制机制方面的障碍，需形成促进服务业高效运行的宏观体制环境。一是要改革完善服务业行政管理体制，把服务业工作作为地方政绩考核的重要指标，形成能有效推动服务业发展的政绩考核体制。改革现行抑制服务业分工的财税政策，重点完善物流、商务服务、技术服务等服务业的营业税、所得税政策，继续深化财政体制改革，增强地方财政能力，要逐步减少地方政府的增值税分享比例，减弱地方政府通过上项目获得收入的动机。二是必须加快政府职能转变的步伐。三是加快推进服务业国有企业的公司制改革，建立现代企业制度，逐步将国有独资公司改造成股份有限公司。四是放宽服务业市场准入、经营、投资限制，扩大市场对内对外开放程度。五是尽快制定和完善相关法律法规，将服务业体制改革纳入法制化轨道。同时，从政府规制的角度，建立完善服务业的宏观统筹协调制度，推动改革走向深入[20]。任保平认为，“十二五”时期要大力推进服务领域的体制改革和机制创新不能是“一化”，必须强调“四化”结合，也就是坚定不移地走市场化运作、社会化服务、产业化经营和民营化主体的“四化”结合的体制创新[21]。
三、经济发展指标中的城镇化率
发达国家的成功经验表明，伴随着工业化进程的城镇化的健康推进，对于一国现代化的成功至关重要。积极稳妥地推进城镇化，既是构建和谐社会的重要内容，也是推进和谐社会建设的重要手段，是国家重点发展战略之一。
（一）“十二五”时期的城镇化率目标
根据《“十二五”规划纲要》，“十二五”时期，需优化城市化布局和形态，加强城镇化管理，不断提升城镇化的质量和水平。一是要构建城市化战略格局。为此，要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。同时，在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。二是要稳步推进农业转移人口转为城镇居民。为此，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。同时，对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，要改善公共服务，加强权益保护。三是要增强城镇综合承载能力。为此，应坚持以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产的原则，科学编制城市规划，健全城镇建设标准，强化规划约束力。
在这一总体规划下，提出“十二五”时期城镇化的规划目标，即城镇化率累计年均增长4％，到2015年，城镇化率达到51.5％（见表5、表6）。
（二）城镇化目标面临的可能障碍及其破解
1.面临的障碍
第一，体制机制问题有待破解。主要表现在五个方面，一是规划体制不完善。如在部门分割、城乡分割等问题；规划科学性不强，规划编制科学性和前瞻性不足，缺少空间布局和产业支撑的统筹考虑；规划执行的刚性不足。二是人口迁移体制的制约。三是土地制度不完善，中央政府与地方政府对城市土地产权的界定模糊，现行征地制度的固有缺陷导致地方能以较低代价占用农村土地，现有的土地制度约束了农村人口向城市的自由流动。四是财政体制不完善。如城市财政来源的税收结构不合理；现行的土地出让收益使用管理亟待改进。五是治理和管理考核政策不完善。如现行的行政管理层级和体制，导致资源过度集中在“高位”级别的中心城市和城区；考核机制设计不科学[22]。
第二，对城镇化认识不足且存在偏差。主要表现在：一是相互攀比城镇化率的高低，出现了急于求成和盲目无序发展的倾向。二是对城镇化本质和内涵认识不到位、不全面。三是仍然以城乡二元分割的思维考虑城镇发展[23]。
第三，城镇化存在“病态”倾向。主要表现为区域发展差异明显，城乡差别扩大，城市建设粗放，一些城市内部出现市民与农民工新的二元结构，农民工、征地、拆迁等社会矛盾凸显等[24]。
第四，我国在城镇化的过程中的区域差异明显。2006年，我国东、中、西及东北地区的城镇化水平分别为54.12％、38.00％、35.72％和55.53％。东北地区的城镇化水平最高，而由于近几年变动不大，其与东、中、西部地区的差距逐步缩小。东部与中部的差距由2000年的15.61个百分点上升为2006年的16.12个百分点；东部与西部的差距由2000年的17.68个百分点上升为2006年的18.40个百分点；中部与西部的差距由2000年的2.07个百分点上升为2006年的2.28个百分点，总体上都呈扩大趋势[25]。
2.障碍的破解
就城镇化面临的制度障碍，需从七个方面着力[26]。完善土地制度方面，一是切实保障农民的合法土地权益，合理提高征地补偿标准；二是提高城市建设用地的利用率；三是严格管理土地收益。推进户籍制度改革方面，一是逐步建立城乡统一的人口登记制度；二是把户籍制度改革与就业、教育、医疗、养老、住房等各项社会福利制度改革结合起来；三是逐步缩小城乡基本公共服务上的差别。完善公共服务体制方面，一是以公共服务为导向，转变城镇政府职能；二是重视进城务工的农民公共服务需求，切实保障农民工的合法权益；三是把城镇的基本公共服务向与城镇连片的农村（城中村）延伸。推进财税体制改革方面，一是加大财政对城乡基本公共服务的支持力度；二是尽早开征物业税；三是扩大省管县财政体制改革的试点范围。完善城市治理和管理模式方面，一要为各类城市创造一个公平竞争的环境，使其能够发挥各自的优势又好又快地发展；二要推进城市综合管理，增强服务意识，提高城市管理水平；三要改进中央对地方政府的政绩考核体系，建立规范的城镇化统计制度和质量评价体系；四要加大“城中村”改造力度。规划、调控方面，一是建立城乡统一的规划体系；二是强化规划的刚性约束力；三是加快规划体制和方法的变革与创新；四是严格规划实施和监督；五是重视和加强对新任地方领导干部，特别是党政一把手进行城乡规划知识培训。建立促进城镇化健康发展的协调机制方面，一要建立促进城镇化和规范城镇化发展导向的协调机制；二要探索建立改变城乡二元结构、统筹城乡的体制。
针对城镇化认识不足及存在的偏差，需要以科学发展观为指导，明确城镇化的方向和思路。一要深刻理解城镇化的本质，进一步明确城镇化发展的导向。二要坚持科学发展观，努力创建经济高效、资源节约、环境友好、布局紧凑、社会和谐的城镇发展新格局，促进城市发展模式从粗放型向集约型转变。三要形成合理的城镇化空间格局。四要坚持以人为本，兼顾不同群体的利益要求，使城镇化发展的成果惠及全体人民。
防止城镇化“病态”倾向，必须体现产业拉动、空间集聚、城市集约建设和各方面利益相协调的要求，使城乡居民都能够共享城镇化发展的成果，实现人与自然、人与人的和谐发展。一是以科学发展观统领城市化发展全局，坚持以人为本，兼顾不同群体的利益要求。坚持全面协调可持续发展。以经济建设为中心，不断增强城镇对农村富余劳动力的吸纳能力和城镇的综合承载能力。二是发挥规划的调控作用，建立城乡统一的规划体系，强化规划的刚性原则，严格规划实施和监督。三是以产业集群带动城市集群发展，推动产业集群发展，坚持大中小城市和小城镇协调发展，建立城市化发展的区域协调机制。四是统筹城乡发展。坚持工业反哺农业和城市支持农村，优化村庄空间布局，整治农村环境。五是增强城镇综合承载能力，加强城市基础设施建设，提升城市品位，坚持依法管理城市，建立和完善城市公共服务体系。六是破解资源环境瓶颈。为此，需节约和集约利用土地，保护和节约水资源，优先发展公共交通，持续加强环境保护。七是完善政策体制，建立统一规范的社会保障体系，继续推进户籍制度改革，深化行政区划改革，建立规范的城市化统计制度和质量评价体系[27]。
要解决目前我国“空间城镇化”与“人口城镇化”过程中的主要矛盾，并实现城镇化过程中这两个维度的协调，必须以土地制度改革，特别是征地制度市场化改革为出发点，同时，还需要配合土地增值税、财产税的引入并作为地方政府的主要税基。在以土地为基础的地方税基得到强化后，还可以进一步推进为流动人口提供最低生活保障、子女就学安排和住房保障的户籍制度改革[28]。
就城镇化过程中的区域差异问题，需贯彻落实国家区域协调战略，不断缩小区域差距。我国四大区域之间城镇化水平不断拉大的根本原因是区域经济发展水平的差距不断扩大，在未来的经济发展和城镇化过程中，需要进一步贯彻落实好国家区域协调发展战略，不断缩小区域间的经济差距，进而缩小城镇化水平差异[29]。
四、人民生活指标中的城镇参加基本养老保险人数
作为社会保障的重要方面，城镇基本养老保险是保障和改善民生的重要方面。
（一）“十二五”时期的城镇参加养老保险人数目标
在“十一五”顺利完成相关指标的基础上（见表7），《“十二五”规划纲要》提出，要“完善实施城镇职工和居民养老保险制度，全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹，切实做好城镇职工基本养老保险关系转移接续工作。逐步推进城乡养老保障制度有效衔接。推动机关事业单位养老保险制度改革。发展企业年金和职业年金。继续通过划拨国有资产、扩大彩票发行等渠道充实全国社会保障基金，积极稳妥推进养老基金投资运营”，同时，提出了“十二五”时期的具体约束性目标，在“十一五”参保人数2.57亿人的基础上，提出使城镇参加基本养老保险的人数增加一个亿，达到3.57亿人（见表8），展示了“十二五”时期我国关于城镇参加基本养老保险的总体战略。
（二）城镇基本养老保险目标面临的可能障碍及其破解
1.面临的障碍
第一，养老保险基金运行存在问题，主要包括：一是新旧体制的过渡造成巨额隐性债务；二是基本养老保险基金当年收不抵支且缺口巨大。从理论上分析，在社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式下，当年筹集的养老保险缴费收入用于退休人员当年养老金发放后应留有一定数量的结余。然而，我国改制后的现实情况是基本养老保险基金当年收不抵支且缺口巨大。三是基本养老保险社会统筹基金占用个人账户基金导致个人账户空账问题较严重。四是养老保险基金保值增值不理想。受个人账户“空账”和上述政策制约，加之我国目前资本市场不完善的影响，直接造成了养老保险基金结余保值增值不理想的后果[30]。
第二，城镇基本养老保险的模式有待进一步探索。李洪心（2004）通过运用人口动力学与CGE模型分析了我国面临的人口增长下降和老龄化抚养比例上升带来的挑战，通过模型模拟了人口老龄化和现收现付的养老保险制度对资本积累和居民消费的影响，仿真结果表明，在未来五十年内，如果现有的养老制度不变，老龄人口的快速增加将引起国民收入、政府收入以及人均消费水平增长幅度的下降，甚至出现负增长。
第三，农民工的养老保险转移接续机制有待进一步落实，同时，需对缴费年限限制作一定调整。近年来，农民工已成为我国产业工人的主力军，为城市经济发展作出了重要的贡献。然而，随着市场竞争的加剧，农民工在城市就业和生活过程中存在的就业、生活等风险越来越突出，农民工社会保障问题受到社会各界的广泛关注，特别是设立农民工养老保险转移接续机制的呼声不断高涨。2009年，我国政府颁布了有关农民工养老保险的政策，确定了农民工养老保险转移接续的规定。然而，研究发现，由于缴费比例、各地收入差距较大等因素，在促进农村劳动力转移方面只能起到比较局限的作用[31]。按照我国现行城镇企业职工基本养老保险制度，对个人缴费不足15年的参保人员不予发放基础养老金，这一规定存在缺陷，不仅限制了农民工的参保，同时也使已经参保的农民工仍然被排除在有效保障范围之外[32]。
2.障碍的破解
就城镇基本养老保险基金运行模式、运行困境、运行制度、农民工养老保障等问题，学者们纷纷发表自己的见解。
针对养老保险基金运行模式，赵宇指出，一是适当调整个人账户养老金支付办法；二是严格执行法定退休制度，坚决杜绝无正当理由提前退休，以降低抚养比；三是出售和划拨国有存量资产，为逐步“明偿”养老保险隐性债务和做实个人账户提供财力保障；四是逐步提高政府财政对养老保险的补助支出；五是对养老保险基金进行有效运营使之保值增值。可以借鉴国外养老保险基金投资的成功经验，以信托方式把基金交由既有诚信，又有能力的多家专业基金管理公司、资产管理公司等进行经营，并引入竞争机制以提高效率。如果把养老保险基金交由非政府部门经营管理就有必要由政府相应的职能部门对这些民间的养老保险基金经营机构进行金融和财务方面的监控[33]。
就我国养老保险制度运行困境，张盈华认为，明确政府职能及其界限应是其突破口。一方面，明确政府在养老保险制度中的职责——确保政府责任到位。一是树立政府提供“底线”保障的理念；二是政府应当建立合理的隐性债务偿还制度；政府应当想方设法筹集养老保险基金，而不是仅靠提高缴费率。另一方面，明确个人账户养老基金管理主体与管理模式——避免政府管理越位。一是建立个人账户理事会制度，理事会由社保经办机构工作人员、专家、账户所有人代表及政府代表组成；二是建立个人账户管理制度，政府可通过对账户管理人、投资人、托管人等相关主体资格的限定实施有效监督；三是政府通过财政工具引导个人账户基金投资方向，避免过于集中在金融领域，以降低投资风险[34]。
针对养老保险制度建设，基于对英国养老金制度的相关论述，陈工认为，我国改革和完善养老金制度一要进一步健全完善三支柱式的养老金制度，加强个人的退休养老保险的责任；二要体现公共财政的要求，建立类似英国的最低所得保障制度，加强对弱势群体的保护；三要建立弹性的退休选择制度，鼓励延长退休年龄；四要通过税收优惠来鼓励民众为将来退休储蓄，通过税收激励机制鼓励金融保险机构为民众提供更多更有利于储蓄的养老保险方面的金融商品；五要加强对养老基金投资的规则和风险的控制[35]。
就农民工养老保障问题，赵坤认为，需要其他政策的辅助来完善我国社会保障体制，促进农村劳动力向城市转移，加快我国城镇化进程。一是采纳《农民工参加基本养老保险办法》中的意见，充分考虑农民工收入普遍较低的特点，适当降低农民工和用人单位的缴费比例，同时国家财政给予适当补贴，以保证农民工拥有与城镇职工的同等权益。二是加快基本养老保险实现省级乃至全国统筹的步伐，对农民工实行统一的缴费基数和平等的养老待遇，避免在转移接续时因不同地区工资水平不同而导致的不平等[36]。为改变农民工养老保险缴费年限的制度性缺陷，应尽快修改相关制度规定，将个人缴费不足15年的职工纳入基础养老金发放范围，实行按缴费年限系数由参保地计发基础养老金的新机制，在社会保险法中规定职工参加基本养老保险的待遇保障办法，加快研究和制定新型城镇职工基本养老保险制度[37]。
五、人民生活指标中的城镇保障性安居工程建设
“十二五”时期，保障和改善民生是加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。发展方式转型不仅包括经济发展方式转型，也包括社会发展方式转型和政府转型。在做大蛋糕的同时，如何公平分配蛋糕，让广大社会成员共享改革发展成果，成为推进经济社会发展方式转型的迫切任务。在这个大背景下，加快推进城镇保障性安居工程建设，满足“夹心层”的住房需求，既是社会发展方式转型的重点，也是保障经济发展方式顺利转型的重要手段。
（一）“十二五”时期的城镇保障性安居工程建设目标
2007年8月1日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号）原则性通过。2010年6月8日，国家七部委发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保［2010］87号），进一步推进保障房建设。
国土资源部最新公布数据显示，2010年部报国务院批准的建设用地优先保障重点建设项目和民生项目中，基础设施、公共管理以及住宅等项目用地占65％以上，廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地（“三类住房”用地）占住宅用地的82.3％，保障性住房用地基本实现应保尽保。
住房和城乡建设部副部长齐骥于2011年3月9日透露，2011年我国将建设1000万套保障性住房和棚户区改造住房，保障房数量可能将首次超过市场类住房。同时，国家财政也加大了保障房建设的支持力度。2011年，保障性安居工程支出将达到1030亿元，增长34.7％。
基于此，《“十二五”规划纲要》的指标体系中新增了城镇保障性安居工程建设这一约束性指标（见表9），通过行政力量，推进城镇保障性安居工程建设。
（二）城镇保障性安居工程建设面临的可能障碍及其破解
1.面临的障碍
面对“十二五”时期3600万套的硬约束指标，城镇保障性安居工程建设的推进可能面临以下障碍：
第一，住房保障没有清晰纳入政府的公共财政体系，缺乏稳定的资金渠道。现阶段保障性住房制度尚未建立稳定的资金渠道，财政资金支持不足、来源渠道不规范、资金不稳定。现有的财政体系尚没有将住房保障纳入财政预算，只有少数城市建立了制度性的财政资金供应计划，多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道[38]。
第二，住房档案和收入信息系统不健全，难以准确界定住房保障对象，加大了监管的难度。由于历史的原因及重视、投入不够的原因，基本没有建立居民住房档案和收入档案，或即使某一时期建立也没有实施动态管理，导致住房保障政策实施对象的认定缺乏必要的客观依据，配置保障住房时很容易发生保障供给与实际保障对象错配[39]。
第三，中央、地方财政在城镇保障房建设中的政策目标差异，致使地方政府在城镇保障性安居工程建设上的动力不足。中央政府是制定政策的主体，而低收入住房困难群体作为这项政策的直接受益者，对政策的态度是积极支持的，与中央政府可以达成一定的契约。地方政府则是这项政策的执行者，在他们看来，保障房政策即使落实到位也不会增加其政绩反而会增加地方财政支出，影响其自身的利益；而房地产商在保障房政策上的关注程度虽然不会给他们带来直接的经济效益，但可以积累人气，带来社会效益。在是否积极执行方面他们与地方政府的某些利益是契合的，他们的作为将取决于地方政府的态度。综上，在保障房制度执行过程中，中央政府和地方政府的目标和行为标准可能发生偏离[40]。
第四，推进城镇保障性安居工程建设的相关政策、机制尚不健全。如支持城镇保障性安居工程建设的财政政策、税收政策等，以及保障房的租用和退出机制。
第五，保障房的未来供给仍无法完全满足我国巨大的实际需求。在城镇化快速发展、房价持续上升的背景下，低收入家庭改善住房的支付能力呈相对下降的趋势。部分中低收入家庭新增住房需求和支付能力不足之间的矛盾日益突出。特别是既不在廉租住房保障范围内，又没有能力或渠道购买经济适用住房的家庭，保障性住房需求与实际供应范围间形成了较大差距[41]。
2.障碍的破解
针对保障性安居工程的资金来源问题，巴曙松提出，将资金来源主体由政府单一投资过渡至投资主体多元化[42]。贾康、刘军民认为，建立以公共财政为主的住房保障资金来源渠道，同时多渠道筹集住房保障资金。一是要完善符合住房保障制度要求的财政体制，明确规定地方政府住房保障的事权并给予相应的财权，同时明确中央政府和地方政府在住房保障上的职责划分与分工配合关系。二是规定提取土地出让收益的一定比例，建立住房保障基金，专项用于住房保障制度。三是通过政府的优惠政策，如免税、政府支持的信用担保等，充分调动社会资金，并利用资本市场筹集增加住房保障资金，如发行债券为保障性住房建设融资[43]。夏宁提出，加大政府财政投入，同时要保证专款专用，有效利用闲置的公积金等资金项目[44]。
针对保障房建设和分配的监管问题，夏宁认为，一是要加强对公共廉租房分配、回收的监控。要重点监控租房户四个方面的内容，即人均收入的变化、家庭构成的变化、住房状况的变化和意外负担的变化；二是内部监控和外部社会监控相结合。内部监控方面，确保公共廉租房资金专款专用，并成立专门管理保障性住房的部门，实行统一建设、统一管理、统一调度。完善统计审核监督机制，建立有效的准入、退出和动态跟踪机制。社会监控方面，要发挥舆论的监督作用；三是注重房产的审核和监管；四是对参与企业形成动态的监控制度。政府可以为此建立相应的动态数据库，每套房屋配以相适应的条码或二维码，并直接由计算机扫描录入，尽量规避人为干扰因素[45]。岳彩申、王力理提出构建以公众互动为基础的监督制度[46]。王和平提出要广泛推行公共廉租房建设听证制度[47]。
针对保障房供给问题，贾康、刘军民提出，要发挥财政、税收、金融等政策手段的作用增加保障性住房供给。政府应尽快建立健全社会资金投入住房保障的政策体系，动用财政、税收、金融等政策手段，鼓励增量和存量保障性住房的供给，如税收优惠、财政贴息贷款等，调动社会资金建设、持有或收购供租赁的保障性房源，并通过税收手段刺激低收入者租房的存量市场供给[48]。此外，袁秀明提出，保障房的供给可按一定标准设立三个等级：最低收入者、农民工享受廉租房，低收入者以及符合经济适用房条件但未能购买的家庭可享受低价租赁房，最新就业无购房能力的年轻人以及其他符合限价房等条件的人群可享受公共租赁房的安排[49]。杨玲则提出建立房源储备管理制度。房源由政府负责统筹，具体工作可以委托给社会机构。当公租房存量达到一定规模后，可以逐步转变房源的筹集方式，由直接新建为主向回收、回购、收购、接受捐赠等转变。在管理上要做到信息公开透明，房源信息及时向社会公布，以便需求者的选择和接受监督[50]。
针对地方政府建设和提供保障性安居工程缺乏动力的状况，钟茂初指出，保障房的供给一是必须建立对各级政府关于城镇保障性安居工程建设的绩效考核机制；二是要与政府房地产土地出让收入挂钩，严格规定房地产土地出让金的较大比例部分，只能用于公共廉租房建设领域；三是要与房地产价格调控挂钩[51]。巴曙松则提出：“建立以政府为主、市场为辅的公共廉租房供给机制”。[52]
六、人民生活指标中的全国总人口
大国地位的保障依赖于综合国力的提升，而人口是一个大国提升综合国力的最重要因素[53]。然而，控制人口总量则是基于人口承载力的考虑。
（一）“十二五”时期的全国总人口目标
“承载力”一词最早出自生态学，其特定含义是生态系统所提供的资源和环境对人类社会良性发展的一种支撑能力。1987年，Bluntland夫人发表的《我们共同的未来》报告中强调，可持续发展一定是在自然的承载力范围内生活与发展。而联合国教科文组织对人口承载力的定义则是：一国或一地区在可以预见的时期内，利用该地的能源和其他自然资源及智力、技术等条件，在保证符合社会文化准则的物质生活水平条件下，所能持续供养的人口数量。
在“十一五”规划的基础上（见表10），“十二五”规划对全国总人口这一约束性指标进行了规划（见表11）。
（二）全国总人口目标面临的可能障碍及破解
1.面临的障碍
全国总人口目标的实现，面临人口承载力和人口政策两个层面的障碍。
既有关于人口承载力影响因素的研究都是基于自然地理（包括气候、区位、交通、地形起伏度等）、资源环境、经济就业以及社会政治等多方面因素来测算人口承载力。但自然地理、资源环境、经济就业等因素不能等量齐观。从经济学的生产函数理论出发，只有以就业为主的经济因素才是人口承载力的直接影响因素，而且是决定性因素，资源环境等只是构成以就业为主的经济因素的要素之一，是间接影响因素。另外，某些区域的人口承载力还会受到社会政治因素的影响，但并不普遍（见图二）[54]。
图二 区域人口承载力影响因素
就我国目前的人口政策运行，宋旭光认为存在政策失灵、政策时滞和政策博弈等关键问题[55]。
2.障碍的破解
基于对人口承载力影响因素的分析，肖周燕、苏杨提出，要转变以传统人口承载力研究为依据来调控人口的思路，从影响人口承载力的经济因素入手，对产业和就业结构等经济因素的调整才能够真正调控区域人口规模，并在调控中兼顾基本公共服务均等化目标。宏观层面，可制定与区域定位相关联的产业支持和限制政策，通过产业结构调整，调控人口规模和质量。微观层面，通过选择企业来调控区域人口，依据区域定位建立企业准入制度。
就我国目前人口政策存在的问题，首先，必须在公共政策分析框架下全面认识和发展中国的人口政策。我国人口政策应该走向更为开放的运行方式。其次，尽管我国人口政策处于执行有效状态，但我国的人口政策的政策失灵已经出现，不能因为政策的执行有效而忽视其政策失灵的后果。再次，在政策时滞条件下，人口政策必然表现出政策记忆性和“路径依赖”，因此对人口政策的修正不能顺其自然，而要有主动的制度安排。最后，我国人口政策最终将由各利益相关主体博弈确定，随着公共政策制度背景和各利益相关方主体地位力量对比关系的变化，我国人口政策应着手考虑如何体现、疏导、综合各利益主体的政策需求。
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