耕地流失问题的症结及法律对策研究，本文主要内容关键词为：症结论文,耕地论文,对策研究论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“十分珍惜与合理利用每寸土地，切实保护耕地”是我国的基本国策。近年来，耕地面积的锐减使耕地问题日益突出，已经成为农业生产乃至整个国家经济健康发展的制约因素，正确处理好人、地、粮的矛盾已刻不容缓。籍此，本文试图通过实证分析耕地流失的状况，剖析其症结所在，〔1〕并在此基础上，从立法高度拟题控制耕地流失的制度性对策：机制上强化集体土地所有权、完善农地非农化制度；体制上构设中央集权模式的土地管理体制。
一、耕地流失的状况及症结分析
耕地减少主要有两类：一类是农业结构调整和灾害毁损。1986—1995年农业结构调整占用和灾害毁损耕地7000多万亩，〔2〕同期开发复垦增加的耕地数基本上能够抵上结构调整占用和灾害损毁的耕地。农业内部结构的调整虽然在一定程度上导致耕地的减少，但其只是耕地利用方式上的转变，并不必然导致耕地流失，因为其复耕的难度较小且成本较低，另一类是非农建设占用，造成耕地永久性流失。1986—1995年统计的非农业建设占用耕地2960万亩。由于土地管理体制和统计口径原因，上述数字远远低于实际占用耕地的数量。据对一些省抽样和典型调查，非农业建设实际占用耕地数一般是统计数的2.5倍左右。
建设需要占用一定的耕地，但许多开发建设带有很大的盲目性。突出表现在：其一是城市无限外延式扩展，盲目开发建设占用大量耕地。据专家对全国31个特大城市卫星遥感资料的判读和量算，1986—1995年，主城区实际占有规模扩大了50.2%，城市用地增长率与人口增长率之比，合理数值应是1.12比1，而这31个城市却高达2.29比1，高了1倍多，而上述这种扩展绝大部分是占用良田菜地。各类开发区盲目建设加剧了耕地数减少，据不完全统计，1993年底全国各类开发区达2800多个，占地约1100多万亩，而其中经国务院和省级政府审批的只有757个，占地约235万亩。更为严重的是，城市扩张和开发区建设盲目征用土地，占用耕地最多，据1995年初调查，全国征而未用闲置撂荒的土地近200万亩，大多数已被严重破坏，极难复耕。其二是农村居民点建设分散，用地超标。《全国土地利用总体规划纲要》确定：2000年农村居民点用规模为2.05亿亩，但到1990年底就达2.24亿亩，主要是居民宅基地超标十分普遍，导致农村居民点内空闲土地多，农民宅基地占地比例低。此外，乡镇企业圈和公路沿线乱搭、乱建路边店，也占用了大量耕地。
在耕地总面积十分紧张的情况下，基础设施和基础工业还必须占用一定数量的耕地。据对有关部门调查，估计今后15年需占用耕地近3000万亩，将退耕5000万亩。虽然我国未利用土地中还能开发出1.2亿亩耕地，但今后15年最多能够补充耕地8000万亩。从数量上讲，只能补充坡地退耕和基础设施建设用地。所以能不能保有粮食安全所必须的耕地数量，关键在控制城市和村镇建设对耕地的占用。但是，新一轮城镇速度规模继续呈扩张趋势，占用耕地的需求很大。许多城市政府编制的今后15年的城镇建设规划目标，用地将成倍增加。如果对城市和村镇建设占地不实行更严格的控制措施，人地矛盾将进一步加剧。特别是耕地减少主要集中在东南沿海地区，南方耕地减少多，水田减少多，城镇周围和交通沿线优质耕地减少多，而这些耕地的损失，很难靠开发荒地来弥补。区域性的人地矛盾更加尖锐。
保护耕地已达成共识，但实际耕地的流失并未能得到有效控制，笔者认为，其症结是深刻的制度层面上的原因：
（一）体制上的原因分析
目前的土地管理体制存在着明显弊端：1.建设用地缺乏总体控制，表现为土地利用规划和城镇体系规划滞后，缺乏协调和控制能力，同时国家虽已作出严格控制城镇用地规模的规定，但一些地方城市盲目追求扩大面积，用地规模急剧扩张。现行用地“分级限额审批制度”不能控制土地供应总量。分级限额审批制度并不是以用途限制作为审批的依据，而主要以数量限额为依据，占不占用耕地全在批地者，各级政府占地随意极大，而现行土地管理的绝大部分权力集中在县级政府，有的甚至旁落在乡级政府，国家和省的权力基本上是空的。这种耕地占用审批制在利益主体相对单一，利益分配相对均衡，中央与地方利益相对一致的计划经济条件下，发挥了很大的作用。但是随着社会主义市场经济目标改革的深化，各级政府“分灶吃饭”逐步成为相对独立的利益主体，利益主体开始多元化，利益分配不再均衡一致，这种审批制便逐渐显露出自身的局限性和对市场化下耕地管理的软弱性。不仅不能抑制用地者占用耕地和管地者批占耕地的积极性，而是起到相反的效果。2.在现行土地管理体制下，地方各级土管部门完全隶属于同级政府，决定了其只能服从当地的局部和短期利益，甚至连土地数据都不能如实上报，更难以做到对地方政府的土地违法行为加以查处，同时现行土地管理法，只规定了地方土地管理部门负责对土地违法行为的查处，而没有赋予国家土地管现局查处权。这显然导致对地方政府管理的失控。3.现行法律对农地的随便占用，特别是许多非政府的投资项目，仍以国家建设名义征用土地。在政策上允许农村集体可以用自有的土地办企业或与人合作经营。但没有明确规划上的限制以及企业种类的限制，致使农地隐形市场的大量存在。另外，对乡镇企业违法用地，和农村居民非法占地建房，在法律上仅规定了拆除或没收，这在农村极难操作。在经济手段上取消了对超占宅基地的处罚，致使建房超占土地大量发生。
（二）机制上原因分析
在急剧工业化时代，耕地也体现了巨大的价值，同时按现行规定，征用耕地和利用原有建设用地的土地收益都留在地方，并主要留给了市、县和乡镇。市、县和乡镇政府卖地不仅造成耕地被大量占用，同时还引发农民和政府的予盾。这也是耕地利益主体多元化的必然结果：1.地方政府的动机是双重的：①通过征地，无偿或低价从农民手中拿到土地，发展国有工业；②帮助各类企业用地者低价征得土地，然后出让，获得巨额利润。在此动机下基本农田保护区难以真正落实。2.企业往往借助传统的农地非农化制度和新的土地出让制度，通过种种寻租手段，把以国有名义划拨到手中的土地转让或租赁给另外一方，企业占用农地亦获得巨大的收益。3.按土地管理法规定，耕地应属于社区内的农民集体所有，但农民在征地时却失去主体资格，这常导致他们滥用土地或私下跟用地者达成协议以规避国家征地。
二、明确农地权属，完善非农化制度是控制耕地流失的内在机理
要平衡好国家跟集体及农民的利益以减少耕地隐形流失的内驱力，实行集体土地的使用权的有偿转让，必须明确集体土地所有权主体的法律地位。首先，确立集体土地所有者对集体土地享有最终处置权，如果国家建设需要征用集体所有的土地，集体土地所有者们从国家的全局利益出发予以支持，但国家必须严格控制在“为公共利益之必需”的范围内不得任意扩大，否则集体土地所有者有权拒绝。〔3〕其次，在利益上应体现公平交易，保证集体土地所有者权益的实现，国家征用集体所有的土地，对土地所有者应实行市场性补偿，而不是行政性补偿。对农村的农地应引入市场竞争机制。修改国家征用的规定，提高征用费用，使之达到或接近土地价格，使征地演化为一种平等的买卖关系。〔4〕事实上，随着我国城市土地使用制度改革的深入，目前农村集体组织与城市土地使用者之间不再只是简单地按照土地管理法办事，当集体土地所有者开始意识到他们所拥有的农地蕴藏着巨大的价值时，他们与城市土地使用者之间常就补偿费的高低进行着激烈的讨价还价。虽然被征地者在征与不征问题上没有选择权，但在决定征费的高低上都居于某种垄断地位，他们可能要求征地单位按照高于国家标准计算的征地费给予补偿，但通常这种超标准的部分是以变相补偿都从高估计，由此可见，在这个国家征地的过程中，国家所采取的行动，只是提供了一纸批文和规定一个越来越没有约束力的征地费标准，土地所有权的实际转移则是在农村集体组织与城市土地使用者之间以及城市土地使用者同国家之间进行讨价还价，说明了市场力量在传统的征地形式下已在顽强地起作用。在这种情况下，实际成交的征地费已经不是完全按照国家规定的标准确定的。在很大程度上是讨价还价的结果，这充分表明了农民对集体土地主体利益的迫切向往。征地补偿费在法律规定上与现实存在的差异反映了我国现行征地法律、法规的滞后，已与经济发展需要不相适应甚至是冲突与矛盾的，如何使征地的法律法规既满足国家建设的需要，又能体现公平等价有偿原则，确保集体土地所有权主体合法权益，笔者认为，可从下面几方面着手。
（一）引进市场竞争机制，实行集体土地有偿使用制度
当国家因公共利益之需而征用农地时，国家对集体土地享有优先购买权。但应实行土地价格的市场性标准，改革现行的征购标准，使目前的隐形耕地流转明晰化，实现公平合理的交易价格，以替代现行法律不等价的征地补偿方法。当国家因其他经济建设需要征购耕地时，也应删服从集体土地所有权对土地出让的计划与管理，集体可以采取拍卖、协议、招标的方法进行出让土地使用权，充分实现集体土地所有者对土地的处置权与收益权。所以农村集体土地使用制度的改革必须尽快制定新的土地征用政策与法规，重新明确与界定国家与集体两者的权利与义务，改变国家统包统揽的局面，实现经济补偿市场化，全面引进竞争机制。
（二）明确集体土地所有权的归属及行使机制
我国宪法、土地管理法都明确规定农地属于集体所有，但对集体土地所有权代表是乡、村还是组，法律规定与理论界存在有较大的分歧，对农村土地如何行使，其权力机构、管理机构以及权力监督机构等问题也未作出明确规定，这是导致我国农村土地所有权归属不清的重要原因。对于农村集休土地由谁来作为代表问题，1988年修改的代表按乡、村、组的实行占有为界线，笔者认为，确定农村集体土地所有权的代表应区分农业用地与非农业用地。对农业用地，其土地所有权的代表应一律确定为村级集体经济组织，因为乡级集体经济组织占用农田的情况是罕见的且乡的范围太大，政府多不宜作为农地所有权的代表，而村小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体组织，也不宜作为集体土地所有权的代表，而村一级组织是目前我国农村最基础的组织。因此，在法律上把村级集体经济组织作为农业用地的所有权代表是可行和合理的。对于非农业用地所有权的代表可确定为乡村两级集体经济组织，具体应根据实际占有的界线来确定。
农地所有权的明确化为农地非农化提供了简明化、效率性，随之而来的是集体控制农地的增强，而实际代表集体的是村里的村民委员会，这是否会导致制度上腐败的滋长，在国家与集体之间公平增长的时候，集体内部的公平却失落，从而导致耕地的进一步流失，这问题其实也是归根结底为集体土地所有权如何行使，其权力机构、管理机构及监督如何运行的问题，笔者认为：
1.首先关于权力机构的确定。农村集体所有权的主体不是单个的农民集体成员，而是通过一定组织的全体农民集体成员，我国农村集体所有权在实质上是一定范围内的全体农民集体享有的所有权，它是全体农民集体按照集体的共同意志、实际支配集体的所有财产。〔5〕因此，农村集体所有权的主体必须体现全体集体成员的共同意志和利益。村农民集体成员大会或代表大会将是形成全体成员共同意志的最好形式。农民集体成员大会作为农民集体成员行使农民集体所有权的权力机构，不仅会得到农民的大力支持与拥护，而在实践中也是行得通的，目前，随着农民主体意识的提高，在许多地方，对一些重大问题的决定，都由全体村民讨论决定。因此，建议我国的土地管理法中明确规定农民集体成员大会作为农民集体行使农民集体所有权的权力机构，并规范其性质职权、组成以及召集会议与议事规则等问题，从而使农民集本成员行使权利有法可依。
2.关于农村集体所有权的管理机构与组织。由于农民集体成员大会作为农村集体所有权的权力机构，它并非是一个常设机构，不可能直接进行具体业务管理和经营管理。〔6〕因此需一个常设机构来从事业务管理和执行权力机构做出的决策，目前法律规定由村农业生产合作社和农业经济组织或村民委员会经营管理，但是法律的这一规定已不适应我国经济发展的形势，存在很多缺陷与弊端。一是农业生产合作社早已名存实亡或已不存在，二是村民委员会从组织上是一个村民自治组织，但它实际上已具有政府职能，它除了发展本村的生产、经济、协调民间纠纷外，更多地是协助政府完成职责，因此，村民委员会很难集中精力行使管理土地资产这一农民最为重要的财产的管理工作，因此建议在农村设立集体资产管理委员会，由该委员会作为农地所有权行使的管理机构或组织，其成员可由村民选举产生，也可以由村生产小队的负责人组成，该组织是一个经济组织，不具有行政属性，它也不同于从事某一方面具体经营活动的农业集体经济组织，而是集经营与管理于一体，又侧重于管理职能的综合体，其对内管理农地，对外有权参与农地的非农化等活动。我国的土地管理法应对这一组织的性质、组成、职责、管理制度等方面做出规定。
3.农村集体所有权行使的监督权可以由村民委员会来承担。对于村集体资产管理委员会是否执行村农民集体大会作出的决策，以及其对农地是否做到尽职管理，发挥监督职能。由于它不再承担农村集体所有权的经营管理，就有精力集中搞好政府交办的行政职责，同时它又可以履行对村集体资产管理委员会的监督职责，发挥其自治组织在农村集体所有权中的作用。
4.农户与集体经济组织的关系是基于土地承包之上，也即农户在土地承包经营权的基础上拥有实际的土地使用权。但在耕地的流失之中，农民绝大多数是被动的，无可奈何的，农户实际被排斥在农地的保护之外，说明目前土地承包经营权有其局限性，从现实中的农村土地承包经营关系上看，土地承包经营权实际上仍然具有明显的债权性质。〔7〕在深化农村经济体制改革的客观条件下，继续维持土地承包经营权的债权性质，对于维护农民生产积极性、农地的市场性流转，及农用土地的制度的稳定都起了阻碍作用。这导致给行政或准行政手段配置土地资源留下了太多的余地。在市场经济条件下农村经济体制改革和农业经营模式的发展，要求土地承包经营转化为物权性质的农地使用权。所以，对农用土地的使用权利必然是一种物权，才能为农民发挥其生产经营积极性提供制度上的保障，才能使农民不仅能以“违约”而且还能以“违法”为抗辩理由维护自己的土地使用权利。目前实行承包期延长30年，以及“增人不增地，减人不减地”的政策也为土地承包经营权物权化提供了政策契机。农地使用权物权化的确立必然体现为农地使用权的设立，不再由集体通过“分配”这一准行政方式进行，而是通过基于市场原则的合同方式进行。农地使用权人的经营权是充分的，不受他人非法干涉，农地使用权人有权自由转让其权利，在行使其权利不仅可以对抗第三人，亦可以对抗土地所有人。具体土地使用权的落实，笔者认为农地使用权人通过契约取得在集体土地上设立的耕作权。耕作权是一项限定物权，限于种植作物之用，也具有一般物权的特征：①在法定期限内或约定期限内，有继承、赠与、转让权；②以土地作股参加规模经营，获得技术、农资、信贷支持权；③有对抗第三人权利；①有改良土壤、培养地力、接受国家种植计划、缴纳农业税、定购粮、不撂荒、不抛弃、不分割、不将土地转作他用等义务。同时耕作权的排他性，排除他人非法侵害，包括所有权主体代表人不依法定或约定期限、内容擅自转用或改作他用等，国家因公共建设需要，行使最高管理权而依法征用，则不能排除，但因补偿其损失或另给造地费，国家征用如不能符合公共目的，耕作权人有权抑制，直到向土地管理局申请复议，或向法院起诉。
三、中央集权模式的土地管理体制是耕地保护的外在功能
不可否认，以上设计的农地所有权制度、农地非农化制度在目前的土地管理体制中难以到位，所以必须进行相应的土地管理体制的改革，才能从外在制度上宏观保证使两者达到衔接。目前耕地占用最多、浪费最多的是各级地方政府，控制政府的行为除需农地内部机制的控制外，笔者认为政府行为的控制还应从外部管理体制着手。根据权力分配理论处理中央与地方关系，可能采取的模式无非是三种即中央与地方、地方分权、中央集权，各模式都具有优缺点，在农地管理系统之内如何选择模式，笔者认为应体现以下要求：合理配置土地管理权利同时兼顾双方利益，做到合理用地，保护耕地。也即此模式的安排应能体现公平与效率的土地管理体制。〔8〕
现阶段我国土地管理体制中央政府与地方政府之间的关系。从土地征用权，国有土地出让划拨权，土地收益权配置上来看，应属于分权模式。这一模式设计的目标基于国家或省级政府控制土地增量和出让，以便达到合理用地，保护耕地目的，地方政府得到实惠，以利用改善城市基础设施和土地开发，然而实际执行却并非可行，何况，现有法律、法规中对划拨土地使用权的约束是相当宽松的，无疑给土地使用权授权开了一个大口子，致使绝大部分是通过划拨形式而非采取出让方式。从而为隐形市场提供了温床，其结果是国务院和省级政府的高位批准权在相当大程度上被架空，中央与地方分权蜕变为中央失权，地方擅权，正确处理与中央地方关系预期目标未能实现。
基于此笔者认为目前应实现中央集权的土地管理模式。这一模式与当前中央的政策有较强的一致性。“解决城市建设与农业争地的矛盾，必须从规范政府尤其是各级政府行为入手”，“在土地管理上垂直领导，双重领导，强化政府的宏观调控职能”。〔9〕显然此设想有值得探讨的现实基础。
（三）“中央集权”的土地管理体制模式的构想
1.关于管理体制：修改《土地管理法》等法律，确立国家和省两级管理并以省为主的土地管理体制，把分散的权力集中到省，在中央对省实行双重领导的前提下，市、县管理部门作为省的派出机构，同时，赋予国家土地管理局对土地违法行为直接查处的权利。
2.确立土地用途分区管制：把土地科学、合理地规划，根据不同的用途划成不同的管制区，根据不同管制区的管制等级分别管制，并用法律的形式把不同的管制类型区和相应的管制等级确定下来。比如把全部耕地划成一级管制区，不准改变耕地用途，确保耕地总量稳定，如果谁因不可抗的理由需要改变用途，不论多少都要经国务院核准，颁发耕地用途转变许可证，其他任何地方政府都无改变耕地用途权，其他用地依此确定不同的管制等级。同时在此基础上制定并实施一个不仅以地为管制对象的，而且也要以用地者为管制对象的土地用途管制法，在以用途管制的基础上和严格有效的监察执法的机制上，再辅以严格分级的占用审批权。与此相配套的必须实行严格的层次性土地利用规划，特别是县级、乡镇的土地利用规划。
3.征购农地：在实行中央集权的条件下，征购农地只能归中央和省级政府所有，这就意味着其他任何一级别的地方政府都不再拥有土地征购权、审批权，同时由过去的征用改为征购更体现了等价交换原则，征购价不应再是低于市场的由政府单方面强加农村集体经济组织的价格，而是由评估机构评出的农地市价，按照这一价格就意味着地方政府付出足额的征购地价，在经济上不再占有农民收益。同时征购价格由征购者中央政府支付，而非由用地单位支付，同时土地征购后土地使用权一级市场应由国家垄断。任何单位和个人都只能在土地市场上租用土地或获得划拨土地，政府也不例外，只有这样，才能有效防止土地使用权的过量或低价格投放的可能，同时也与现实制度相适应。
4.关于征用土地收益分配：改变原先由中央与地方分层的办法，而将原有建设用地的土地收益，全部留给地方，将农地转为建设用地的这部分土地收益，全部上缴中央，由中央统一分配，用于耕地开发。这样做，可以遏制在经济利益驱动下多占农地、多出让土地的倾向，有利于促使市、县政府走内部挖潜、集约利用的路子，控制城镇用地的扩张，同时促使城镇国有土地价值上升，地方政府收益并不会少，中央政府虽然获利不大，但可起到真正控制城市用地盲目外延发展的作用，再其次也与强化农地所有权属的改革接轨。
上述的中央集权模式体制安排能有效克服种种弊端，切实做好以地养地，保护耕地，当然落实中央集权模式也必然体现为由中央到地方实行土地管理的垂直领导是组织保障。
注释：
〔1〕因篇幅关系，本文暂不讨论因自然灾害等不可抗力而致的耕地流失。
〔2〕本文的数据主要来自“国家土地管理局耕地保护调研组”资料，见《保护耕地必须实行治本之策》，《中国土地》，1997年第3期。
〔3〕刘俊《论土地征用的公共性目的》，《现代法学》，1991年第5期。
〔4〕黄贤金《论地权歧视，《农业经济》，1996年第7期。
〔5〕韩松《农民集体所有权的实现机制》，《法律科学》，1994年第5期。
〔6〕金俭《关于农村集体土地使用制度改革的法律思考》，《政治法律》、1995年第4期。
〔7〕陈甦《土地承包经营权与农地使用权制度的确立》，《中国法学》，1996年第3期。
〔8〕《略论兼顾公平与效率原则下农地制度改革》，《农业经济》，1996年第9期。
〔9〕国家土地勘测规划院长王小虎的讲话，《中国土地》，1996年第11期第24页。